Das kleine Parteiverbot

Es wird viel diskutiert über Sinn und Unsinn oder Erfolg und Misserfolg eines Parteiverbotsverfahrens gegen die AfD. In der Zwischenzeit könnte die Bundesinnenministerin die AfD-Jugendorganisation JA (Junge Alternative) mit einem simplen Verwaltungsakt verbieten. So fordern das, auch beflügelt von der Eilentscheidung des VG Köln zur Einstufung der JA als gesichert rechtsextremistisch, zumindest immer mehr Stimmen. Ein Vereinsverbot dürfte sich jedoch als Schildbürgerstreich entpuppen, sollte sich das grundgesetzliche Parteienprivileg auch auf die JA erstrecken.

Denn die JA ist die Parteijugendorganisation der AfD. Nach § 1 ihrer Bundessatzung (JA-BS) ist sie als nichtwirtschaftlicher Verein nach § 21 BGB organisiert und kann durch Eintragung ins Vereinsregister Rechtsfähigkeit erlangen. Nach § 2 JA-BS unterstützt sie die AfD bei ihren politischen Tätigkeiten. Sie hat laut Verfassungsschutzbericht etwa 2.000 Mitglieder (BMI, Verfassungsschutzbericht 2022, 91 ff.). Die Mitglieder der JA müssen nach § 10 JA-BS grds. nicht zugleich Mitglieder der AfD sein. Die JA gilt nicht nur der Verfassungsschutzbehörde im Bund, sondern auch in den meisten Ländern als gesichert rechtsextremistisch oder als Verdachtsfall und darf auch so bezeichnet werden. Die JA selbst ist keine Partei nach § 2 PartG. Sie ist vielmehr eine rechtlich verselbständigte Unterorganisation einer Partei, die sich in Form eines Vereins institutionalisiert hat.

Vereinsverbot – so viel leichter als ein Parteiverbot

Auch ein demokratischer Staat muss sich gegen seine Feinde mit juristischen Mitteln wehren können, sobald diese zu einer Gefahr für ihn werden. Verfassungsfeinden, die die Freiheiten des Grundgesetzes missbrauchen, um eben diese Freiheiten abzuschaffen, setzt die Verfassung die Instrumente der wehrhaften Demokratie entgegen – vor allem das Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG und das Vereinsverbot nach Art. 9 Abs. 2 GG. Beide Verbotsverfahren sind dazu gedacht, die geballte Zerstörungskraft gut organisierter Verfassungsfeinde zu vernichten. Sie unterscheiden sich aber wesentlich in ihren formellen und materiellen Voraussetzungen.

Parteien unterfallen genau wie ihre Jugendorganisationen zunächst dem weiten Vereinigungsbegriff des Art. 9 Abs. 1 GG. Parteien sind nach § 2 PartG Vereinigungen von Bürger*innen. Art. 21 Abs. 1 GG stattet sie – anders als andere Vereinigungen – jedoch mit besonderen Aufgaben im politischen System der Bundesrepublik Deutschland aus, erhöht sie gegenüber einfachen politischen Vereinigungen und weist ihnen den Rang von Verfassungsinstitutionen zu (ständige Rspr. BVerfGE 1, 208 (255); 2, 1 (73); 144, 20 (512)).

Bürger*innen schließen sich in Parteien zusammen, um an der Willensbildung in Volk und Staat mitzuwirken. Parteien aggregieren Interessen und formulieren aus diesen Interessen politische Programme. Sie nehmen mit diesen Programmen an Wahlen zum Bundestag oder zu den Landtagen teil und versuchen, eine maximal große Zahl an Wählern für ihr Gesamtprogramm zu mobilisieren, um dieses Programm – im Falle ihres Wahlerfolges – durch ihr Personal in den entsprechenden Regierungsinstitutionen in Alltagspolitik umzusetzen. Parteien sind ein notwendiger Baustein der grundgesetzlichen Demokratie und deshalb gegenüber profanen politischen Vereinigungen besonders geschützt. Art. 21 Abs. 2 GG ist lex specialis zu Art. 9 Abs. 2 GG. Der höhere Schutzstatus auch von verfassungsfeindlichen Parteien schlägt sich nicht nur in den Verbotstatbeständen, sondern ebenso in den Verfahrensvoraussetzungen für ein Verbot und dem sog. Parteienprivileg nieder.

Um der AfD einen Schuss vor den Bug zu setzen, macht es durchaus Sinn, sich zunächst auf ihre Jugendorganisation zu konzentrieren und diese als Vereinigung zu verbieten. Das geht schneller und ist leichter. Während Parteien vom Verbotsmonopol des BVerfG und damit einem Richterprivileg profitieren, geht beim Verbot von Vereinigungen die Exekutive – hier nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 VereinsG in Gestalt des BMI – mit einem Verbot in Form eines Verwaltungsakts in Vorlage, dessen sofortige Vollziehbarkeit nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO in der Praxis in der Regel angeordnet und von den Gerichten bestätigt wird. Verbotenen Vereinigungen steht nur nachgelagerter Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten zu. Bis zu einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über ihren Fortbestand, müssen sie alle ihre Tätigkeiten einstellen. Sie hören auf zu existieren. Bereits das vollziehbare Verbot wird flankiert durch das Vereinigungsstrafrecht des § 20 VereinsG. Jeder, egal ob früheres Mitglied oder Außenstehender, der es nun unternimmt, die verbotene Vereinigung irgendwie am Leben und ihre verfassungsfeindliche Ideologie im Spiel zu halten, sei es dadurch, dass er ihr lautstark ihre Solidarität bekundet, für ihre Inhalte wirbt, Spenden sammelt oder selbst spendet, Veranstaltungen wie Benefizkonzerte oder Versammlungen für sie organisiert oder an ihnen teilnimmt, wird strafrechtlich verfolgt.

Auch die materiellen Voraussetzungen für ein Vereinsverbot sind sehr viel niedrigschwelliger als die für ein Parteiverbot. Während Parteien dann verbotsreif sind, wenn sie in aktiver, aggressiv-kämpferischer Weise darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGO) zu beeinträchtigen oder zu beseitigen, reicht es für das Verbot einer Vereinigung nach § 3 Abs. 1 VereinsG aus, wenn diese sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richtet. Anders als bei einer Partei, die wegen ihrer Stellung als Verfassungsorgan im Staatsgefüge aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur dann verboten werden kann, wenn sie das Potenzial hat, unsere liberale Demokratie zu zerstören (BVerfGE 144, 20 (225 Rn. 584 ff.)), muss das BMI mit einem Vereinsverbot nicht abwarten, bis ein politischer Verein die elementaren Grundsätze unserer Verfassung tatsächlich gefährdet. Verbote gegen rechtsextremistische Vereinigungen zählen zu den präventiven Verfassungsschutzmitteln, die tatsächlich weit im Vorfeld einer ernsthaften Gefahr für die Demokratie ausgesprochen werden dürfen. Sie greifen darüber hinaus verfassungsfeindliche Ideologie auch sehr viel umfangreicher ab als ein Parteiverbot. Wegen des Ausnahmecharakters eines Parteiverbots hält es das BVerfG nämlich für angezeigt, einen „reduzierten Ansatz“ zum Inhalt der Verfassungsschutzgüter der fdGO zu vertreten. Die fdGO, deren Zerstörung eine verbotsreife Partei planen muss, enthält nur noch einige wenige, zentrale Grundprinzipien, die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unentbehrlich sind. Das sind die Menschenwürde, das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip (BVerfGE 144, 20 (204 Rn. 532 ff.)). Der Begriff der verfassungsmäßigen Ordnung im Vereinsgesetz ist dagegen weiter und lehnt sich an die frühere Rechtsprechung des BVerfG zum Parteiverbot der SRP an (BVerfGE 2, 1 (79)). Nach einem Verbot ist die Neugründung gleichgelagerter Vereinigungen nicht möglich: Identische Nachfolgeorganisationen sind von dem ursprünglichen Verbot mitumfasst, teilidentische Ersatzorganisationen kann das Ministerium durch einfache Feststellungsverfügung nach § 8 Abs. 2 VereinsG verbieten.¹⁾

Unterfällt die JA dem Parteienprivileg der AfD?

Die besondere verfassungsrechtliche Stellung von Parteien schlägt sich in ihrem besonderen Schutz durch das Grundgesetz nieder. Aus dem Entscheidungsmonopol des BVerfG nach Art. 21 Abs. 2 GG erwächst das sog. Parteienprivileg. Es schützt alle Parteien, deren Verfassungswidrigkeit verfassungsgerichtlich noch nicht festgestellt worden ist – auch wenn sie von den Sicherheitsbehörden als gesichert verfassungsfeindlich geführt werden. Das Parteienprivileg verleiht der noch nichtverbotenen Partei eine uneingeschränkte Bestandsgarantie und gewährleistet ihr das Recht, sich politisch frei zu betätigen. Es entfaltet eine Sperrwirkung vor allem zulasten administrativer Maßnahmen, die die Partei an der Erfüllung ihrer Aufgabe aus Art. 21 Abs. 1 GG, nämlich an der politischen Willensbildung in Volk und Staat mitzuwirken, rechtlich hindern. Wie weit dieses Parteienprivileg gegenüber den Jugendorganisationen einer Partei reicht, ist umstritten.

Hier kann man sich zunächst auf eine formale Position zurückziehen: Das Verbot einer Partei erstreckt sich automatisch auf deren Teilorganisationen. Wer als Unterorganisationen einer Partei automatisch mit dieser mitverboten werden kann, weil er eine Teilorganisationen ist, soll folglich auch von der Sperrwirkung des Art. 21 Abs. 2 GG profitieren dürfen. Die sog. Neben- oder Hilfsorganisation einer Partei dagegen, die von ihrem Verbot nicht automatisch umfasst werden, unterliegen stattdessen dem selbständigen Vereinsverbot nach Art. 9 Abs. 2 GG.

Teilorganisationen sind diejenigen Unterorganisationen einer Partei, die in sie eingebunden sind und wesentlich von ihr beherrscht werden. Das BVerfG nutzt den Begriff der Teilorganisation im Zusammenhang mit Parteiverboten regelmäßig. Es hat etwa die Jungen Nationaldemokraten, die Jugendorganisation der ehemaligen NPD, in den Urteilsgründen zum NPD-Verbotsverfahren ohne nähere Ausführungen durchgehend als Teilorganisation der NPD benannt. Trotzdem ist der Inhalt des Begriffs wesentlich im Vereinsgesetz geprägt und in der Praxis des Parteiverbotsrechts bislang nicht ausgetestet worden. Im Vereinsrecht ist die Hürde aus gefahrenabwehrrechtlichen Gründen nicht besonders hoch gehängt, um eine Unterorganisation einer Vereinigung als Teilorganisation einzuordnen. Entsprechend muss auch die Einstufung der Unterorganisation einer Partei als deren Teilorganisation lediglich auf folgenden Indizien fußen: Neben der Satzungslage geben für ein wesentliches Näheverhältnis zwischen Mutter- und Tochterorganisation in der Regel den Ausschlag, inwieweit beide Organisationen personell, finanziell, inhaltlich und organisatorisch verflochten sind, und ob es demSelbstverständnis von Mutter- und Tochterorganisation entspricht, einander zugehörig zu sein.

Allein aus der Satzungslage von JA und AfD lässt sich bereits auf diese Verbundenheit schließen. Die JA stellt nach § 17a der Bundessatzung der AfD (AfD-BS) deren offizielle Jugendorganisation dar, die von ihr auch finanziert werden darf. Sie soll als „Innovationsmotor“ der AfD dienen. Ihre Einrichtung hat das Ziel, das Gedankengut der AfD unter der Mitgliedschaft der JA zu verbreiten und umgekehrt auch die besonderen Anliegen der Jugend in die AfD zu schleusen. Zu diesem Zweck dürfen die JAler Anträge in den entsprechenden Bundesorganen der AfD stellen und sind mit stimmlosem Sitz im Bundesvorstand der AfD vertreten. Die JA ist nach § 2 Abs. 3 JA-BS nach Papierlage zwar nicht weisungsgebunden, ihr einflussreicher Bundesvorstand muss allerdings nach § 29 Abs. 3 JA-BS mit AfD-Mitgliedern besetzt sein. Wie die Partei selbst ist auch die JA in Landes- und Ortsverbände untergliedert. Nach § 17a Abs. 4 AfD-BS hat die JA mit den politischen Grundsätzen der AfD konform zu gehen. Allerdings ist sie als Verein rechtlich verselbständigt.

Weil sich in Satzungen aber viel verschleiern lässt, kommt es, anders als die Literatur zum Teil meint,²⁾ für den Begriff der automatisch mitverbotenen Teilorganisation einer Partei nicht auf den rechtlichen Verselbständigungsgrad ihrer jeweiligen Unterorganisation an, sondern auf die Tiefe der gewollten und tatsächlichen Beziehungen zwischen beiden Organisationen. Je nach dem Modell der Wahl wäre es sonst nämlich möglich, die Jugendorganisationen von AfD und z.B. CDU als selbständige Vereine zu verbieten, die Jugendorganisation der SPD dagegen nicht, weil die Jusos rechtlich nicht verselbständigt, sondern nach § 10 Organisationsstatut der SPD als einfache Arbeitsgemeinschaft in die SPD eingegliedert sind. Da aber alle Jugendorganisationen von Parteien dieselbe Funktion für ihre Parteien erfüllen, muss das Verhältnis von Unter- und Mutterorganisation hier auch insgesamt funktional betrachtet werden, um die Teilorganisationseigenschaft von Jugendorganisationen einer Partei feststellen zu können.³⁾

Entsprechend der Reichweite des Parteienprivilegs ist also zu fragen: Wirkt es sich auf die freie Teilnahme der AfD an der politischen Willensbildung in Volk (und Staat) aus, wenn ihre Jugendorganisation als Verein vom BMI verboten wird? Inwieweit Parteijugendorganisationen und ihre Mutterparteien tatsächlich miteinander verwoben sind, ist nicht besonders gut erforscht. Klar ist aber ihre Funktion: Sie sind Nachwuchsdepots und Kaderschmieden für ihre Partei und erfüllen für sie Akkumulierungsaufgaben. Sie werben in der jungen Generation für ihre Mutterpartei und entwickeln programmatische Ansätze im Interesse der jungen Wähler, die sie versuchen, im Gesamtprogramm ihrer Partei zu verankern. Sie erreichen vor allem die Jüngeren und sichern ihrer Partei damit potenzielle Wähler, Mitglieder- und Führungsnachwuchs. Verbietet das BMI die JA als Vereinigung, legt das die schlagkräftige, weil organisierte Jugend- und Nachwuchsarbeit der AfD auf unabsehbare Dauer lahm, da das Verbot strafrechtlich unterlegt ist und das Verbot von Nachfolge- und Ersatzorganisationen umschließt. Damit wird der AfD die Möglichkeit der erfolgreichen Erfüllung ihrer Aufgaben aus Art. 21 Abs. 1 GG bei den Jungwählern durch die Exekutive rechtlich wesentlich erschwert. Das Parteienprivileg ist seinem Telos nach deshalb hier anwendbar und entfaltet seine Sperrwirkung gegenüber einem isolierten Vereinsverbotsausspruch gegenüber der JA.

Defizitäre Rechtslage

Als an der politischen Willensbildung maßgeblich beteiligte Unterorganisation der AfD müssen also für ein Verbot der JA die verfahrens- und materiellrechtlichen Vorgaben aus Art. 21 Abs. 2 GG und §§ 43 ff. BVerfGG gelten. Allerdings sieht das Parteiverbotsrecht – anders als das Vereinsgesetz für Gesamtvereine – ein vom Parteiverbot selbst völlig abgekoppeltes Verbot von Unterorganisationen einer Partei nicht vor. Zwar kann das BVerfG das Verbot einer Partei nach § 46 Abs. 2 BVerfGG auf den rechtlich oder organisatorisch selbständigen Teil einer Partei beschränken. Diese Entscheidung des Gerichts setzt zunächst aber einen Antrag auf Verbot der gesamten Partei voraus. Der Antrag nach § 43 BVerfGG lässt sich bislang nicht auf das Verbot eines Teils einer Partei beschränken. Das Vereinsgesetz ist wegen seiner geringeren Anforderungen an ein Verbot auf den vorliegenden Fall gar nicht anwendbar, weder direkt noch teleologisch reduziert, da schon allein das Rechtsstaatsprinzip bei einem derartigen Einschnitt in den verfassungsrechtlichen Schutzstatus von Parteien und Vereinigungen eine klare und bestimmte Ermächtigungsgrundlage verlangt, die mit § 3 Abs. 1 VereinsG für solche Fälle nicht gegeben ist.

Die JA kann also isoliert nicht verboten werden. Das ist unbefriedigend. Auf gut Glück gleichwohl mit einem Verbot der JA vorzupreschen, birgt Vor- und Nachteile. Erst einmal wird die JA zwar bis zur eventuellen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen den Verbotsbescheid durch das BVerwG zumindest kurzfristig aus dem Verkehr gezogen. Scheitern das Verbot und seine vorläufige Vollziehbarkeit dann aber an der fehlenden Rechtsgrundlage, wird nicht nur das Opfernarrativ der AfD bedient, sondern auch eine empfindliche Lücke im Instrumentarium der wehrhaften Demokratie offenbar. Die Möglichkeit eines isolierten Verbots der Teilorganisation einer Partei in das einfache Recht aufzunehmen, etwa durch Ergänzung des § 43 BVerfGG oder des § 3 Abs. 1 VereinsG, wirft verfassungsrechtliche Fragen auf: Wie lässt sich ein Teilorganisationsverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG mit dem Erfordernis der Potenzialität für ein Parteiverbot in Einklang bringen? Wie lässt sich das Verbot der Teilorganisation einer Partei durch die Exekutive mit dem Parteienprivileg vereinbaren? Dieses Dilemma scheint sich nur auf verfassungsrechtlicher Ebene durch eine Ergänzung des Art. 21 Abs. 2 GG selbst lösen zu lassen, damit das Grundgesetz „in seiner gegenwärtigen Form die Gefahr, die in der Tätigkeit einer Partei bis zur Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit liegt“ eben nicht in diesem Umfang unnötig in Kauf nehmen muss.⁴⁾