„Unsere Demokratie bedarf des alltäglichen Engagements der Bürger. Daher muss die Förderung von Initiativen gegen Rechtsextremismus von dem Gedanken des Vertrauens getragen sein.“ Die Bedeutung dieses Vertrauens erklärten die SPD-Politiker Wolfgang Thierse und Sönke Rix 2012 nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dresden (VG Dresden, 25.04.2012 – 1 K 1755/11). In dem Verfahren ging es um die sogenannte Extremismusklausel, die die damalige Familienministerin Kristina Schröder einführte und die das Verwaltungsgericht Dresden in Teilen für rechtswidrig hielt. Die Klausel sollte Zuwendungsempfänger und Träger von Demokratieprojekten verpflichten, sich zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung (fdGO) zu bekennen und dafür zu sorgen, dass auch die Partner der Projekte dies tun. Viele Vereine und Träger politischer Bildung und sozialer Arbeit kritisierten dieses Misstrauen damals scharf. Der Deutsche Gewerkschaftsbund sprach von einer „Gesinnungsprüfung“, der Zentralrat der Juden von einem „Überprüfungswahn“. Derartige Klauseln seien geeignet, engagierte Menschen von Demokratiearbeit fernzuhalten. Doch das staatliche Misstrauen ist offenbar nicht abgeklungen und die Extremismusklausel erlebt aktuell ein Comeback. Sie bürdet Demokratieprojekten unerfüllbare Pflichten auf und gefährdet deren Überleben. Dabei nutzt sie einen Extremismusbegriff, der sich verselbstständigt hat und nicht rechtssicher eingehegt werden kann.

Die Rückkehr der Extremismusklausel

Auch nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dresden bringen verschiedene politische Akteure den zivilgesellschaftlichen Trägern Misstrauen entgegen und unterstellen, dass mit der Demokratieförderung bestimmte politische Ansichten und Strukturen gefördert werden. Die AfD-Bundestagsfraktion forderte im Jahr 2018 abermals die Einführung der Extremismusklausel. In der letzten Legislaturperiode entfachte der Entwurf für ein Demokratiefördergesetz den Streit über solche Klauseln erneut. Nach dem Kabinettsbeschluss forderten die oppositionelle CDU/CSU und die damals mitregierende FDP, dass eine solche Klausel aufgenommen wird – obschon § 5 Abs. 2 Nr. 1 des Entwurfs die Projektträger verpflichtete, die Ziele des Grundgesetzes zu achten und zu fördern. Das Gesetz kam vor der Neuwahl nicht mehr zustande. Das Misstrauen in die Zivilgesellschaft äußerte sich nicht zuletzt in der kleinen Anfrage von CDU/CSU, die mit über 500 Fragen zahlreiche Initiativen ausleuchten wollte.

Nun ist die Extremismusklausel zurück – und das ohne jede Ankündigung oder parlamentarische Auseinandersetzung. Das CDU-geführte Familienministerium ließ über das Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben (BAFzA) Bescheide an Zuwendungsempfänger im Bundesprogramm „Demokratie leben!“ verschicken. Jannik Jaschinski und Klaas Müller sind auf dem Verfassungsblog grundsätzlich auf die problematische Förderpraxis eingegangen, die sich in diesen Schreiben zeigt. Die Schreiben beinhalten erneut vergleichbare, teils sogar weitergehende Klauseln. Ein Blick auf die Diskussion um diese Klauseln in der vergangenen Legislaturperiode legt nahe, dass so politische Debatten vermieden und ein Aufbegehren der geförderten Projekte unter dem Druck der ausstehenden Finanzierung verhindert werden soll.

Die „Weiteren Nebenbestimmungen“ verpflichten die Empfänger nunmehr dazu, „sicherzustellen, dass eine Unterstützung extremistischer Strukturen durch die Gewährung materieller Leistungen (hier: Fördermittel des Bundes) oder immaterieller Leistungen vermieden wird. Zu den immateriellen Leistungen gehört dabei zum Beispiel die aktive Teilnahme von Personen oder Organisationen aus extremistischen Strukturen im Sinne des § 4 Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) an öffentlich geförderten Veranstaltungen“ (S. 3). Weiterhin sollen die Zuwendungsempfänger vor der „Mittelweitergabe an andere Träger“, also etwa an Kooperationspartner oder Vertragspartner, „prüfen, ob im Hinblick auf den Inhalt der beabsichtigten Maßnahme mit der Möglichkeit zu rechnen ist, dass sich bei deren Durchführung eine Betätigung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung ergeben kann“ (S. 3 f.). Außerdem sollen die Kooperationspartner dafür sorgen, dass eine Unterstützung „extremistischer Strukturen“ vermieden wird. Bei Zweifeln sollen sich die Zuwendungsempfänger an das Bundesfamilienministerium oder das BAFzA wenden. Betroffen von diesen Klauseln sind sowohl direkt vom Bund geförderte zivilgesellschaftliche Träger als auch die Landesdemokratiezentren der Länder, die die Förderung des Bundes zusammen mit Landesmitteln an Träger auf Landesebene weitergeben. Die Länder sind durch die Bescheide des Bundes zum einen selbst als Zuwendungsempfänger von den Klauseln betroffen, sollen sie aber auch in ihren eigenen Bescheiden „regeln“. Teilweise geben die Länder die Klauseln eins zu eins weiter.

Zur Kontur des fdGO-Begriffs

Der Staat hat bei der Leistungsverwaltung, worunter auch die Förderung der Demokratieprojekte fällt, durchaus einen großen Ermessensspielraum, ob und was er fördert. Aber auch die Leistungsverwaltung ist an rechtsstaatliche Grundsätze gebunden und muss insbesondere verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen (siehe dazu auch Jaschinski/Müller). Bereits die Bestimmtheit der alten Extremismusklausel von 2011 war fraglich. Der Erlass von Nebenbestimmungen steht nach § 36 Abs. 2 VwVfG im pflichtgemäßen Ermessen, muss jedoch dem in § 37 VwVfG konkretisierten Bestimmtheitsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG entsprechen.

Das Verwaltungsgericht Dresden befasste sich 2012 intensiv mit diesen Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot und sah allein das Bekenntnis zur fdGO als hinreichend bestimmt an. Es sei ein „häufig genannter und genutzter Terminus, der durch eine Vielzahl von obergerichtlichen Entscheidungen hinreichend präzise umrissen ist“. Tatsächlich ist die fdGO nicht unproblematisch: Sie unterlag stets politischen Konjunkturen und wurde in der Vergangenheit überwiegend als sicherheitspolitischer Begriff durch den Verfassungsschutz genutzt. Diese umkämpfte Geschichte hat Sarah Schulz in ihrer Grundlagenarbeit nachvollzogen.

Das Bundesverfassungsgericht hat im zweiten NPD-Parteiverbotsverfahren (BVerfG, Urt. v. 17.01.2017 – 2 BvB 1/13) versucht, den Begriff der fdGO engzuführen und zu konkretisieren. Das Gericht versteht ihn als Klammerbegriff für die Grundprinzipien der Menschenwürde, des Demokratie- und des Rechtsstaatsprinzips. Damit trennt es ihn klar vom schwammigen Extremismusbegriff.

Umkämpfte fdGO

In der Praxis orientieren sich Sicherheitsbehörden und Instanzgerichte jedoch häufig nicht an diesen Maßstäben, was sich in einigen aktuellen Entscheidungen zeigt. Der Hamburger Verfassungsschutz erwähnte die Marxistische Abendschule (MASCH), die u.a. Marx-Lesekreise anbietet, in seinem Bericht. Das Verwaltungsgericht Hamburg sah durch den Lesekreis zwar nicht die Gefahr einer „aktiv-kämpferischen“ Ausrichtung belegt, argumentierte aber in einer illustren Entscheidung, die es auf eine Stichwortsuche in einem Online-Lexikon begründete, wie gefährlich der Marxismus für die Demokratie sei (kritisiert wurde die Entscheidung hier). Für Aufregung sorgt aktuell, dass der Landkreis Rems-Murr dem Iraner Danial Bambadi, der sich bei der IG Metall seit Jahren gegen Rechtsextremismus engagiert, die Einbürgerung verweigerte. Das Verwaltungsgericht Stuttgart (Urt. v. 06.02.2026 – 4 K 797/24) bestätigte die verwehrte Einbürgerung und wirft ihm unter anderem vor, dass er „im Rahmen seines privaten und beruflichen Engagements gegen Rassismus, Populismus und rechtsextreme Entwicklungen in breit aufgestellten Bündnissen jedenfalls auch mit lokalen gewaltorientierten linksextremistischen Gruppierungen zusammen[gewirkt]“ habe und er daher Bestrebungen, die gegen die fdGO gerichtet seien, unterstütze.

Diese Beispiele – die Liste ließe sich ergänzen – zeigen, wie Behörden und Instanzgerichte den fdGO-Begriff in der Praxis häufig von den engen verfassungsgerichtlichen Maßstäben lösen und zu einem weit auslegbaren Staatsschutzbegriff machen (vgl. dazu die Kritik von Peer Stolle im Report „Recht gegen Rechts“ 2020). Für Demokratieprojekte ist mit den neuen, teils verschärften Regelungen also unklar, wo Behörden und Verwaltungsgerichte die Grenze von „Extremismus“ ziehen (vgl. die grundsätzliche Kritik am Begriff Berendsen/Rhein/Uhlig 2019).

Verletzung des Bestimmtheitsgebots

Dieses Problem verschärfen die neuen Extremismusklauseln zusätzlich, weil sie anstelle des zumindest anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingrenzbaren Begriffs der fdGO teilweise unjuristische und dadurch noch unbestimmtere Begriffe wie „extremistisch“ anführen. Bereits in der Debatte zum Demokratiefördergesetz in der vorherigen Legislaturperiode wies Tim Wihl in der Sachverständigenanhörung darauf hin, dass der Extremismusbegriff, der aus dem sicherheitsbehördlichen Bereich stammt, in der wissenschaftlichen Demokratieforschung kein anerkanntes Konzept sei. Vielmehr drücke sich in ihm ein normativ-administratives Mischdenken aus. Er warnte aus rechtswissenschaftlicher Sicht explizit davor, ihn aufzunehmen.

Im Gegensatz zum fdGO-Bekenntnis fand das Verwaltungsgericht Dresden bereits in seiner Entscheidung von 2012 andere Aspekte der Nebenbestimmungen zu unbestimmt. Bei vielen Erwartungen der Fördermittelgeber sei „nicht klar und unzweideutig erkennbar, was von dem Zuwendungsnehmer verlangt wird“. Diese problematische Unbestimmtheit findet sich auch in der neuen Extremismusklausel. Insbesondere stechen hier die Formulierungen ins Auge, dass die Zuwendungsempfänger „sicherstellen“ müssen, „dass eine Unterstützung extremistischer Strukturen […] vermieden wird“, und prüfen müssen, „ob im Hinblick auf den Inhalt der beabsichtigten Maßnahme mit der Möglichkeit zu rechnen ist, dass sich bei deren Durchführung eine Betätigung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung ergeben kann.“ Ab wann die Zuwendungsempfänger mit Verstößen gegen die fdGO zu „rechnen“ haben, bleibt jedoch unklar. Die Nebenbestimmung enthält eine unbestimmte Prognose, die einen sehr vagen Rahmen absteckt – ohne klare Handlungserfordernisse für die Empfänger. Sollen die Träger alle Personen, die bei den Kooperationspartnern arbeiten, komplett durchleuchten? Alle eingeladenen Referent*innen und Teilnehmer*innen vor Veranstaltungen am Eingang von Mitarbeitenden des Verfassungsschutzes überprüfen lassen? Sollen alle Social-Media-Profile vorab durchgescannt werden, um die „Möglichkeit“ eines fdGO-Verstoßes zu minimieren? Sollen Teilnehmende, Referierende und Mitarbeitende seitenweise Extremismusklauseln unterzeichnen, mit der Gefahr, dass diese über parlamentarische Anfragen oder gar Regierungsbeteiligungen in den Händen von Rechtsextremen landen?

Selbst wenn diese Anforderungen praktisch durchführbar wären: Auf welche Rechtsgrundlage kann die Bundesregierung die damit einhergehenden massiven Grundrechtseingriffe stützen? Mitarbeiter*innen zu durchforschen, könnte ihre informationelle Selbstbestimmung tangieren, Zuwendungsempfänger dazu bringen, von umstrittenen Positionierungen Abstand zu nehmen und ihre Meinungsfreiheit einschränken. Die Klauseln belegen die Zuwendungsempfänger mit Sicherstellungspflichten, die sie selbst gar nicht rechtmäßig erfüllen könnten.

Und sie missachten die Realität der Arbeitspraxis von Demokratieprojekten. Ein Beispiel: Opferberatungsstellen arbeiten oft mit Dolmetscher*innen zusammen, um ihre Leistungen überhaupt anbieten zu können. Wie sollen kleinere Projekte mit wenig Personal in der Lage sein, vorab eindeutig Verstöße gegen die fdGO durch die Zusammenarbeit mit Dolmetscher*innen in solchen Beratungssituationen auszuschließen? Wie sollen Projekte der Ausstiegs- und Distanzierungsberatung überhaupt rechtssicher mit ihren oftmals rechtsextremen oder islamistischen Klient*innen umgehen? Um rechtssicher agieren zu können, müssten die Beratungsstellen zugleich umfassend ihre Vorsichtsmaßnahmen dokumentieren. Das wäre ein organisatorischer Mehraufwand, der massive Ressourcen für die eigentliche Arbeit abziehen und diese de facto unmöglich machen würde. Die Zuwendungsempfänger laufen damit permanent Gefahr, gegen die Nebenbestimmungen zu verstoßen und letztlich mit Widerruf und Rückforderung der Mittel konfrontiert zu sein. Eine rechtssichere Demokratiearbeit ist unter diesen Voraussetzungen nicht möglich. Man muss davon ausgehen, dass viele Träger ihre Projekte dann nicht mehr fortführen (können). Das Bundesprogramm „Demokratie leben!“ könnte durch solche Nebenbestimmungen faktisch ausgehöhlt werden – ohne parlamentarische und demokratische Debatte, einfach per Verwaltungsakt.

Kampfressource für die AfD

Die (Wieder-)Einführung der Extremismusklauseln unter den heutigen politischen Kräfteverhältnissen ist nicht nur rechtsstaatlich problematisch, sondern auch politisch fatal. Sie symbolisieren ein generelles Misstrauen gegen diejenigen, die sich – obwohl nicht selten bereits massiven Bedrohungen durch Rechtsextreme ausgesetzt – auch im ländlichen Bereich Ostdeutschlands für Demokratie, Vielfalt und ein gleichberechtigtes Miteinander einsetzen. Rechte Desinformationsplattformen und die AfD im Bundestag, in den Landesparlamenten und in Kommunalvertretungen haben den Demokratieprojekten als vermeintlicher „NGO-Komplex“ den Kampf angesagt. Dies beschränkt sich nicht nur auf verzerrende Berichterstattung und parlamentarische Anfragen, die Druck aufbauen sollen. Die AfD-Bundestagsfraktion hat gerade erst eine Stelle ausgeschrieben, um explizit die Arbeit von NGOs „auszuwerten“. Mit den Extremismusklauseln hätte die AfD ein rechtliches Instrument in der Hand, um mit Vorwürfen und Behauptungen Stimmung gegen Demokratieprojekte zu machen.

Eine bisher überhaupt nicht beachtete Gefahr liegt zudem in den kommenden Landtagswahlen. Bei diesen droht, dass die rechtsextreme AfD eine Regierungsbeteiligung erhält – und danach womöglich weisungsbefugt über ein Landesamt für Verfassungsschutz sein wird (derlei Szenarien werden bereits in der Innenministerkonferenz diskutiert). Wer in einem solchen Szenario ins Visier eines von Rechtsextremen gelenkten Geheimdienstes geraten würde, ist unabsehbar. Die Informationsinfrastruktur der Verfassungsschutzbehörden nach § 6 BVerfSchG beruht bisher auf dem gemeinsamen Nachrichtendienstlichen Informationssystem. Organisationen, die in einem Land beobachtet werden, müssen auch bundesweit mit Folgen rechnen. Dies zeigte beispielsweise der zwischenzeitliche Entzug der Gemeinnützigkeit des Landesverbands der „Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes – Bund der Antifaschisten“ (VVN-BdA) in Berlin, nachdem der bayerische Verfassungsschutz den Bundesverband zwischenzeitlich beobachtet hatte. Der unbestimmte Extremismusbegriff und die verfassungsrechtlich oft nicht rückgebundene Bezugnahme auf die fdGO eröffnen es Akteuren wie der AfD, Angriffe auf zivilgesellschaftliche Projekte und Vereine durchzuführen und deren Arbeit lahmzulegen. Dadurch kann sich gleichzeitig die Macht der extremen Rechten festigen.

Demokratiearbeit braucht Rückendeckung

Mit der Wiedereinführung der Extremismusklausel hat die Bundesregierung einen gefährlichen Weg beschritten. Angesichts der aktuellen politischen Lage wäre es vielmehr geboten, Demokratieprojekte zu stärken und rechtlich abzusichern. Dazu liegen viele Vorschläge auf dem Tisch. Zentral bleibt eine dauerhafte Finanzierung der Demokratiearbeit, in der Mitarbeitende nicht von Jahr zu Jahr auf eine Verlängerung ihrer Verträge hoffen müssen. Sollten demnächst sogar Regierungsbeteiligungen der AfD in den Bundesländern möglich werden, brauchen die lokalen Projekte eine größtmögliche Absicherung. Eine staatliche Misstrauenskultur, die mit unbestimmten Rechtsbegriffen hantiert, erweist der Demokratie jedenfalls einen Bärendienst. Die rechtlich unbestimmten Klauseln, die einem Misstrauensvotum gegen die Zivilgesellschaft gleichkommen, sollten daher durch das Bundesfamilienministerium und die Länder – so sie sie bereits an die Vereine in eigenen Bescheiden weitergegeben haben – unverzüglich aufgehoben werden.