Ein verfassungsrechtliches Fundament für Auslandseinsätze der Bundeswehr durch Bindung an das Völkerrecht
Die neue nationale Sicherheitsstrategie wird sich auch zur sicherheitspolitischen Rolle der Bundeswehr im globalen Kontext verhalten müssen. Zwar mag man bezweifeln, ob Deutschlands Sicherheit tatsächlich auch am Hindukusch verteidigt werden muss. Auslandseinsätze der Bundeswehr werden aber in einer multipolaren, von Spannungen geprägten Weltordnung ihre sicherheitspolitische Bedeutung nicht verlieren. Dabei müssen solche Einsätze auf solidem verfassungsrechtlichen Fundament stehen. Das Grundgesetz bietet dafür in seiner jetzigen Form keine hinreichende Grundlage. Deswegen plädiere ich im Einklang mit mehreren Stimmen für ein Tätigwerden des Verfassungsgebers. Dabei sollte das Völkerrecht Richtschnur und Grenze sein. Auslandseinsätze müssen, aber dürfen auch nur verfassungsrechtlich erlaubt sein, soweit sie nicht gegen Völkerrecht verstoßen.
Ein Staat ohne Streitkräfte
Das Grundgesetz von 1949 setzte auf eine Sicherheitspolitik ohne westdeutsches Militär. Vor dem Hintergrund des beispiellosen nationalsozialistischen Eroberungskriegs war dies weniger der Selbsterkenntnis westdeutscher Politiker und Politikerinnen als den Vorgaben der Siegermächte des Zweiten Weltkriegs geschuldet. Auf der Potsdamer Konferenz von 1945 hatten Großbritannien, die Sowjetunion und die Vereinigten Staaten von Amerika die Demilitarisierung Deutschlands beschlossen. Art. 24 II GG sah die Möglichkeit der Einordnung der Bundesrepublik in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit vor, wobei allerdings offenblieb, wie der westdeutsche Beitrag zu einem solchen Bündnis aussehen sollte. Auf Grund des Mangels an expliziten grundgesetzlichen Bestimmungen zu Streitkräften führte die von der Adenauer-Regierung angestrebte Integration westdeutscher Streitkräfte in eine geplante Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) dazu, dass zwischen 1952 und 1953 vor dem Bundesverfassungsgericht der „Kampf um den Wehrbeitrag“ ausgetragen wurde. Die Frage war so brisant, dass Konrad Adenauer nach der Septemberwahl 1953 eine Regierungskoalition auf breiter Grundlage gleich mit mehreren kleineren Parteien bildete, obwohl der CDU/CSU nur ein Sitz zur absoluten Mehrheit fehlte. Denn so konnte mit Zweidrittelmehrheit in Art. 142a GG a.F. festgestellt werden, dass dem EVG-Vertrag das Grundgesetz nicht entgegenstehe (dennoch scheiterte die EVG schließlich an der mangelnden Unterstützung in der französischen Nationalversammlung).
Befugnis des Streitkräfteeinsatzes zur Verteidigung
1956 wurde Art. 87a in das Grundgesetz eingeführt. Nachdem die Pariser Verträge den Boden für die Aufnahme der Bundesrepublik Deutschland in die NATO bereitet hatten, sah dieser nun die Aufstellung von Streitkräften vor. Bereits die damalige Fassung betonte ausdrücklich, dass diese „zur Verteidigung“ bestimmt sein sollten. Auch die Bundeswehr sollte dem in der Präambel des Grundgesetzes verankerten Ziel der Friedenswahrung verpflichtet sein.
Die Notstandsverfassung von 1968 zielte dann in Bezug auf die Streitkräfte vor allem darauf, die Kompetenzen für deren Einsatz im Inneren zu erweitern und zu konkretisieren. Laut dem Rechtsausschuss des Bundestages sollten im angepassten Art. 87a GG – abgesehen von der Katastrophenhilfe – aber auch die Bestimmungen über den Einsatz der Streitkräfte insgesamt gebündelt werden. In seinem Abs. 2 wird entsprechend betont: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt“. Der Rechtsausschuss hob hervor, dass dadurch „eine Ableitung ungeschriebener Zuständigkeiten aus der Natur der Sache ausgeschlossen werden“ solle. Die Reichweite der Zulässigkeit von Einsätzen der Streitkräfte im Ausland wird in den Gesetzesmaterialien nicht weitergehend thematisiert. Jedenfalls standen Einsätze der Bundeswehr außerhalb des NATO-Bündnisgebiets im Kontext des Kalten Krieges nicht auf der Tagesordnung. Auch nachdem die Bundesrepublik 1973 den Vereinten Nationen beigetreten war, wurde im Schrifttum zunächst argumentiert, dass eine hinreichende verfassungsrechtliche Grundlage für Auslandseinsätze im Rahmen der Vereinten Nationen nicht existiere.
Die judizielle Öffnung des Grundgesetzes für out of area-Auslandseinsätze
Es war dann das Bundesverfassungsgericht, das unter veränderten geopolitischen Bedingungen den verfassungsrechtlichen Rahmen für Auslandseinsätze der Bundeswehr weiterentwickelte. Die NATO-Staaten hatten 1991 nach Ende des Kalten Krieges ein Strategisches Konzept entwickelt, das auch sogenannte out of area-Einsätze zur Unterstützung und Durchführung von Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen außerhalb des Gebiets von NATO-Mitgliedstaaten erfasste. Fortan entsandte Deutschland AWACS-Flugzeuge der Bundeswehr nach Bosnien-Herzegowina zur Überwachung einer vom Sicherheitsrat beschlossenen Flugverbotszone und deutsche Soldaten im Rahmen einer Friedensmission der Vereinten Nationen nach Somalia. Damit wurde die Frage der verfassungsrechtlichen Grundlage von Auslandseinsätzen praktisch relevant.
Bereits Ende der 1980er Jahre hatten in einem Heidelberger Kolloquium führende Staats- und Völkerrechtler fast einhellig die Interpretation in Frage gestellt, nach der das Grundgesetz der Bundeswehr eine Teilnahme an Friedensmissionen der Vereinten Nationen verbiete. 1994 nahm das Bundesverfassungsgericht die entwickelten Argumente in der AWACS/Somalia-Entscheidung für Einsätze im Rahmen der NATO auf. Dabei stützte es sich auf Art. 24 II GG. Das Bundesverfassungsgericht argumentierte, dass die Norm nicht nur den Eintritt in ein System kollektiver Sicherheit erfasse, sondern auch die „Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen […] im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems“. Als Ausgleich für die weite Auslegung des Art. 24 II GG entwickelte (bzw. erfand) das Bundesverfassungsgericht den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt, nach dem für Einsätze bewaffneter deutscher Streitkräfte im Ausland die Zustimmung des Bundestages erforderlich ist.
Diese Rechtssprechungslinie wurde in weiteren Entscheidungen bestätigt und ist von den meisten Stimmen in der Literatur akzeptiert worden. Für Auslandseinsätze der Bundeswehr in Bündnissystemen wurde damit eine plausible rechtliche Grundlage gefunden. Teilweise wurde aber schon damals gefragt, ob statt dem Bundesverfassungsgericht nicht der Verfassungsgeber die grundgesetzlichen Leitlinien für den Auslandseinsatz von Streitkräften eindeutiger hätte bestimmen müssen. Denn ein ausdrücklicher Bezug auf den Streitkräfteeinsatz fehlt in Art. 24 II GG. Aus einer Norm, die die Einordnung in ein Sicherheitssystem ermöglichen soll, folgt keineswegs zwingend die Kompetenz gerade zum Auslandseinsatz der Streitkräfte. Jedenfalls nahm das Bundesverfassungsgericht durch die weite Auslegung des Art. 24 II GG den Reformdruck vom Verfassungsgeber.
Offene Fragen
Die weite Interpretation des Art. 24 II GG durch das BVerfG löst die Fragen zur Reichweite von Auslandseinsätzen der Streitkräfte nach dem Grundgesetz aber keineswegs vollständig. Evakuierungseinsätze der Bundeswehr etwa, die nicht im Rahmen eines kollektiven Sicherheitssystems durchgeführt werden, bleiben verfassungsrechtlich prekär. Den Begriff der „Verteidigung“ in Art. 87a II GG auch auf die Personalverteidigung zu beziehen, bricht mit dem historisch tradierten Verständnis des Begriffs und birgt die Gefahr einer uferlosen, auf Schutzpflichten gestützten Auslegung des Verteidigungsbegriffs. Die erfolgreich durchgeführten Evakuierungsmissionen in Albanien (1997), in Libyen (2011) und in Afghanistan (2021) sind kein Beleg für eine klare verfassungsrechtliche Fundierung der Einsätze. Vielmehr haben sie dazu beigetragen, der Debatte über die mangelnde verfassungsgerichtliche Prüfungsbefugnis hinsichtlich der materiellen Rechtsgrundlage von Auslandseinsätzen im Organstreitverfahren neue Nahrung zu geben.
Auch ist die Rechtmäßigkeit eines Streitkräfteeinsatzes zur kollektiven Selbstverteidigung eines angegriffenen Staates verfassungsrechtlich nicht eindeutig gesichert. Der Ukraine-Krieg führt vor Augen, dass kollektive Selbstverteidigungshandlungen im Sinne des Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen zugunsten eines angegriffenen Staates verfassungsrechtlich möglich sein sollten (auch wenn es sicherheitspolitisch gute Gründe dafür gibt, deutsche Truppen nicht in einen direkten Konflikt mit dem mit Atomwaffen bestückten Russland zu schicken). Zwar lässt sich beobachten, dass in der Literatur der Begriff der „Verteidigung“ in Art. 87a GG zu Recht immer häufiger in diesem Sinne interpretiert wird (so auch der wissenschaftliche Dienst des Bundestages). Teils wird darunter allerdings nur die „Bündnisverteidigung“ subsumiert. In seinem Lissabon-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht en passant versehentlich (?) eine noch engere Auslegung vertreten. Eine Verfassungsänderung könnte somit zur Klarstellung beitragen.
Verzahnung mit dem Völkerrecht
Dabei verspricht eine Kopplung des Verfassungsrechts mit dem Völkerrecht, zufriedenstellende Lösungen für die offenen Fragen zu bieten. Völkerrechtlich wird in der Staatenpraxis zunehmend akzeptiert, dass die Rettung eigener Staatsangehöriger in absoluten Notsituationen im Ausland nicht gegen das Gewaltverbot verstößt (für die Position der Bundesregierung siehe hier). Zudem ist – wie bereits betont – das kollektive Selbstverteidigungsrecht für einen angegriffenen Staat nach Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen im Völkerrecht anerkannt. Deswegen unterstütze ich den Vorschlag von Helmut Aust und Claus Kreß, den Art. 87a II GG wie folgt zu reformieren: „Im Ausland dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit es mit dem Völkerrecht vereinbar ist; im Inneren nur, soweit es dieses Grundgesetz ausdrücklich zulässt“.
Grenzen durch das Gewaltverbot
Dabei führt eine verfassungsrechtliche Bindung des Streitkräfteeinsatzes im Ausland an das Völkerrecht keineswegs zu einem Blankocheck für Auslandseinsätze. Ganz im Gegenteil. Das in Art. 2 Abs. 4 der Charta der Vereinten Nationen normierte Gewaltverbot setzt Auslandseinsätzen Grenzen. Gewaltanwendung auf dem Territorium eines anderen Staates ist nur zulässig, wenn der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Staaten zu Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der Charta ermächtigt hat oder wenn das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 der Charta besteht. Auch wenn die Reichweite dieser Bestimmungen teilweise umstritten ist, ist die Mehrheit der Staaten den seit Ende des Kalten Krieges unternommenen Versuchen, das Gewaltverbot aufzuweichen, entschieden entgegengetreten. Nach dem hier unterstützten Vorschlag wäre eine Beteiligung deutscher Truppen am Irak-Krieg von 2003, aber auch an der NATO-Intervention im Kosovo von 1999 (ohne Sicherheitsratsmandat) nicht nur völkerrechtswidrig, sondern auch verfassungswidrig gewesen. Die Bindung an das Völkerrecht könnte so dazu beitragen, mit einem der Grundübel der Außenpolitik westlicher Staaten aufzuräumen: Dem Messen mit zweierlei Maß.
„Zeitenwende“ und Verfassungsänderung
Das Grundgesetz enthält keine expliziten Bestimmungen zum Streitkräfteeinsatz im Ausland. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht einige Leitplanken gesetzt, allerdings stehen Auslandseinsätze teilweise weiterhin auf unsicherem Fundament. Die Lücken zu schließen, obliegt dabei nicht dem Bundesverfassungsgericht. Vielmehr muss sich der Verfassungsgeber seiner Verantwortung für eine Sicherheitspolitik stellen, die auf verfassungsrechtlichem Boden steht, aber auch Grenzen hat.
Dabei sollte die postulierte „Zeitenwende“ in der Sicherheitspolitik nicht bloß als historische Chance verstanden werden, die vorgeschlagene Reform schnell durchs Parlament zu bekommen. Auch jenseits des konkreten Anlasses des russischen Angriffs auf die Ukraine erscheinen die materiellen verfassungsrechtlichen Grundlagen der Wehrverfassung reformbedürftig. Während die Änderung von Art. 87a GG zur Ermöglichung des Sondervermögens von 100 Milliarden Euro für die Bundeswehr bereits in vollem Gange ist, bedarf der hier unterstütze Vorschlag einer grundsätzlichen parlamentarischen Debatte. Nach hier vertretener Auffassung sollte das Grundgesetz Auslandseinsätze der Bundeswehr an deren Völkerrechtsmäßigkeit binden. Denn wie die Initiatorinnen dieses Symposiums betonen, besteht für die deutsche Sicherheitspolitik auch eine Verantwortung für die internationale Ordnung und die Wahrung und Durchsetzung des Völkerrechts.