Das völkerrechtliche Streikrecht vor dem IGH
Lässt sich aus dem Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) ein Streikrecht ableiten? Diese Frage hat die IAO am 10. November 2023 an den IGH gerichtet. Wie der IGH die Frage beurteilt, hat über das Arbeitsvölkerrecht hinaus grundlegende Bedeutung für das Recht der internationalen Organisationen, die internationale Streitbeilegung und nicht zuletzt auch für die verfassungsrechtliche Interpretation der Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) und des Streikrechts in Deutschland und weltweit.
Eine Grundsatzfrage des Völkerrechts
Angesichts zunehmender globaler Krisen und damit einer scheinbar schwindenden Durchsetzungskraft des Völkerrechts rücken Rechtsentwicklungen, die Ausdruck funktionierender Normalität des Völkerrechts sind, oftmals aus dem Blickwinkel der öffentlichen Wahrnehmung. Dass der Verwaltungsrat der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) auf einer Sondersitzung am 10. November 2023 eine Resolution angenommen hat, mit der der Internationale Gerichtshof (IGH) um ein Rechtsgutachten gebeten wurde, ist ein solcher Fall.
Das Ersuchen bezieht sich auf die Frage, ob die IAO-Konvention Nr. 87 aus dem Jahr 1948 für Arbeitnehmer und Arbeitnehmerorganisationen ein Streikrecht enthält. Die Konvention garantiert die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes für Arbeitnehmer- und Arbeitnehmerorganisationen.
Für das Arbeitsrecht geht es damit um eine Grundsatzfrage, hängt doch für Gewerkschaften die Möglichkeit, die Interessen ihrer Mitglieder zu vertreten, entscheidend von der Möglichkeit zum Streik ab. So sehen etwa Bundesverfassungsgericht und Bundesarbeitsgericht in Tarifverhandlungen ohne Streikrecht rein “kollektives Betteln”. Hinter dem Gutachtenersuchen an den IGH verbirgt sich zudem eine langjährige und tiefgreifende völkerrechtliche Auseinandersetzung, die weit über die Frage der zutreffenden Auslegung der IAO-Konvention Nr. 87 im Hinblick auf ein Streikrecht hinausgeht. Im Kern geht es um zentrale Fragen aus dem Recht der internationalen Organisationen, der internationalen Streitbeilegung und der ordnungspolitischen Bedeutung des Völkerrechts insgesamt. Die Entscheidung der IAO zur Gutachtenanfrage an den IGH ist daher weit über den Kreis von Spezialisten des Arbeitsvölkerrechts hinausgehend spannend und relevant.
Die IAO: eine außergewöhnliche Internationale Organisation
Um die völkerrechtliche und politische Relevanz der Entscheidung der IAO, eine Gutachtenanfrage an den IGH zu stellen, einordnen zu können, ist zunächst ihre einzigartige Organisationsstruktur in Erinnerung zu rufen. Die bereits 1919 zusammen mit dem Völkerbund gegründete IAO, deren Wurzeln bis zur ersten internationalen Arbeitsschutzkonferenz von 1890 in Berlin zurückreichen, war schon immer von einem Miteinander von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren geprägt. In der Organstruktur der IAO gilt durchgängig das Prinzip der Dreigliedrigkeit (Tripartismus), d.h., dass in Organen der IAO im Verhältnis von 2:1:1 die Mitgliedstaaten sowie Repräsentanten der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite (Gewerkschaften) vertreten sind. An der Spitze der IAO stehen die Internationale Arbeitskonferenz und der Verwaltungsrat. In der Internationalen Arbeitskonferenz sind die heute 187 Mitgliedstaaten durch jeweils vier Vertreter repräsentiert, und zwar im Sinne der Dreigliedrigkeit im Verhältnis 2:1:1. Wichtigstes operatives Entscheidungsorgan ist allerdings der Verwaltungsrat, dem 56 Mitglieder, davon 28 Staatenvertreter und jeweils 14 Vertreter auf Arbeitgeber- und auf Arbeitnehmerseite, angehören. Seine Aufgaben sind Planung und Leitung der IAO. Ergänzend nimmt das internationale Arbeitsamt (Sekretariat) unter Leitung eines Generaldirektors die typischen exekutiven Sekretariatsaufgaben einer internationalen Organisation wahr.
Inhaltlich wird die Arbeit der IAO durch umfassende Tätigkeiten im Bereich der Rechtsetzung und der Überwachung der Einhaltung des IAO-Rechts geprägt. Dabei dominiert im Bereich der Überwachungstätigkeit die Berichtspflicht der Mitgliedstaaten an den Verwaltungsrat im Hinblick auf die Implementierung der IAO-Standards, da das ebenfalls vorgesehene Beschwerde- und Klageverfahren kaum praxisrelevant ist. Bei der Gründung der IAO war allerdings keine weitergehende Überprüfungskompetenz des Verwaltungsrates im Hinblick auf die vorgelegten Staatenberichte vorgesehen. Da schnell klar wurde, dass eingereichte Berichte einer Überprüfung durch Sachverständige bedürfen und eine Überlastung des Verwaltungsrates drohte, wurde bereits im Jahre 1926 ein unabhängiger Expertenausschuss gegründet. Nach Konkretisierungen im Laufe der Zeit hat der Sachverständigenausschuss (Commitee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, CEACR) seit 1947 die Aufgabe, „to examine“ die jährlichen Staatenberichte und andere Informationen zu den Konventionen und Empfehlungen der IAO (ILO, Monitoring Compliance with International Labour Standards, 2019, S. 17). Seit 1951 besteht speziell für die Vereinigungsfreiheit überdies ein gesonderter Ausschuss. Was genau aber unter „examine“ zu verstehen ist, ergibt sich aus den einschlägigen Entscheidungen des Verwaltungsrates, die sich auf den Sachverständigenausschuss beziehen, nicht. Der Ausschuss, der aus unabhängigen Sachverständigen zumeist aus dem akademischen Bereich besteht, hat seine Aufgabe immer dahingehend verstanden, das vorhandene IAO-Recht auszulegen und anzuwenden, um so zu entsprechenden Empfehlungen im Einzelfall zu kommen.
Der Streit um die Auslegung der Konvention Nr. 87
Obwohl der Wortlaut dies nicht explizit vorsieht, hat der Sachverständigenausschuss der IAO die Konvention Nr. 87 durchgehend so interpretiert, dass aus der Vereinigungsfreiheit und dem Schutz des Vereinigungsrechts auch ein Streikrecht folgt. Über viele Jahre hat diese Auslegung und Anwendung der Konvention Nr. 87 keine größeren Kontroversen hervorgerufen. Sowohl der Ausschuss für die Vereinigungsfreiheit (Commitee on Freedom of Association CFA) als auch der ILO-Sachverständigenausschuss erkennen aber seit jeher nicht nur das Recht auf Streik an, sondern haben dieses seit den 1950er Jahren durch eine Vielzahl von Stellungnahmen weiter ausgeformt. Eine systematische Zusammenfassung wurde zuletzt im IAO-Digest (6th Edition 2018) vorgenommen.
Erst seit ungefähr Ende der 1980er Jahre regte sich zunehmend Widerspruch bei den Arbeitgebervertretern in der IAO. Diese bestritten mit zunehmender Vehemenz, dass der Sachverständigenausschuss überhaupt eine Kompetenz zur Interpretation der Konvention Nr. 87 habe sowie, dass sich aus der Konvention ein Streikrecht ergebe.
Gleichwohl hatten sich Arbeitgeber und wohl auch die meisten Vertragsstaaten zunächst nicht intensiver gegen die Auslegung der Konvention Nr. 87 im Hinblick auf ein Streikrecht gewehrt, was auch mit den wenig harten Durchsetzungsmechanismen von IAO-Konventionen zusammenhängt. Dies hat sich im Laufe der Zeit verändert, weil andere Akteure die Konvention Nr. 87 in ihrer Auslegung durch die Ausschüsse als Auslegungshilfe nutzen. Seit der EGMR beginnend mit dem Jahr 2008 seine vergleichsweise restriktive Interpretation der Gewährleistung des Rechts der Vereinigungsfreiheit in Art. 11 EMRK aufgegeben hat und dieses nunmehr im Sinne der Gewährleistung eines Rechts auf Kollektivvereinbarungen (Demir und Baykara) und eines Rechts auf Streik (Enerji Yapi-Yol Sen) auslegt und dies auch auf das ILO-Abkommen Nr. 87 stützt, ist der Konflikt härter geworden. Denn damit ist deutlich geworden, dass im Rahmen der systematischen Auslegung die IAO-Abkommen bedeutenden Einfluss auf „härteres“ Völkerrecht haben.
Zwar zeigt die Rechtsprechung des BVerfG zum Beamtenstreik, dass sich nationale (Verfassungs-)Gerichte durchaus auch robust verweigern können, wenn das Arbeitsvölkerrecht Anpassungs- und Veränderungsdruck erzeugt. Aber der bisherige Verweis auf die Unverbindlichkeit der Entscheidungen der Ausschüsse der IAO vermag nicht mehr in gleicher Weise zu beruhigen wie früher. Dass die Arbeitgeberseite daher seit längerem die Kompetenz insbesondere des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit bestreitet, die Konvention im Sinne der Gewährleistung des Streikrechts auszulegen, hat daher vor allem strategische Bedeutung und zielt auch auf Rechtskreise außerhalb der IAO ab. Dabei verdeutlich die Bereitschaft, wegen der Gewährleistungen der Konvention Nr. 87 politische Spannungen in der IAO zu provozieren und damit substantielle Beeinträchtigungen der Arbeitsfähigkeit der ILO hinzunehmen, dass es jedenfalls aus Sicht der Arbeitgeber keineswegs um eine triviale Gewährleistung geht. Denn ohne Streikrecht gewährleistet die Vereinigungsfreiheit in den Worten von BAG und BVerfG eben nicht mehr als ein Recht auf „kollektives Betteln“.
Im Jahre 2012 eskalierte der Streit innerhalb der IAO. Auf der damaligen turnusgemäßen Internationalen Arbeitskonferenz weigerte sich die Gruppe der Arbeitgebervertreter über eine Liste von Mitgliedstaaten der IAO zu beschließen, denen als Routinevorgang gravierendste Verletzungen des IAO-Rechts vorgeworfen werden. Diese ablehnende Haltung wurde damit begründet, dass der zugrundeliegende Bericht des Sachverständigenausschusses unter anderem eine Verletzung des Streikrechts anführte, das aus der Konvention Nr. 87 abgeleitet wurde. Seither wurde mit zunehmend verhärteten Fronten versucht, den „Auslegungs- und Kompetenzkonflikt“ innerhalb der IAO beizulegen, was bislang nicht gelang. Erst mit der Resolution vom 10. November 2023 ist Bewegung in die Angelegenheit gekommen: Mit einer umstrittenen Mehrheitsentscheidung von 33:21:2 Stimmen wurde die zentrale Rechtsfrage zur Auslegung der Konvention Nr. 87 an den IGH verwiesen.
Streit um Auslegungskompetenz
Streng genommen bezieht sich die Gutachtenanfrage an den IGH, dessen materiellrechtliche Implikationen sogleich noch näher darzustellen sind, nur auf die konkrete Frage, ob die Konvention Nr. 87 ein Streikrecht enthält. Hinter dieser Frage verbirgt sich aber letztlich auch die wesentlich tiefergehende völkerrechtliche Problematik, wer und unter welchen Voraussetzungen im Recht einer internationalen Organisation für die Auslegung des Rechts dieser Organisation zuständig und verantwortlich ist. Das Problem ist nicht nur auf die IAO beschränkt. Auch die Blockade und de facto Auflösung des Appellate Body der Welthandelsorganisation (WTO) – um ein prominentes Beispiel zu nennen – geht letztlich auf die Frage zurück, ob und wie weit die Interpretationsbefugnis eines Gremiums reicht, das nicht in erster Linie von den Mitgliedern einer Organisation dominiert wird. Insbesondere die USA bestreiten hier jede weitergehende Auslegungsbefugnis, da nach dem WTO-Übereinkommen nur die WTO-Mitglieder verbindliche Auslegungsentscheidungen treffen können (Art. IX:2 WTO-Übereinkommen). In der IAO wurde insbesondere von der Arbeitgeberseite regelmäßig argumentiert, dass gerade die Möglichkeit, den IGH mit Fragen der Auslegung des IAO-Rechts zu beauftragen (Art. 37 Abs. 1 IAO Satzung) zeige, dass eben auch nur der IGH für die Auslegung des IAO-Rechts zuständig sei. Im Umkehrschluss, so die Argumentation, folge hieraus, dass der Sachverständigenausschuss keine entsprechende Kompetenz habe. Dem lässt sich freilich entgegenhalten, dass schon Art. 37 Abs. 1 IAO Satzung nur von „question or dispute relating to the interpretation“ spricht, und damit gerade keine Exklusivität nur auf die Auslegung von Rechtsvorschriften bezogen ersichtlich ist. Überdies kann auch bereits rechtsmethodisch angeführt werden, dass sich Fragen der Auslegung und Anwendung des Rechts nie trennen lassen. Die Anwendung des IAO-Rechts, die unzweifelhaft Aufgabe des Sachverständigenausschusses ist, setzt zwingend voraus, dass zunächst durch Auslegung Klarheit über den Inhalt des anzuwendenden Rechts herbeigeführt wird (Hofmann/Schuster, AVR 2013, 483/494 f.).
Unabhängig davon, wie man im Ergebnis zu der aufgeworfenen Rechtsfrage steht und wo genau die Grenzen der Auslegungskompetenz eines Sachverständigengremiums zu sehen sind, steht eines fest: der IGH wird in seinem Gutachten zwangsläufig auch auf die bisherige Praxis des Sachverständigenausschusses eingehen müssen. Selbst wenn sich die Gutachtenanfrage im engeren Sinne nur auf die Auslegung der Konvention Nr. 87 bezieht, werden im Völkerrecht Auslegungsprobleme auch immer unter Heranziehung der bisherigen Entscheidungspraxis einschlägiger Gremien entschieden. Auch der IGH hat das u.a. im Verfahren Diallo deutlich gemacht: „… it should ascribe great weight to the interpretation adopted by this independent body that was established specifically to supervise the application of that treaty” (ICJ Reports 2010, S. 639, Rn. 66 f.). Im Übrigen haben auch andere internationale Gerichte, wie bereits angedeutet, die Auslegungspraxis des IAO-Sachverständigenausschusses zur Begründung eines völkerrechtlichen Streikrechts herangezogen. Insofern ist zu erwarten, dass der IGH in seinem Gutachten jedenfalls implizit auch Aussagen zur Auslegungskompetenz im institutionellen Gefüge internationaler Organisationen treffen wird.
Arbeitskampfrechtliche Bedeutung
Die dem IGH vorgelegte Frage betrifft eigentlich den Teil der Auslegungsfrage der Konvention Nr. 87, der noch vergleichsweise unspektakulär ist. Es geht (lediglich) um die Frage, ob das Recht auf Streik für Arbeitnehmer und ihre Organisationen durch die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Rechts, sich zu organisieren, gewährleistet wird. Die dahinterstehende Frage, wie weit diese Gewährleistung reicht, ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Es wird eben zentral um die Kompetenz der Ausschüsse und weniger um die Sache gestritten.
Gleichwohl hat die Frage auch für Deutschland Bedeutung, etwa hinsichtlich der hier noch vorherrschenden Sichtweise, dass bereits die Gewährleistung der Koalitionsfreiheit durch Art. 9 Abs. 3 GG beschränkt sei und Arbeitskämpfe nur geschützt seien, wenn sie Ziele verfolgen, die in einem Tarifvertrag geregelt werden können („Tarifbezug des Arbeitskampfes“). Diese Einschränkung auf Schutzbereichsebene ist weder international noch durch den Ausschuss der Vereinigungsfreiheit anerkannt. Vielmehr wird zwar kein generelles Recht auf einen rein („purely“) politischen Streik angenommen, wohl aber ein Recht zur Protestkundgabe gegen die Wirtschafts- und Sozialpolitik. Ebenso geschützt sind etwa Unterstützungsstreiks, bei denen in einem Tarifkonflikt an diesem nicht unmittelbar beteiligte Arbeitnehmer zur Unterstützung streiken, etwa bei Unternehmen, die mit den am rechtmäßigen Hauptarbeitskampf Beteiligten organisatorisch verbunden sind (Digest para 770). Mit der begrenzten Anerkennung dieses Arbeitskampfmittels hat sich die deutsche Rechtsprechung lange schwergetan.
In anderen Staaten mit deutlich fragileren Systemen der kollektiven Arbeitsbeziehungen (Details bei Katsaroumpas, Crossing the Rubicon: The Strikes (Minimum Service Levels) Act 2023 as an Authoritarian Crucible, ILJ 2023, 513 ff.) sind die Implikationen freilich größer. Das IAO-Abkommen Nr. 87 hat daher auch aktuell hohe Relevanz. Die Tendenzen im Vereinigten Königreich, das dort ohnehin seit der Thatcher-Zeit fragile Streikrecht noch weiter einzuschränken, geben darauf einen Hinweis.
Vor allem aber wird der Einfluss der Entscheidung des IGH darin liegen, den Einfluss der Normen der IAO bei der systematischen Auslegung des übrigen Arbeitsvölkerrechts und der Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten zu bestimmen. Der EGMR wird nicht mehr von seinem grundrechtsfreundlichen Kurs abweichen. Aber die Entwicklung im Übrigen wird das Verfahren sicherlich beeinflussen.
Fazit
Wie der IGH die Diskrepanz zwischen Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Gewährleistungen der Konvention Nr. 87 auflösen wird, darf mit Spannung erwartet werden. Unabhängig vom Ergebnis des Verfahrens wird das Gutachten des IGH aber in jedem Fall substantielle Auswirkungen auf die Arbeitsweise und die Akzeptanz der Gremien der IAO haben. Der IAO muss man wünschen, dass der IGH einen Weg findet, einerseits die Institutionen der IAO so zu stärken, dass diese ihre eigenen Angelegenheiten selbst bewältigen können, und andererseits ggf. Rechtsschutz oder Hilfestellung bei besonders neuralgischen Fällen zu ermöglichen. Ansonsten läuft der IGH Gefahr, zum dauernden Gericht für die Bewältigung interner Streitigkeiten der IAO zu werden. In diesem Sinne ist auch zu hoffen, dass das IGH-Gutachten zu einer Stärkung internationaler Organisationen insgesamt führen wird.
