Wesensgehalt, Würde, Werte – so lautet der magische Dreiklang, mit dem das Plenum des EuGH das ungarische Anti-LGBTQ-Gesetz in seinem mit Spannung erwarteten Urteil in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Werte der Union) zu Fall bringt. Dass es sich um Verletzungen absoluter, d.h. keiner Rechtfertigung zugänglicher verfassungsrechtlicher Garantien der Union handelt, verdeutlicht die herausragende Drastik und den Ausnahmecharakter des Falles. Bereits die Kommission hatte in dem Gesetz „noch mehr“ gesehen als einen gewöhnlichen Verstoß gegen Sekundärrecht und Unionsgrundrechte (vgl. die Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta, Rn. 35 f.).

Die Frage, ob und wie die Werte des Art. 2 EUV operationalisiert werden können, nahm in der unionsverfassungsrechtlichen Literatur der letzten Jahre einen bedeutenden Platz ein (s. u.a. hier, hier und hier). So ist es nicht verwunderlich, dass sich die bisherigen Analysen zu der Entscheidung vordergründig um deren erstmalige isolierte Anwendung im Vertragsverletzungsverfahren drehen (s. hier, hier und hier). Der vorliegende Beitrag widmet sich hingegen den Fragen der Maßstäbe für Wesensgehalts-, Würde- und Werteverstöße.

Dabei zeigt sich, dass der EuGH im Hinblick auf Verstöße gegen den Wesensgehalt eines Grundrechts mit einem neuen, an der Bedeutung der Grundrechte für die europäische Gesellschaft i.S.v. Art. 2 S. 2 EUV orientierten Ansatz aufwartet und diesen im Rahmen der Menschenwürdegarantie konsequent fortsetzt. Hinsichtlich der Werte des Art. 2 S. 1 EUV markiert die Entscheidung zugleich den Auftakt einer neuen Rechtsprechungslinie, im Rahmen derer die Suche nach passenden Maßstäben gerade erst beginnt.

Was bisher geschah

Im Jahr 2021 hatte das ungarische Parlament ein „Gesetz über ein strengeres Vorgehen gegen pädophile Straftäter und die Änderung bestimmter Gesetze zum Schutz von Kindern“ verabschiedet. Die Regelungen untersagten es, Minderjährigen Inhalte zugänglich zu machen, die Abweichungen von der dem Geschlecht bei der Geburt entsprechenden Geschlechtsidentität, Geschlechtsumwandlungen oder Homosexualität thematisieren oder darstellen. Gemeinsamer Nenner dieser Maßnahmen war die pauschale Annahme, nicht-heterosexuelle bzw. nicht-cisgeschlechtliche Lebensweisen würden die Entwicklung von Minderjährigen gefährden und eine Nähe zu pädophil motivierter Kriminalität aufweisen.

Wesentlich = für die europäische Gesellschaft wesentlich?

Anders als die Generalanwältin arbeitet sich der EuGH bei der Beurteilung der Klagegründe vom Sekundärrecht über die Unionsgrundrechte zu den Werten vor, d.h. von den speziellen zu den generellen Normen. Im Rahmen der Frage, ob es sich bei dem Gesetz um eine angemessene Maßnahme zum Schutz Minderjähriger i.S.v. Art. 6a Abs. 1 RL (EU) 2010/13 (a.F.) handelt, prüft er inzident, ob die ungarischen Normen mit Art. 21 Abs. 1 GRCh vereinbar sind.

Damit kann das Plenum eines seiner argumentativen Leitmotive entfalten, auf das es in der Entscheidung immer wieder zurückkommt (Rn. 162, 203, 233, 306, 414, 422): die Verletzung des Wesensgehalts des Grundrechts auf Nichtdiskriminierung wegen des Geschlechts und der sexuellen Ausrichtung aus Art. 21 Abs. 1 GRCh. Indem das Gesetz cisgeschlechtliche und heterosexuelle Personen einerseits bevorzuge und LGBTQ-Personen andererseits stigmatisiere, verstoße es „offenkundig gegen die Anforderungen […] die sich in einer auf Pluralismus beruhenden Gesellschaft aus dem durch Art. 21 Abs. 1 der Charta garantierten Verbot der Diskriminierung wegen des Geschlechts und der sexuellen Ausrichtung ergeben“ und beeinträchtige daher den Wesensgehalt des Grundrechts (Rn. 141).

Damit formt der EuGH den Wesensgehalt im speziellen Kontext dieses Grundrechts erstmals expliziter aus. Bisher hatte er sich in den Entscheidungen Léger (Rn. 54) und Fries (Rn. 38) mit der „Leerformel“ begnügt, das Recht dürfe nicht „als solches“ in Frage gestellt werden. Nun dürfte zumindest insoweit Gewissheit bestehen, dass eine staatlicherseits erfolgende, auf gesellschaftliche Breitenwirkung angelegte Stigmatisierung von Minderheiten gegen den Wesensgehalt des Gleichheitsgrundrechts verstößt. Den Weg hierzu ebnet der EuGH mit einer Auslegung des Art. 21 Abs. 1 GRCh, bei der er mit der Formulierung einer „auf Pluralismus beruhenden Gesellschaft“ implizit auf Art. 2 S. 2 EUV verweist.

Hieran sind zwei Punkte bemerkenswert: Soweit ersichtlich hat der EuGH damit erstmals einen grundrechtlichen Wesensgehalt herausgearbeitet, indem er Art. 2 EUV jenseits der im Rahmen von Art. 47 Abs. 2 GRCh bekannten Standardformel herangezogen hat (zuletzt hier Rn. 36). Zweitens verweist der EuGH auf diejenigen Eigenschaften, welche die europäische Gesellschaft auszeichnen, um den Wesensgehalt zu ermitteln. Die Werte des Art. 2 S. 1 EUV nutzte der EuGH im Wesensgehaltskontext bisher ausschließlich in den Rechtsstaatlichkeitsfällen, um eine unabhängige nationale Judikative als Gelingensbedingung der Rechtsgemeinschaft abzusichern. Nun bringt der EuGH sie gegen eine mit den Anforderungen des Art. 2 S. 2 EUV inkompatible Formung einer nationalen Gesellschaft durch einen Mitgliedstaat in Stellung. Denn das Gesetz zielte einerseits darauf ab, andere als cisgeschlechtliche und heterosexuelle Lebensweisen insbesondere gegenüber Minderjährigen unsichtbar zu machen. Die Sichtbarkeit von Minderheiten ist jedoch Voraussetzung dafür, gegen deren Lebensweise Toleranz entwickeln zu können. Andererseits rufe das Gesetz durch die Verknüpfung dieser Lebensweisen mit pädophil motivierter Kriminalität die „Entwicklung hassgetriebenen Verhaltens“ gegenüber LGBTQ-Personen hervor (s. Rn. 446).

Die Wesensgehaltsgarantie erhält damit u.a. neben ihrer Operationalisierung als Grenze gegenseitigen Vertrauens in Auslieferungsfällen noch eine weitere Funktion: Sie soll verhindern, dass sich nationale Gesellschaften in eine Richtung entwickeln, die den Eigenschaften der europäischen Gesellschaft nach Art. 2 S. 2 EUV widerspricht – deren Teilmengen sie formen. Dass diese Auslegungsmethode, die sich an den wünschenswerten Eigenschaften einer Gesellschaft orientiert, nicht neu ist, zeigt auch die Rechtsprechung des EGMR, auf die der EuGH verweist (Rn. 150 f.): Danach ist Bildungspluralismus – die Konfrontation mit verschiedenen Lebensweisen – notwendig für eine „demokratische Gesellschaft“ im Sinne der EMRK.

Der EuGH wertet die Wesensgehaltsgarantie zudem erheblich auf: „[N]ach Art. 52 Abs. 1 Satz 1 der Charta [kann] eine Beeinträchtigung des Wesensgehalts eines durch sie garantierten Rechts keinesfalls gerechtfertigt werden“ (Rn. 142). Dieses absolute Verständnis war zuvor zwar in einer Kammerentscheidung des Gerichtshofs angedeutet, nicht aber in einer Plenarentscheidung bestätigt worden, wobei die Rechtsprechung bereits seit Langem in diese Richtung deutet (s. hier, S. 336 ff. sowie hier).

Dass Wesensgehaltsverstöße nicht zu rechtfertigen sind, erlaubt es dem EuGH, auf die von Ungarn angeführten Rechtfertigungsgründe in der Sache nicht näher einzugehen und auch keine Verhältnismäßigkeitskontrolle durchzuführen. Dies ist auch insoweit stringent, als dass sich die Wesensgehaltsverletzung gerade aus der dem Maßnahmenbündel zugrunde gelegten Rechtfertigungslogik ergibt, wonach andere als cisgeschlechtliche oder heterosexuelle Lebensweisen per se eine Gefahr für die physische, psychische und sittliche Integrität und die ungestörte Entwicklung von Kindern darstellen, was zur Stigmatisierung dieser Gruppen führt (Rn. 141).

Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass der Wesensgehalt als Schatzkammer absoluter Unantastbarkeiten zu verstehen ist, die der EuGH mit Denk- und Sprechverboten füllt und die eine auf Rationalität angelegte Verhältnismäßigkeitsprüfung ausschließen. Dies zeigt auch die Entscheidung Léger: Der EuGH hat dort einen Wesensgehaltsverstoß verneint, obwohl der in Rede stehende Ausschluss homosexueller Männer von der Blutspende diese als vorrangige HIV-Überträger ebenfalls stigmatisierte. Da diese Regelung jedoch in ihrem Anwendungsbereich begrenzt und naturwissenschaftlich-empirisch unterfüttert war (was mittlerweile jedoch als überholt gelten dürfte), blieb eine Rechtfertigung möglich.

Dogmatisch fragwürdig ist schließlich auch, dass der EuGH annimmt, die zur Wesensgehaltsverletzung von Art. 21 Abs. 1 GRCh angestellten Erwägungen würden gleichermaßen für Art. 7 und 11 GRCh gelten, sodass auch diese Eingriffe nicht zu rechtfertigen sind (Rn. 473). Dass der EuGH hierfür keinen eigenständigen freiheitsrechtlichen Wesensgehalt herleitet, obwohl zumindest bei Art. 11 GRCh ganz andere Grundrechtsträger betroffen sind, könnte nahelegen, dass eine Wesensgehaltsverletzung zur Folge habe, dass auch der gleichzeitige Eingriff in ein anderes Grundrecht einer anderen Person nicht gerechtfertigt werden kann.

Das Verhältnis von Wesensgehalt und Menschenwürde

Unter Verweis auf die insoweit erhellenden Erläuterungen des Konventspräsidiums zur Charta stellt der EuGH fest, dass die Menschenwürdegarantie zum Wesensgehalt jedes Grundrechts gehört (Rn. 486). Ausgehend von der bereits für den Wesensgehalt des Gleichheitsgrundrechts angenommenen stigmatisierenden und marginalisierenden Wirkung der ungarischen Regelungen folgert er, dass die „besondere rechtliche Behandlung“ zur sozialen „Unsichtbarkeit“ von LGBTQ-Personen führe, was gegen Art. 1 GRCh verstößt (Rn. 489).

Dass der EuGH von der Wesensgehalts- auf die Würdeverletzung schließt, belegt jedoch keineswegs, dass dieser Schluss stets gezogen werden kann. Zwar ist dem Wesensgehalt jedes Grundrechts ein Menschenwürde-Anteil immanent, dieser variiert jedoch von Grundrecht zu Grundrecht. Bei würdekonkretisierenden Grundrechten (wie Art. 21 Abs. 1 GRCh) fällt er größer, bei anderen kleiner aus. So wäre es etwa fernliegend gewesen, aus den Verstößen gegen den Wesensgehalt des Grundrechts auf bezahlten Jahresurlaub aus Art. 31 Abs. 2 GRCh in Bauer und MPG gleichermaßen eine Verletzung der Menschenwürde abzuleiten.

Schließlich wäre es auch möglich gewesen, den Deduktionspfad von der Wesensgehalts- zur Würdeverletzung umgekehrt zu beschreiten. Dies zeigt, dass der EuGH die Wesensgehaltsgarantie als den in diesem Fall subsumtionsfähigeren Begriff erachtet. Deren Bedeutung lässt sich einzelfallabhängig unter Rekurs auf die Bedeutung eines Grundrechts für den gesamten Verfassungsrahmen der Union sowie für die europäische Gesellschaft i.S.d. Art. 2 S. 2 EUV induktiv herleiten. Entbehrlich wird somit, dass sich der EuGH mit philosophischen, religiösen oder ontologischen Würdekonzeptionen auseinandersetzen muss.

Die Maßstäbe für eine Verletzung von Art. 2 EUV: alles eine Frage der Justiziabilität?

Es war bereits aus dem Urteil zum Konditionalitätsmechanismus bekannt, dass die Werte des Art. 2 EUV rechtsverbindlich sind. Der EuGH beließ es daher auch bei einer argumentativen Anreicherung (Rn. 520 ff.). In bemerkenswerter Einfachheit schließt er sodann mangels Ausnahme von seinem umfassenden Mandat für die Wahrung des Unionsrechts aus Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 EUV darauf, dass die Werte auch im Vertragsverletzungsverfahren vollumfänglich justiziabel sind (Rn. 537 ff.).

Interessanter als diese Entscheidung über das „Ob“ der Justiziabilität, die man mit guten Gründen kritisieren mag, ist jedoch das „Wie“ bzw. das „Wann“, d.h. die Frage nach den Voraussetzungen eines Verstoßes gegen Art. 2 EUV. Denn die Gefahr „verordneter Werte“ oder einer „Unitarisierung von oben“ besteht dann nicht, wenn dem Unionsrecht durch die Justiziabilität von Art. 2 EUV überhaupt kein zusätzlicher Zahn wächst. Gerade hinsichtlich dieser Frage lässt sich das Urteil in zwei unterschiedliche Richtungen verstehen.

Zum einen scheint der EuGH nämlich davon auszugehen, dass ein Gesetz nur gegen Art. 2 EUV verstoßen kann, wenn es gleichzeitig Normen aus dem Unionsrecht verletzt, die jene Werte näher konkretisieren (wie Art. 21 Abs. 1 GRCh den Wert der Gleichheit). So fragt er einerseits, ob die festgestellten Verstöße „insgesamt“ einen Verstoß gegen Art. 2 EUV darstellen (Rn. 545), und stellt andererseits klar, dass nicht jeder Verstoß gegen eine solche konkretisierende Bestimmung zwangsläufig eine Verletzung des Art. 2 EUV zur Folge habe (Rn. 547).

Damit beantwortet der EuGH jedoch nicht die von der Generalanwältin offengelassene Frage, ob Art. 2 EUV auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts eigenständig justiziabel sein könne (Rn. 33) – was im konkreten Fall auch nicht entscheidungserheblich war. Dennoch geht er auf die Gefahr einer Umgehung speziellerer Vorschriften wie Art. 51 GRCh ein, wonach die Charta nur im Anwendungsbereich des Unionsrechts anwendbar ist (Rn. 550), zieht daraus jedoch für die materiell-rechtliche Auslegung von Art. 2 EUV keine Konsequenzen. Dieses Schweigen könnte somit dahin verstanden werden, dass er nichtakzessorische Verstöße gegen Art. 2 EUV jedenfalls nicht ausschließen will (s. dazu bereits hier).

Anders als die Generalanwältin, die auf materieller Ebene danach gefragt hatte, wann aus Verstößen gegen wertekonkretisierende Normen eine eigenständige Verletzung des Art. 2 EUV erwächst (Rn. 237 ff.), verlagert der Gerichtshof diese Frage auf die Ebene der Justiziabilität: Aufbauend auf den Erwägungen zur Gefahr der Umgehung speziellerer Vorschriften formuliert der Gerichtshof als Voraussetzung für die Feststellung eines Art. 2 EUV-Verstoßes im Vertragsverletzungsverfahren die offenkundige und besonders schwerwiegende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte (Rn. 551). Widersprüchlich an dem Zugriff des EuGH erscheint, dass er zunächst ausschließt, den Prüfungsmaßstab im Vertragsverletzungsverfahren einzuschränken (Rn. 536-540), um ihn dann doch mit der Justiziabilitätsschwelle faktisch zu begrenzen. Im Zentrum steht dabei jedoch die Frage, ob die Identität der Union als gemeinsame Rechtsordnung einer durch Pluralismus gekennzeichneten Gesellschaft betroffen ist (Rn. 551). Die vom EuGH aufgestellten Voraussetzungen – offenkundige und besonders schwere Verstöße – fungieren damit lediglich als Indikatoren dafür, dass die Identität der Union tatsächlich betroffen ist.

Dabei entbehrt dieser Ansatz nicht einer gewissen Zirkularität: So begründet der EuGH die Verletzung des Wesensgehalts von Art. 21 GRCh bereits mit dem Widerspruch zu einer pluralistischen Gesellschaft i.S.v. Art. 2 S. 2 EUV und leitet daraus den Verstoß gegen die Menschenwürde ab. Die Wesensgehalts- und Menschenwürdeverletzung resultiert somit bereits aus dem Widerspruch zu Art. 2 S. 2 EUV. Folglich bewegt sich der EuGH im Kreis, wenn er den Pluralismustopos erneut heranzieht, um eine Verletzung des Art. 2 S. 1 EUV zu begründen (s. dazu auch hier). Dass der EuGH im Übrigen zwischen beiden Sätzen der Norm durchaus unterscheidet, obwohl stets nur von Art. 2 EUV die Rede ist, zeigt sich auch darin, dass Pluralismus nicht zu denjenigen Werten gehört, gegen die der EuGH einen Verstoß feststellt (Rn. 556).

Zurück bleibt selbstverständlich die Frage, welchen normativen Mehrwert die Feststellung eines Art. 2 EUV-Verstoßes über die bereits festgestellten Grundrechtsverletzungen hinaus tatsächlich entfalten soll.

Ausblick

Die Tinte, die zu der Entscheidung vergossen werden wird, dürfte ins Unermessliche gehen, erlauben die 621 Randnummern doch eine Vielzahl an Deutungsweisen und weiterführenden Ansätzen – lobenden wie kritischen. Ob der EuGH in Zukunft Gelegenheit haben wird, seine Maßstäbe zu präzisieren und weiterzuentwickeln, wird auch davon abhängen, wie verbreitet Art. 2 EUV-Rügen in künftigen Vertragsverletzungsverfahren sein werden. Man darf hoffen, dass es möglichst wenige werden, offenbaren sie doch gravierende Defizite bei der Beachtung unverhandelbarer Werte. Leider sind solche Vorstellungen auch jenseits von Orbáns Ungarn weit verbreitet. Dies offenbart bereits ein Blick in eine große deutsche Tageszeitung, in der von einem „an sich vertretbaren konservativen Ansinnen“ die Rede ist, dem Orbán „durch Maßlosigkeit“ geschadet habe – als ginge die Ausgrenzung von LGBTQ-Menschen schon in Ordnung, soweit sie nur weniger offensichtlich erfolge (dagegen lesenswert hier).