27 June 2022

Demokratische Neutralität

Zum Verfassungswiderspruch der modernen repräsentativen Demokratie

Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juni 2022 und der Diskussion über „Merkels Verfassungsbruch“ ist die ‚demokratische Neutralität‘ wieder in aller Munde. Inwiefern sind für die politische Praxis im demokratischen Verfassungsstaat Vorstellungen ‚demokratischer Neutralität‘ förderlich, ja notwendig; inwiefern sind sie anachronistisch, realitätsfern, ja hinderlich für den demokratischen Prozess? Wegweisend ist, dass Astrid Wallrabensteins abweichendes Votum die Frage aufwirft, ob mit dem Neutralitätspostulat nicht auf ein Blendwerk hingearbeitet werde, welches dem Volk eine Neutralität suggeriere, die es so im politischen Geschehen überhaupt nicht geben könne.1) Handelt es sich etwa um eine Ideologie ‚demokratischer Neutralität‘?

      Aus strikt demokratischer Sicht erscheint solch eine vermeintlich demokratische Neutralität zuerst einmal als falsch und verfälschend. Sie leugnet den faktischen parteipolitisch-demokratischen Prozess und verneint ihn zugleich. Doch die tieferliegende Wahrheit dieses Falschen scheint darin zu liegen: Die moderne demokratische Repräsentation verlangt, dass das ganze Volk eben auch unangesehen parteipolitischer Differenzen in einem einzigen ‚demokratischen‘ Willen repräsentiert werde. Darin habe der demokratische Prozess seinen Sinn und Zweck. Die Neutralität ‚demokratischer‘ Repräsentation ist das eigentliche Ziel des demokratischen Prozesses, so sehr dieser auch grundrechtlich organisiert, so sehr er auf eine demokratische Öffentlichkeit ausgerichtet sein mag. All dies ist demgegenüber nachrangig. Dabei hat man es wohlgemerkt weniger mit einer Vorstellung zu tun, die ein spezifisch deutsches Etatismusproblem darstellt. Vielmehr ist die Neutralität ‚demokratischer‘ Repräsentation kennzeichnend für das demokratische Zeitalter nach 1789.

      Hinsichtlich dieser ursprünglicheren Konzeption ‚demokratischer Neutralität‘ – in deren Licht man meines Erachtens die im Urteil des Bundesverfassungsgerichts eingeforderte Neutralität diskutieren sollte – stellen sich jedoch gewichtige Fragen: Wie demokratisch ist überhaupt die Konzeption ‚demokratischer‘ Repräsentation inklusive ihres Neutralitätspostulats? Ist beides nicht vielmehr Ausdruck einer zutiefst autoritären Struktur im demokratischen Verfassungsstaat, die wie ein Fremdkörper im demokratischen Organisationsteil der Verfassung sitzt und dem grundrechtlich organisierten politischen Geschehen zuwiderläuft? Ja ist die ‚demokratische‘ Repräsentation nicht konstitutiv für einen seit 1789 immanenten Verfassungswiderspruch der repräsentativen Demokratie selbst? Diesen Fragen widmet sich der Beitrag.

   1. Dass die Logik der modernen demokratischen Repräsentation in Wahrheit eine autoritäre ist, diese Diagnose hat der italienische Philosoph Giuseppe Duso als Ergebnis seiner ideengeschichtlichen Forschung vorgelegt.2) Autoritär ist die repräsentative Demokratie demnach, insofern ihr Prinzip der Repräsentation dasjenige der Repräsentation qua ‚politischer‘ Autorisation ist. Gegenwärtig ist dieses Prinzip in jeder demokratischen Verfassung verankert, mag sie eine repräsentative Demokratie konstituieren wie die Bundesrepublik Deutschland oder eine semi-direkte, wie die Schweiz. Durch den periodisch erfolgenden (Wahl-)Akt der Autorisation übertragen die Staatsbürger ihre Kompetenz politisch zu handeln auf Repräsentanten und werden dadurch zugleich zu Autoren von deren Handlungen. Damit tragen vorrangig die Staatsbürger die Verantwortung für das Tun und Lassen der Stellvertreter – und neutralisieren sich schließlich selbst als politische Subjekte:3) Protestieren die Staatsbürger gegen ihre Repräsentanten, so protestieren sie gegen sich selbst; herrscht unter ihnen Politikverdrossenheit, so sind sie nur ihrer selbst überdrüssig; lehnen sie sogar in Form eines Volksentscheids ein Gesetz ab, das ihre Vertreter kürzlich über sie beschlossen haben, so diskreditieren sie ihre eigene Gesetzgebung.

      Aufgrund dieser absorbierenden und neutralisierenden Logik ist das moderne Prinzip der Repräsentation nicht lediglich dem Prinzip der Volkssouveränität beigeordnet, sondern es ist mit ihm zu identifizieren: Zwar haben die Staatsbürger ihre Kompetenz politisch zu handeln auf ihre Repräsentanten übertragen, doch die Handlungen der politischen Akteure sind auf die Willen der Staatsbürger zurückzuführen und ihnen zuzurechnen. Obwohl sie also unfähig sind, de facto politisch zu handeln, sind und bleiben sie de jure die einzigen politischen Akteure im Staat. Allein das Volk ist der Souverän. Politisches Handeln ist aber nicht irgendein Handeln, es besteht in der Ausübung der Staatsgewalt. Diese soll als höchste Gewalt – Souveränität – über allen Einzelwillen stehen und sie jederzeit brechen können. Damit erstreckt sich der politische Autorisationsakt nicht nur auf ein klar abgrenzbares Handlungsfeld (politische Autonomie), sondern er richtet sich auf die Kompetenz letztinstanzlicher Selbstbestimmung in toto (Autonomie überhaupt).

      Giuseppe Duso deckt mit seiner Studie zum modernen Prinzip der Repräsentation jedoch nicht nur eine dunkle Seite demokratischer Verfassungen auf, sondern diskreditiert das demokratische Projekt in der Tradition von Carl Schmitt als Ganzes. Nach Duso ist es grundsätzlich unmöglich, den Gedanken der Volkssouveränität von der Dominanz der Repräsentation zu lösen. Damit verkennt er allerdings das normative Potential der Demokratie. Demokratien fußen nämlich weniger auf dem Gedanken der Repräsentation qua Autorisation als vielmehr primär auf dem Gedanken der öffentlich-rechtlichen Autonomie des Volkes. Das Recht dazu wird den Menschen durch jede demokratische Verfassung zugestanden. Zudem wird ihnen durch politische Bildung von klein auf nahegebracht, es sei ihre Pflicht, dieses Recht auch wahrzunehmen: Volkssouveränität soll von den Staatsbürgern aktiv ausgeübt werden. Wenn Staatsbürger nun, beispielsweise in einer Demonstration, die Autorität ihrer Willensäußerungen gegen ihre Repräsentanten geltend machen, so tun sie genau dies. Obwohl die Bürger also über den Akt der Autorisation hinaus nicht weiter politisch handeln können und sollen, wird genau das von ihnen erwartet. Im juristischen Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung ist ihnen jedoch fortan weder möglich, tatsächlich in letzter Instanz politisch zu handeln, noch auf die politisch Handelnden einzuwirken, ohne einen radikalen Selbstwiderspruch zu begehen. Sie haben die Kompetenz dazu schließlich rechtskräftig delegiert, diese wird an ihrer Stelle in ihrem Namen ausgeübt und sie gelten fortan als die Autoren dieser Ausübung. Folglich haben sie hiergegen auch nichts geltend zu machen. Die Rationalität der ‚politischen‘ Autorisation und Repräsentation verlangt, dies sein zu lassen. Politisch sind die Staatsbürger nunmehr neutralisiert.

      Demokratien der Gegenwart setzen ihre Staatsbürger somit einer irrationalen, da nicht zu erfüllenden Doppelverpflichtung aus (double bind): Einerseits sollen die Staatsbürger Volkssouveränität ausüben, andererseits aber genau das auch unterlassen. Letztlich handelt es sich hierbei um ein verfassungsrechtliches Strukturproblem, nämlich wie die zwei tragenden Prinzipien moderner Demokratie – Volkssouveränität und Repräsentation – zu ordnen sind: Das Prinzip der Volkssouveränität wird gegenwärtig dem Prinzip der Repräsentation in concreto untergeordnet, weil die Autorisation eine neutralisierende Absorption der Volkssouveränität bewirkt. Und darum soll die Volkssouveränität nicht nur ausgeübt, sondern zugleich nicht ausgeübt werden, zumindest nicht über den Akt der Autorisation hinaus. Das kennzeichnet die double bind-Paradoxie.

      Befragt man die politische Philosophie der Gegenwart nach einem konstruktiven Vorschlag diesbezüglich, so wird man nicht fündig. Insofern sie die repräsentative Demokratie bejaht, liegt ihr weitreichendster Vorschlag in der punktuellen Ergänzung des Repräsentativsystems durch plebiszitäre Entscheidungsverfahren. Doch mit diesem Vorschlag wird die problematische Struktur noch nicht einmal angetastet.

   2. Reflektiert man die Ideengeschichte repräsentativer Demokratien, so ist es immerhin möglich, die Struktur des Problems zu verstehen. Dazu drei Punkte: Erstens wird erkennbar, dass das Prinzip der Repräsentation qua Autorisation für sich genommen ein dezidiert antidemokratisches rechtstechnisches Instrument ist. Das lässt sich einsehen, wenn man seine Spuren von den modernen Verfassungen aus über Sieyes und Locke zu Hobbes zurückverfolgt. Denn in Hobbes’ autoritärer Staatsphilosophie ist Repräsentation qua ‚politischer‘ Autorisation das ultimative Instrument, weil es Freiheit als letztinstanzliche Selbstbestimmung neutralisiert.

      Mit diesem Instrument richtete sich Hobbes gegen die Forderungen seiner Zeitgenossen, um der Freiheit willen müsse man eine demokratische Staatsform etablieren.4) Nämliche Forderung wurde im Zuge der Rehabilitation eines Freiheitsverständnisses laut, das in den Digesten des Römischen Rechts festgehalten ist. Diesem Verständnis zufolge hört man auf, ein echter handlungsfähiger Akteur zu sein, sobald man unter der Herrschaft eines Anderen steht. Falle die Selbstbestimmung in letzter Instanz weg, so sei auch alle Handlungsfreiheit (nach dem Paradigma physikalischer Bewegungsfreiheit) bedeutungslos. Diese Logik mache letzten Endes, so die offizielle Propaganda des Unterhauses im Jahr 1649, die demokratische Staatsform notwendig. Um zu kontern, hatte Hobbes im ›Leviathan‹ den Freiheitsbegriff der Tradition unter der Hand zum Begriff der Handlungsfreiheit umgedeutet.5) Freilich, diese Umdeutung war „enorm polemisch und in der Tat epochemachend“ – doch meines Erachtens ist sie bei weitem nicht „die ungeheuerlichste Unverfrorenheit im gesamten Leviathan“, wie Quentin Skinner behauptet.6) Denn Hobbes führt mit dem Instrument der Autorisation außerdem noch eine Struktur ins Feld, die den gegnerischen Freiheitsbegriff letztinstanzlicher Selbstbestimmung absorbiert und somit neutralisiert: Einerseits dient Hobbes die Autorisation als Maske, die der Gegenseite suggeriert, letztinstanzliche Selbstbestimmung sei gegeben, was im Grunde auch der Fall ist. Andererseits ist die Autorisation aber auch die (Realisations-)Form, durch welche Selbstbestimmung de facto verhindert wird. Die Idealisierung der Freiheit letztinstanzlicher Selbstbestimmung, welche die ‚politische‘ Autorisation bewirkt, soll sie faktisch wirkungslos machen, neutralisieren. Auf solch einer Autorisation beruht nach Hobbes7) allerdings jeder Staat, selbst die Demokratie.

      Zweitens kann man einsehen, dass das Prinzip der Volkssouveränität mit dem modernen Prinzip der Repräsentation unverträglich ist: wenn man die Volkssouveränität auf Rousseaus gegen Hobbes gerichtete Staatslehre zurückführt. Rousseau geht nämlich davon aus, dass man erst Hobbes’ pseudodemokratisches Prinzip der Repräsentation wieder in einer staatsbürgerlichen Praxis der Volkssouveränität auflösen muss, damit Volkssouveränität auch in einem affirmativen Sinn wirklich und wirksam werden kann – und mit ihr die alte Freiheit letztinstanzlicher Selbstbestimmung. Hobbes ließ das Prinzip der Volkssouveränität in der Struktur der Repräsentation qua Autorisation absorbieren und neutralisieren; Rousseau dagegen will die Repräsentation in der Volkssouveränität auflösen. Die Volkssouveränität wäre dann wieder entidealisiert und die Repräsentation auf den Nullpunkt faktischer Selbstrepräsentation zurückgeführt: „le Souverain […] ne peut être représenté que par lui même“.8)

      Studiert man die Schriften des Abbé Sieyes, lässt sich aber auch drittens verstehen, warum beide Prinzipien den Verfassungen europäischer Demokratien gegenwärtig nur in Form jener problematischen Beiordnung innewohnen. Denn Sieyes übernahm Rousseaus Lehre von der politischen Autonomie des Volkes, gliederte ihr jedoch wieder Hobbes’ Prinzip der Repräsentation qua ‚politischer‘ Autorisation ein. Wenig verwunderlich ist dabei, dass Sieyes’ Rechtfertigung des „système représentatif“ argumentativ nicht von der (alten) Freiheit letztinstanzlicher Selbstbestimmung ausgeht, sondern lediglich von der (neuen) Hobbes’schen Handlungsfreiheit.9) Trotz aller deklarierten Volkssouveränität haben die Menschen darum in Sieyes’ Staat jenseits von Akten der Delegation „keinen besonderen Willen geltend zu machen“.10) Mit dieser Strukturentscheidung hatte sich Sieyes bekanntlich in den Verfassungsdiskussionen der Französischen Revolution gegen die Vertreter des Rousseau’schen Standpunktes durchgesetzt. So nahm Hobbes’ anti- und pseudodemokratisches Prinzip Einzug in die Verfassungen moderner Demokratien – und mit ihm die Vorstellungen ‚demokratischer Neutralität‘.11)

Zurück zur Diskussion der vorletzten Woche. Bereits am 18. Juni hatte Mathias Hong kritisiert, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts verpasse „die Chance, den Willen der Verfassung zu stärken“, den Willen zur Demokratie: Das Urteil weiche „dem Elefanten im Raum“ aus, nämlich „der Frage nach den rechtsradikalen und populistisch-autokratischen Tendenzen innerhalb der AfD“. In Ansehung dieser Tendenzen entspreche die Äußerung der Kanzlerin – „Es war ein schlechter Tag für die Demokratie“ – durchaus ihrer „Befugnis“, für die „Verfassung und ihre freiheitliche demokratische Grundordnung einzustehen“. Dass das Gericht dem Problem nun mit Rekurs auf das Neutralitätspostulat ausgewichen ist und dabei eine Gleichgültigkeit gegenüber der Frage demonstriert hat, ob jener Tag ein guter oder ein schlechter für die Demokratie gewesen ist, lässt sich vor dem Hintergrund der soeben rekonstruierten Logik ‚demokratischer Neutralität‘ als allegorischen Verweis auf deren antidemokratischen Charakter verstehen. Denn die Frage, ob ein Tag ein guter oder ein schlechter für die Demokratie ist, ist angesichts der Repräsentationslogik eben völlig irrelevant – und in dieser Gleichgültigkeit zeigt sich der antidemokratische Charakter der angeblich demokratischen Neutralität. Aber: Je stärker das Neutralitätspostulat durchgesetzt wird, umso mehr entsteht eine pseudodemokratische Scheinwirklichkeit des demokratischen Betriebs. Die Neutralität ist eine Illusion, worauf schließlich auch das Sondervotum der Richterin Wallrabenstein hinweist. Konstitutiv für diese Wirklichkeit ist dann wiederum, dass aus demokratischer Sicht Irrelevantes an Relevanz gewinnt – die Frage, ob sich Regierungsmitglieder (partei-)politisch äußern dürfen, sollte mit Blick auf deren Doppelrolle im parlamentarischen System schon lange als geklärt gelten – und Relevantes irrelevant wird: etwa ob heute ein guter oder ein schlechter Tag für die Demokratie ist.

Für wichtige Anregungen danke ich Tim Wihl.

References

References
1 Abweichende Meinung der Richterin Wallrabenstein zum Urteil des Zweiten Senats vom 15. Juni 2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20: „Die Sorge, dass die Richtung des politischen Willensbildungsprozesses umgekehrt werden könnte, wird gerade durch den Anschein von Neutralität des Regierungshandelns begründet.“ „‚Neutralität‘ einer Regierung würde diese in einer Parteiendemokratie gewollte Rückbindung verschleiern und könnte dazu beitragen, die Macht der regierenden Parteien dadurch zu erhalten, dass Bürgerinnen und Bürger die parteipolitischen Vorprägungen vermeintlich neutraler Entscheidungen nicht erkennen.“
2 Giuseppe Duso, Die moderne politische Repräsentation: Entstehung und Krise des Begriffs, Berlin 2006, hier: 18-29, 62-64, 85 f., 96-100, 107, 112-114, 122, 161-169.
3 Vgl. Quentin Skinner, Freiheit und Pflicht. Thomas Hobbes’ politische Philosophie, Frankfurt am Main 2008, hier: 108 f.
4 Vgl. Skinner, Freiheit und Pflicht, 11-14, 45 f., 95, 97 f.
5 Hobbes, Leviathan, Kap. 21, Skinner, Freiheit und Pflicht, 97 f.
6 Skinner, Freiheit und Pflicht, 97
7 Hobbes, Leviathan, Kap. 17 und 21.
8 Rousseau, Contrat Social, Buch II, Kap. 1.
9 Sieyes, Des intérêts de la Liberté dans l’état social et dans le système représentatif, in: Journal de l’instruction social, 2, 1793, 33-48.
10 Sieyes, Dire le l’abbé Sieyès, sur la question du veto royal, Paris 1789, hier: 15 f.
11 Entwickelt wurden und weitergeführt werden diese Überlegungen in meiner Kant-Monographie: Martin Welsch, Anfangsgründe der Volkssouveränität. Immanuel Kants ‚Staatsrecht‘ in der ›Metaphysik der Sitten‹, Frankfurt am Main 2021.