07 March 2022

Die Bundeswehr braucht klare Rechtsgrundlagen

Historische Gelegenheit für eine notwendige Grundgesetzänderung im Bereich der Wehrverfassung

Der seit den frühen Morgenstunden des 24.02.2022 andauernde russische Angriff auf die Ukraine hat die Welt verändert. Auch die Auswirkungen auf das Völkerrecht der Friedenssicherung sind unabsehbar. Es zeichnet sich ein historischer Wendepunkt in der Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands ab. Innerstaatlich bieten die Umstände eine Gelegenheit, dringend notwendige Präzisierungen der sogenannten Wehrverfassung zu beschließen. Das Völkerrecht sollte hier als Vorbild dienen.

Kehrtwende in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik

Die Reaktion Deutschlands auf den völkerrechtswidrigen Angriff Russlands auf die Ukraine ist beachtlich. Außenministerin Baerbock spricht in der Sondersitzung des Deutschen Bundestages am 27.02.2022 von einer „außenpolitische[n] 180-Grad-Wende im richtigen Moment und bei vollem Bewusstsein“. Es geht dabei nicht nur um Sanktionen der Europäischen Union gegen führende Persönlichkeiten Russlands, unter ihnen der russische Präsident Putin und der russische Außenminister Lawrow. Auch die Tatsache, dass Deutschland den Beschluss, Russland aus dem Zahlungssystem SWIFT auszuschließen, nach anfänglicher Zurückhaltung mitträgt, ist bemerkenswert. Ebenso nennenswert ist der zumindest vorläufige Stopp der Gas-Pipeline Nord-Stream 2, hatte es Bundeskanzler Olaf Scholz trotz des drohenden Angriffs Russlands penibel vermieden, den Namen des Projekts überhaupt auszusprechen.

Doch die kürzlich noch utopisch wirkende Kehrtwende in der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik fußt auf einer anderen Reaktion Deutschlands. Der Bundestag stellt für die Sanierung der Bundeswehr ein Sondervermögen in Höhe von 100 Milliarden Euro bereit. Die Ausgaben sollen bereits in diesem Jahr das Zwei-Prozent-Ziel der NATO erfüllen, indem zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung aufgewendet werden. Diese Maßnahme stellt in Anbetracht der Diskussionen in jüngerer Zeit eine Zäsur dar.

Eine handlungsfähige Armee setzt klare Rechtsgrundlagen voraus

Die Bundesregierung plant, das Sondervermögen von 100 Milliarden Euro für die Bundeswehr im Grundgesetz zu verankern. Für eine Grundgesetzänderung ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat nötig. Durch die Invasion Putins in der Ukraine scheinen diese Mehrheitsverhältnisse derzeit zumindest möglich. Bei dieser Gelegenheit sollte der verfassungsändernde Gesetzgeber das Grundgesetz auch in Bezug auf die Artikel zum bewaffneten Einsatz der Streitkräfte anpassen.

Schließlich dient das Sondervermögen dazu, die Bundeswehr für die Zukunft aufzustellen und schlagfertiger zu machen. Finanzminister Lindner gibt gar das Ziel vor, die Bundeswehr im Laufe dieses Jahrzehnts zu einer der handlungsfähigsten, schlagkräftigsten und modernsten Armeen in Europa zu machen. Handlungsfähig wird die Bundeswehr aber nicht nur durch eine adäquate personelle Besetzung und Ausrüstung. Von ebenso großer Bedeutung ist eine klare Rechtslage, auf Grund derer Bundesregierung und Bundestag die Bundeswehr in einen bewaffneten Einsatz schicken. Eine klare Rechtsgrundlage gebietet insbesondere der Umstand, dass ein bewaffneter Auslandseinsatz regelmäßig mit erheblichen Grundrechtseingriffen der von diesen Einsätzen betroffenen Zivilisten und nicht zuletzt der Gefährdung von Leib und Leben der eigenen Soldatinnen und Soldaten einhergeht.

Der grundgesetzliche Rahmen für den Auslandseinsatz der Bundeswehr

Auf nationaler Ebene finden sich die Rechtsgrundlagen für den Auslandseinsatz der Bundeswehr in der sogenannten Wehrverfassung. Anders als diese nicht amtliche Bezeichnung suggeriert, handelt es sich nicht um eine eigene Verfassung neben dem Grundgesetz. Im Gegenteil: Normen, die der Wehrverfassung zugerechnet werden, sind über sechs verschiedene Abschnitte des Grundgesetzes verteilt und somit fest in der Struktur der deutschen Verfassung verankert. Allgemein ist der Bundeswehreinsatz im Ausland aus historischen Gründen nur rudimentär geregelt. Die Zentralnormen für den Auslandseinsatz der Bundeswehr sind in Art. 87a Abs. 2 GG und Art. 24 Abs. 2 GG verankert.

Im Hinblick auf den Einsatz des Militärs weist das Grundgesetz einen defensiven Charakter auf. In der Präambel ist das Ziel „Frieden der Welt“ an prominenter Stelle hervorgehoben. Primäre Aufgabe der Bundeswehr ist laut Art. 87a Abs. 1 GG die Verteidigung. Nach der Zentralnorm der Wehrverfassung, dem Art. 87a Abs. 2 GG, dürfen die Streitkräfte „außer zur Verteidigung […] nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt.“ Das Ideal einer „friedlichen und dauerhaften Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt“ ist in Art. 24 Abs. 2 GG verankert. Den Angriffskrieg verbietet das Grundgesetz in Art. 26 Abs. 1 und fordert darüber hinaus in Satz 2 sogar dazu auf, die Führung eines Angriffskrieges unter Strafe zu stellen.

Seit dem Streitkräfte-Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994 ist Art. 24 Abs. 2 GG die Schlüsselnorm der Wehrverfassung in der Praxis. Dies ist schon deswegen bemerkenswert, da das Wort „Streitkräfte“ in Art. 24 Abs. 2 GG nicht enthalten ist. Es fällt einigen Stimmen in der Literatur trotz der ständigen Praxis, Auslandseinsätze auf Art. 24 Abs. 2 GG zu stützen, heute noch schwer, die von Art. 87a Abs. 2 GG geforderte Ausdrücklichkeit zu erkennen.

Der bewaffnete Einsatz der Streitkräfte findet in Art. 24 Abs. 2 GG seine Ermächtigungsgrundlage, wenn der Einsatz „im Rahmen und nach den Regeln“ eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit stattfindet. Nach der Auslegung des Bundesverfassungsgerichts ist ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit „dadurch gekennzeichnet, daß es durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit begründet, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt“ (BVerfGE 90, 286). Die UN und die NATO sind solche Bündnisse. Auch die EU wird von Teilen der Wissenschaft als ein solches System gegenseitiger kollektiver Sicherheit angesehen; das Bundesverfassungsgericht hält dies in einer neueren Entscheidung für „vertretbar“ (BVerfG v. 17.9.2019 – 2 BvE 2/16, Rn. 52).

Schwindende normative Kraft der Wehrverfassung

In der Praxis ist zu beobachten, dass bei der Anwendung der grundgesetzlichen Regelungen beträchtliche Rechtsunsicherheiten herrschen.

Die Bundesregierung stützt Auslandseinsätze regelmäßig auf Art. 24 Abs. 2 GG. Dies erscheint jedoch dann eine wenig tragfähige Begründung, wenn der Einsatz im Rahmen einer sogenannten Koalition der Willigen (auch Ad-hoc-Koalition genannt) stattfindet. Angesichts der Blockade des für den Weltfrieden zuständigen UN-Sicherheitsrates finden immer mehr Einsätze in diesen losen Zusammenschlüssen statt, die eben weder eine eigenständige Organisationsstruktur noch ein friedenssicherndes Regelwerk aufweisen. Die Verbundenheit ist deutlich lockerer und dient nur der Erreichung eines konkreten Ziels. Es fehlt die Institutionalisierung, die Art. 24 Abs. 2 GG verlangt.

Der ehemalige Bundeswehreinsatz in Syrien und der derzeitige Einsatz im Irak sind Beispiele für solche Einsätze im Rahmen einer Ad-hoc-Koalition. Entgegen der Begründung der Bundesregierung ließen sich die Einsätze daher nicht auf Art. 24 Abs. 2 GG stützen. Eine tragfähige Rechtsgrundlage für Einsätze im Rahmen von Koalitionen der Willigen könnte im Einzelfall hingegen Art. 87a Abs. 2 GG liefern, der die Verteidigung nicht nur unilateral, sondern auch in staatlichen Zusammenschlüssen zulässt, die nicht Art. 24 Abs. 2 GG entsprechen. Doch vor einer Rechtfertigung von Auslandseinsätzen über Art. 87a Abs. 2 GG schreckt die Bundesregierung zurück.

Dies mag einerseits an der rein politischen Erwägung liegen, deutsche Streitkräfte sollten angesichts der verheerenden militärischen Historie nur im Verbund mit anderen Staaten eingesetzt werden.1) Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages spricht in diesem Zusammenhang treffend von dem Erfordernis der „politischen Aktivierung“ des Art. 87a GG als Ermächtigungsgrundlage.

Andererseits fußt die Zurückhaltung auch auf der Auslegung des Art. 87a Abs. 2 GG. Einer der zentralen Streitpunkte in der Literatur ist, was unter dem Begriff der Verteidigung zu verstehen ist. Hier sorgt ein nicht entscheidungserheblicher Satz des Bundesverfassungsgerichts aus dem Lissabon-Urteil nach wie vor für größere Rechtsunsicherheiten. Dort wird der Begriff der Verteidigung mit dem des Verteidigungsfalls nach Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG gleichgesetzt. Der Verteidigungsfall, also „[d]ie Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“, beschränkt sich auf Angriffe auf Deutschland selbst. Kollektive Selbstverteidigung wäre hiernach nicht möglich. Bei diesem Verständnis wäre Deutschland beispielsweise daran gehindert, der Ukraine gegen den Angriff Russlands auf Grundlage des Art. 87a Abs. 2 GG militärischen Beistand zu leisten.

Ein weiteres Beispiel für die fehlende Steuerungskraft wehrverfassungsrechtlicher Kernvorschriften bietet die jüngste Vergangenheit. Die Bundeswehr hat in der größten Evakuierungsoperation ihrer Geschichte zwischen dem 16. und 27.08.2021 insgesamt 5.347 Menschen aus Kabul ausgeflogen. Der Einsatz ist sowohl in der Gesellschaft als auch in der Politik auf breite Zustimmung gestoßen. Doch die rechtliche Begründung fällt schwer. Da die Evakuierungsmission unilateral, also nicht im Rahmen eines der Bündnisse der UN, NATO oder EU erfolgte, bleibt nur Art. 87a Abs. 2 GG als Ermächtigungsgrundlage. Dass Art. 87a Abs. 2 GG auch auf den Fall der „Personalverteidigung“ angewendet werden könnte, wird zwar vereinzelt konstruiert, ist aber letztlich durchgreifenden Bedenken ausgesetzt und wird im Schrifttum überwiegend abgelehnt. Müssten also deutsche Staatsangehörige angesichts des russischen Vormarschs beispielsweise aus Kiew ausgeflogen werden, fände sich hierfür ebenfalls keine zuverlässige Rechtsgrundlage. Dies gälte selbst in dem naheliegenden Fall, dass der ukrainische Präsident der Evakuierung zustimmte. 

Das Völkerrecht enthält einen eindeutigen Rahmen für zwischenstaatliche Gewaltanwendung

Jeder bewaffnete Einsatz der Bundeswehr ist neben dem nationalen deutschen Recht auch am Maßstab des Völkerrechts zu messen. Die Charta der Vereinten Nationen gibt den Rahmen für eine gerechtfertigte Gewaltanwendung eindeutig vor. Die Rechtsordnung des Völkerrechts bietet drei in der Theorie klare Möglichkeiten, Gewalt in einem fremden Staat in völkerrechtskonformer Weise einzusetzen.

Der Einsatz des eigenen Militärs in einem anderen Staat auf Einladung des Territorialstaates (sog. Intervention auf Einladung) ist mit dem Gewaltverbot des Art. 2 Abs. 4 UN-Charta vereinbar. Das Einverständnis wirkt tatbestandsausschließend.

Zu dem weit zu verstehenden Gewaltverbot gibt es nur zwei ausdrückliche Rechtfertigungsgründe. Einsätze in individueller und kollektiver Selbstverteidigung sind nach Art. 51 der UN-Charta zulässig. Unabhängig von etwaigen Bündniszugehörigkeiten kann Deutschland auf Grundlage des kollektiven Selbstverteidigungsrechts Drittstaaten gegen rechtswidrige Gewalteinsätze militärischen Beistand leisten.

Überdies kann der Sicherheitsrat Staaten zur Gewaltanwendung ermächtigen, nachdem er nach dem berühmten VII. Kapitel der UN-Charta eine Bedrohung bzw. einen Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung festgestellt hat.

Abseits dieser nur in Nuancen strittigen Möglichkeiten der rechtmäßigen Gewaltanwendung ist umstritten, ob eine gewaltsame Intervention in einem anderen Staat zugunsten einer fremden Zivilbevölkerung, deren Menschenrechte systematisch verletzt werden, im Rahmen einer sogenannten humanitären Intervention rechtmäßig ist. Das Völkerrecht der Friedenssicherung befindet sich an dieser Stelle stark im Wandel.2) Es kann jedenfalls nicht mehr von der eindeutigen Völkerrechtswidrigkeit einer humanitären Intervention ausgegangen werden.3)

Präzisierung der Wehrverfassung durch Anknüpfung an das Völkerrecht

Eine Präzisierung der Wehrverfassung ist nötig. Dabei soll nicht der Handlungsspielraum für Militäreinsätze erweitert, sondern die Rechtslage klargestellt werden. Es gilt die Stabilisierungsfunktion der Verfassung zu wahren. Die Anpassung der Wehrverfassung sollte eng an die Völkerrechtslage angelehnt sein.

Das Grundgesetz und in besonderem Maße die Wehrverfassung weisen enge Schnittpunkte zur Völkerrechtsordnung auf. So spiegelt Art. 26 GG den Gedanken des Gewaltverbots aus Art. 2 Abs. 4 UN-Charta auf grundgesetzlicher Ebene. Art. 24 Abs. 2 GG ist auf das System der Vereinten Nationen gemünzt. Sowohl das System der UN-Charta als auch das Grundgesetz sind Reaktionen auf die schrecklichen Ereignisse des Zweiten Weltkrieges. Der Weltfrieden ist gleichermaßen ein Anliegen der UN-Charta und des Grundgesetzes. In beiden Texten findet er bereits in der Präambel Erwähnung. Das Friedenssicherungsrecht in seiner positivrechtlichen Ausprägung der UN-Charta legt denselben Ausgangspunkt wie das Grundgesetz zugrunde: zwischenstaatliche Gewaltanwendung stellt kein erlaubtes politisches Mittel zur Durchsetzung eigener Machtinteressen oder von Machtansprüchen dar.

Die offene Verfassungsstaatlichkeit und als ihr Ausdruck auch die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes sind prägende Wesenszüge der deutschen Verfassung. Die Völkerrechtsordnung hat – dies zeigt sich besonders an Art. 25 GG – im deutschen Recht einen hohen Stellenwert. Das Grundgesetz ist nicht darauf angelegt, völkerrechtlich eindeutig zulässige Einsätze des Militärs unmöglich zu machen.

Mit vielen Stimmen4) ist zu befürworten, den Verteidigungsbegriff des Grundgesetzes in Anlehnung an die völkerrechtliche Rechtslage zu verstehen.5) Die Anknüpfung an das Selbstverteidigungsrecht des Art. 51 UN-Charta sollte ausdrücklich in das Grundgesetz aufgenommen werden. Zusätzlich bietet es sich an, eigene Artikel für die Zulässigkeit der Intervention auf Einladung sowie die Rettung eigener Staatsangehöriger zu schaffen. Alternativ bestünde die Möglichkeit, in nur einem Artikel, beispielsweise in Art. 87a GG, zu statuieren, dass die Streitkräfte für alle völkerrechtskonformen Einsätze im Ausland eingesetzt werden dürfen.6)

Auf diese Weise ließen sich völkerrechtlich zulässige Einsätze auch grundgesetzlich rechtfertigen. Ein Freifahrtschein für einen uferlosen Militärgebrauch ist nicht zu befürchten. Zum einen bleibt es bei der absoluten Grenze des Art. 26 GG. Zum anderen sind die Ausnahmen für eine rechtmäßige Gewaltanwendung völkerrechtlich eng begrenzt.

In Art. 24 Abs. 2 GG sollte schließlich eine ausdrückliche Ermächtigung zum Einsatz der Streitkräfte ergänzt werden, um den Anforderungen des Art. 87a Abs. 2 GG unzweideutig zu genügen.

Fazit

In der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik vollzieht sich derzeit eine historische Kehrtwende. Der verfassungsändernde Gesetzgeber sollte die vor wenigen Wochen noch undenkbaren Mehrheitsverhältnisse in der deutschen Politik für die überfällige Anpassung der Wehrverfassung nutzen. Aus dem massiven und offenen Völkerrechtsbruch Russlands resultiert eine für Deutschland unumgängliche Erkenntnis: Militärische Schlagfertigkeit und Frieden bzw. Diplomatie sind nicht zwei Gegensätze, die sich einander gegenüberstellen lassen. Vielmehr handelt es sich um zwei Seiten derselben Medaille. Ohne eine einsatzbereite und handlungsfähige Armee wird Deutschland gegenüber gewaltbereiten Staaten sowie nicht-staatlichen Akteuren nicht effizient für die Einhaltung der Völkerrechtsordnung einstehen können. Um eine einsatzbereite Armee zur Verfügung zu haben, ist eine entsprechende langfristige Finanzierung ein wesentlicher Schritt. Komplementiert werden sollte die finanzielle Seite durch die Präzisierung der Rechtsgrundlagen für einen Auslandseinsatz. Ohne klare Rechtsgrundlagen wird auch das Potential einer modernen Bundeswehr nicht ausgeschöpft werden können.

References

References
1 siehe hierzu auch Anne Peters, Between military deployment and democracy: use of force under the German constitution, Journal on the Use of Force and International Law, 246, 268
2 siehe die Bestandsaufnahme der International Law Association, Final Report on Aggression and the Use of Force, Sydney Conference 2018, S. 20 ff.
3 Argumente, die über die Betrachtung der Staatenpraxis hinausgehen, liefert Daniel Bethlehem, Stepping Back a Moment – The Legal Basis in Favour of a Principle of Humanitarian Intervention, in EJIL:Talk! v. 12.9.2013
4 siehe bspw. Fassbender, in: Isensee/Kirchhof, 2013, Handbuch des Staatsrechts, Band XI, § 244, Rn. 50
5 zu konkreten Vorschlägen siehe Hinze, 2020, Der Auslandseinsatz der Parlamentsarmee im Spannungsverhältnis zwischen innerstaatlichen und völkerrechtlichen Vorgaben
6 zu einem solchen Vorschlag siehe jüngst Helmut Aust und Claus Kreß, Evakuierung ohne Rechtsgrundlage?, in: FAZ.net vom 07.09.2021