Wer digitale Ermittlungsmaßnahmen erwägt, dürfte kaum zuerst an das Ordnungswidrigkeitenrecht denken. Während Strafverfolgung die Auswertung großer Datenmengen erfordern kann, um die sprichwörtliche Nadel im Heuhaufen zu finden, ist die Begehung von Ordnungswidrigkeiten selbst ein Massenphänomen. Will man im Bilde bleiben: Hier ist der ganze Heuhaufen auszumisten. Deswegen besteht ein Interesse der Verfolgungsbehörden, der Vielzahl von Verstößen möglichst ressourceneffektiv begegnen zu können; dafür scheint der Einsatz von Systemen der Massenüberwachung und Massendatenverarbeitung prädestiniert.

Verstöße gegen das Handyverbot am Steuer (§ 23 Abs. 1a StVO) sind bisher schwer zu verfolgen. Wenn Polizeibeamt*innen einen Verstoß wahrnahmen, lag ein geeigneter Zeugenbeweis vor, doch ermöglichte dies keine flächendeckende Überwachung. Das System „MonoCam“, dessen Funktionsweise das AG Trier dokumentiert, versprach Abhilfe: Eine Kamera erfasst einen Fahrbahnausschnitt und überträgt Aufnahmen passierender Fahrzeuge auf einen Auswertelaptop. Eine Künstliche-Intelligenz-Software (im Folgenden: KI) analysiert und bewertet den Livestream, wobei sie zunächst das Kennzeichen des Fahrzeuges, sodann die Windschutzscheibe und schließlich mögliche elektronische Geräte im Bereich der Fahrzeugführer*innen mittels Mustererkennung erfasst. Erst wenn die KI sowohl ein Mobiltelefon als auch eine verhaltenstypische Handbewegung bzw. Handhaltung erkennt, wird ein potenzieller Treffer generiert und als Bild gespeichert. Andere Fahrzeuginsass*innen werden systemseitig geschwärzt, sodass deren personenbezogene Daten unbeeinträchtigt bleiben.

Weil diese Überwachungstechnik zuerst in Rheinland-Pfalz zum Einsatz kam, ist es nicht verwunderlich, dass das OLG Koblenz (Beschl. v. 10.10.2025 – 2 ORbs 31 SsRs 158/23) nunmehr die erste höchstrichterliche Entscheidung zur Verwertbarkeit ihrer Beweisergebnisse vorlegt. Eine Analyse der Entscheidungsgründe legt beredtes Schweigen des Beschlusses offen und wirft die Frage auf, ob im Ordnungswidrigkeitenbereich KI-Einsatz als Ermittlungsinstrument generell ausscheidet.

Entscheidungsgründe des OLG Koblenz

Wie bereits das Tatgericht erkennt der Bußgeldsenat zwei gesonderte Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. 1 Abs. 1 GG) der Verkehrsteilnehmer*innen: Für den zweiten Schritt der Beweissicherung, die Datenspeicherung der Bilddateien, liegt mit § 100h Abs. 1 S. 1 Nr. 1 StPO i.V.m. § 46 Abs. 1 OWiG eine taugliche und verfassungsrechtlich erprobte Ermächtigungsgrundlage vor. Problematisch ist dagegen der erste Schritt, die Erkennung von Fahrer*innen, welche ein elektronisches Endgerät am Steuer verwenden. Die Erfassung, Analyse und damit verbundene Speicherung des Fahrzeug- und Fahrer*innenbildes beschneidet das Recht, über die Offenbarung und Verwendung personenbezogener Daten selbst zu bestimmen. Dem steht die unmittelbare Löschung der Daten unverdächtiger Verkehrsteilnehmer*innen nicht entgegen, müssten (auch) deren Bilder zunächst (sekundenschnell) ausgewertet werden, um sie als Verdächtige auszuscheiden (BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 Rn. 50 f.; vgl. auch Schäler, NZV 2022, 553, 555).

Das OLG Koblenz untersucht §§ 81b, 100h Abs. 1 S. 1 Nr. 1, 163b Abs. 1 StPO i.V.m. § 46 Abs. 1 OWiG auf ihre Eignung als Ermächtigungsgrundlage. Alle drei Vorschriften setzen einen tatsachenbasierten Anfangsverdacht voraus und sind deshalb als Ermächtigungsgrundlagen für unterschiedslose Überwachungsmaßnahmen zur Verdachtsgewinnung ungeeignet (vgl. auch Schäler, NZV 2022, 553, 556). Mit den Worten des Senats: „In den ‚Trefferfällen‘ besteht zwar eine Verdachtslage. Diese liegt jedoch nicht vorder, sondern erst durch die Maßnahme vor.“

Auch polizeirechtliche Vorschriften scheiden als Ermächtigungsgrundlage aus: Auch hier fehlen tatsächliche Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr. Insoweit bleibt unerwähnt, ob ein solcher Rückgriff, insbesondere auf den für den MonoCam-Einsatz geschaffenen § 30 Abs. 8 RhPfPOG, zur Legitimation einer repressiven Maßnahme überhaupt statthaft wäre. Dies ist nicht der Fall, weil der Landesgesetzgeber keine Kompetenz hat, Normen zur Strafverfolgungsvorsorge zu setzen. Zwar kleidet er § 30 Abs. 8 RhPfPOG zum Schein in ein präventives Gewand, muss aber selbst zugestehen, dass die Norm Verhaltenssteuerung einzig über Abschreckung, also über den Erfolg repressiver Maßnahmen, erzielen kann (hierzu ausführlich Roggan, SVR 2025, 201, 203 ff.; a.A. Schäler, NZV 2022, 553, 556; zu weitergehenden Problemen der Vorschrift Will, NZV 2026, 13, 16 ff.).

In Ermangelung einer Ermächtigungsgrundlage zur Beweisgewinnung erkennt das OLG Koblenz auch ein Beweisverwertungsverbot. Der MonoCam-Einsatz zur Ordnungswidrigkeitenverfolgung, also zur Ermittlung von Rechtsverstößen geringen Gewichts, greift schwerwiegend in das informationelle Selbstbestimmungsrecht ein: Die Erfassung, Speicherung und Verarbeitung des Kennzeichens und des Bildes der Fahrzeugführen*innen tangiert eine unbestimmte, nur vom Zufall abhängige Vielzahl von Verkehrsteilnehmer*innen. Es handelt sich um einen Akt anlassloser Massenüberwachung. Das Gericht wirft dem Gesetzgeber weiter vor, keine Alternativen zur verwendeten Technologie erwogen zu haben. Die Ermittlungsbehörden hätten deshalb einen massenweisen Grundrechtseingriff ohne Rechtsgrundlage sehenden Auges in Kauf genommen. Nur weil etwas ermittelt werden kann, heißt das nicht, dass es ermittelt werden darf.

Der KI-Einsatz als grundrechtliches Problem?

Das OLG Koblenz fokussiert sich auf die Frage, ob die anlasslose Massenüberwachung des Straßenverkehrs durch das MonoCam-System zulässig ist. Nicht thematisiert wird die spezifische Grundrechtsrelevanz der Auswertung des aufgezeichneten Bildmaterials mit KI. Ob der Senat diesen Umstand für nicht entscheidungserheblich oder für unproblematisch erachtete, bleibt offen. Auch in der rechtswissenschaftlichen Rezeption wird diese Frage bisher nicht behandelt (im Ansatz nur Schäler, NZV 2022, 553, 556). Diese Leerstelle wollen wir füllen.

Verfassungsrechtlicher Maßstab für den Einsatz von KI

KI zeichnet sich dadurch aus, dass sie keinen vom Programmierer vorgegebenen Regeln folgt, sondern Regeln selbst entwickelt und eigene Entscheidungen trifft (statt vieler Ibold, GSZ 2024, 10, 12). Eine pauschale Beurteilung, ob und unter welchen Voraussetzungen der Einsatz eines KI-Systems zur Aufdeckung sowie Verfolgung von Regelverstößen zulässig ist, ist schon deshalb nicht möglich, weil es „die” KI nicht gibt. Vielmehr muss die Funktionsweise der Software im Kontext ihres Einsatzgebiets und -zwecks individuell bewertet werden (auch Kugelmann/Buchmann, GSZ 2024, 1, 2; ausführlich Wörner, ZStW 136 (2024), 616, 623 ff.).

Wie das geht, zeigt das BVerfG-Urteil v. 16.2.2023 – 1 BvR 1547/19, 1 BvR 2634/20 (BVerfGE 165, 363) anschaulich. Der Senat setzt sich vertieft mit dem Eingriffsgewicht von automatisierten Datenanalysetools zur Kriminalitätsbekämpfung auseinander (Pschorr, StraFo 2025, 167, 173; kritisch Wörner, ZStW 136 (2024), 616, 627 ff.). Das KI-spezifische Gefährdungspotenzial liegt dabei zum einen in der Fähigkeit, eine große Menge an Daten zu verarbeiten und daraus neues Wissen zu erzeugen, das Behörden andererseits nicht zugänglich wäre. Das ermöglicht, umfassende Persönlichkeitsprofile zu erstellen. Die Komplexität der Auswertungsmethode mit KI führt zum anderen dazu, dass das System weniger beherrschbar und die Ergebnisse weniger nachvollziehbar sind. Damit einher gehen Diskriminierungsrisiken, Fehleranfälligkeit und Missbrauchspotenzial. Den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts ist kein generelles Verbot des KI-Einsatzes im repressiven Bereich, sondern vielmehr eine einzelfallabhängige Bestimmung des konkreten Eingriffsgewichts anhand des konkreten KI-Tools zu entnehmen. Wenn man so will: Karlsruhe zeigt scheue Technologieoffenheit.

Eingriffsgewicht des MonoCam-Systems

Beim MonoCam-System handelt es sich nicht um ein Datenanalysetool. KI wird hier zur Mustererkennung eingesetzt. Das System gleicht das erfasste Live-Bild mit einem „Erfahrungsdatensatz“ aus 10.000-15.000 Bildern ab, die Handyverstöße, mobile Endgeräte, Symbole und Markenembleme der Hersteller etc. enthalten (ausführlich Roggan, NZV 2023, 145), um Verstöße gegen § 23 Abs. 1a StVO zu identifizieren. Ein Echtzeitabgleich oder eine Verknüpfung von Daten mit Fahrzeugregistern oder behördlichen Informationssystemen erfolgt nicht (Schäler, NZV 2022, 553, 554). Damit generiert das System kein neues Wissen über die abgebildeten Personen. Der vom System analysierte Datenbestand ist eng umgrenzt auf die lokale Aufnahme des Fahrzeuginnenraums und ihrer Metadaten (Zeit, Ort, Fahrtrichtung). Das schließt eine spätere Verknüpfung mit anderen Daten durch die Polizeibehörden nicht aus. Das sind dann aber zweckändernde, neue und eigenständige Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. BVerfG, Urteil v. 24.4.2013 – 1 BvR 1215/07 Rn. 111). Damit unterscheidet sich das MonoCam-System von automatisierten Kennzeichenerkennungssystemen nur dadurch, dass neben dem Kennzeichen auch biometrische Merkmale der Fahrzeugführer*innen mitabgebildet werden. Das ist gerade nicht KI-spezifisch.

Die Verwendung von KI-Software zur Mustererkennung geht damit einher, dass den Anwender*innen die Regeln und Kriterien, nach welchen die Software Trefferfälle identifiziert, nicht genau ersichtlich sind. Doch können Explainable AI-Methoden teilweise Abhilfe schaffen. Mittels Gradient-weighted Class Activation Mapping (GradCAM) kann nachvollzogen werden, welche Bildbereiche das System entscheidend berücksichtigt hat (Selvaraju/Cogswell/Das, et al. Int J Comput Vis 2020, 336–359). Ferner kann die menschliche Interpretation des Ergebnisses die fehlende Kenntnis der technischen Funktionsweise kompensieren. Polizeibeamt*innen, die das von der MonoCam als Trefferfall klassifizierte Bild vorgelegt bekommen, können begründen, warum das System einen Verstoß gegen § 23 Abs. 1a StVO erkannt hat: Es zeigt dann eine Person, die ein mobiles Endgerät während der Fahrt bedient hat. Wenn nicht, handelt es sich um einen falschpositiven Nichttreffer, der unmittelbar gelöscht wird. Positive Treffer können also gefahrlos nachvollzogen werden (so ausführlich und deutlich, Ibold, GSZ 2024, 10, 15 f.). Die Verantwortung für den Tatnachweis bleibt bei den Ermittlungsbehörden. Die nachgelagerte menschliche Kontrolle minimiert das Eingriffsgewicht. Dieses Korrektiv unterliegt jedoch dem Risiko, durch den psychologischen Effekt des confirmation bias entwertet zu werden: Vertrauen Anwender*innen auf die Richtigkeit des Outputs, verwenden und verwerten sie möglicherweise ungeprüfte fehlerhafte Ergebnisse. Nur weil die Software einen Handyverstoß zu erkennen vermeint, ist die Prüfung damit noch lange nicht abgeschlossen, sondern muss erst beginnen (deutlich zur KI-gestützten Verdachtskonkretisierung, Elsner/Müller, JR 2026, aop, S. 8).

Missbrauchsmöglichkeiten und Diskriminierungsrisiken (vgl. Hahn, Automatische Gesichtserkennung. 2024, S. 60 ff.) des KI-Systems können selbstverständlich auch beim Einsatz der MonoCam nicht vollständig ausgeschlossen werden. Sie können (nur) technisch minimiert werden, indem auf einen qualitativ hochwertigen Datensatz geachtet und hohe Anforderungen an die Verlässlichkeit und Cybersicherheit des Systems gestellt werden (vgl. zur Erforschung der Cybersicherheitsanforderungen Intelligenter Systeme u.a. die interdisziplinären Forschungsprojekte im Rahmen des Förderprogramms „Forensik Intelligenter Systeme”der Cyberagentur). Das gilt für KI wie für herkömmliche Verkehrsüberwachungs- und
Verkehrserfassungssysteme gleichermaßen. Ob der bisherige Abgleichdatensatz (siehe dazu Will, NZV 2026, 13, 15) diesen Anforderungen genügt, kann nur mittels sorgfältiger technischer Evaluation überprüft werden (vgl. zur Fehleranfälligkeit von Gesichtserkennungssoftware Hahn, Automatische Gesichtserkennung. 2024, S. 53 ff.).

Die Verwendung eines KI-Systems zur Erkennung von Handyverstößen im Straßenverkehr birgt mithin nur in geringem Maße KI-spezifische Risiken. Das Eingriffsgewicht der Maßnahme bleibt aufgrund der anlasslosen Massenüberwachung, der Erfassung biometrischer Daten und der hohen Streubreite des Eingriffs dessen ungeachtet hoch, weshalb die (auch nur) geringen zusätzlichen Effekte potenzieller Diskriminierung und des confirmation bias die verfassungsrechtliche Rechtfertigung noch zusätzlich erschweren.

Verfassungsrechtliche Rechtfertigung: Angemessenheit

Dass mit dem Einsatz des MonoCam-Systems erstmals eine Möglichkeit vorhanden ist, Verstöße gegen § 23 Abs. 1a StVO effektiv zu verfolgen, ändert „nichts an den rechtlichen Voraussetzungen, unter denen das System zum Einsatz gebracht werden kann” (OLG Koblenz, Beschl. v. 10.10.2025 – 2 ORbs 31 SsRs 158/23,Rn. 28).

Das Eingriffsgewicht der Maßnahme muss mit dem verfolgten Zweck des Einsatzes im Verhältnis stehen. An der Verfolgung von Verkehrsordnungswidrigkeiten besteht ein legitimes Interesse, wenngleich der Gesetzgeber diese als weniger gefährlich für die Sicherheit des Straßenverkehrs einordnet als Taten nach §§ 315b f., 316 StGB. Die Benutzung von elektronischen Geräten während des Führens von Kraftfahrzeugen birgt erhebliche Gefahren für die Sicherheit im Straßenverkehr und hochrangige Rechtsgüter wie Leben und körperliche Unversehrtheit. Dieses risikobehaftete, gefährliche Tun kann anlasslose Verkehrskontrollen rechtfertigen, solange ein flächendeckender Einsatz ausgeschlossen ist (vgl. BVerfG NJW 2019, 827 Rn. 94), die Ermächtigungsgrundlage konkrete Vorgaben zur konkreten Datenverarbeitung macht und sie auf die zum Nachweis des Verstoßes erforderlichen Daten beschränkt (Bild der Fahrzeugführer*innen, Kennzeichen, Zeit, Ort, Fahrtrichtung), zur vollständigen Löschung im Nichttrefferfall verpflichtet, Vorkehrungen vorsieht, um die Kenntnis der Betroffenen von der Maßnahme und damit deren Offenheit zu gewährleisten, die menschliche Überprüfung von Trefferfällen verpflichtend regelt und die Verknüpfung der gespeicherten Daten mit anderen Datenbanken ausschließt (siehe auch den Vorschlag von Schäler, NZV 2022, 553, 558). Nur so kann ein hinreichend geringes Eingriffsgewicht gewährleistet werden, das nicht außer Verhältnis zu der konkreten Verfolgungshandlung steht. § 30 Abs. 8 RhPfPOG setzt das recht detailliert um.

KI-Einsatz zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten

Der Einsatzfall MonoCam zeigt anschaulich, dass die Verfassung nicht holzschnittartig jeden Einsatz von KI zu repressiven Zwecken verbietet. Je nachdem, ob sich KI-typische Gefahren in der konkreten Verwendungsweise manifestieren können, kann der damit verbundene Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG schwer wiegen. Dem steht im Bereich der Ordnungswidrigkeitenverfolgung ein nur geringes Verfolgungsinteresse aufgrund gesetzgeberisch als geringfügig typisierter Gefahren für regelmäßig weniger bedeutsame Schutzgüter entgegen. Die Waage der Angemessenheitsprüfung wird deshalb schnell zulasten der Verfolgungsmaßnahme ausschlagen.

Anhand der Maßstäbe des BVerfG lassen sich Einsatzfelder identifizieren, in denen KI-Einsatz sicher ausgeschlossen werden kann:

1. Zunächst können verfahrensabschließende Entscheidungen keinesfalls einer KI überantwortet werden. Nicht nur bräuchte sie dafür Zugang zu verschiedenen Datenbanken mit sensiblen Daten (beispielsweise dem FAER, dem ZFER, Melderegistern und dem behördlichen Verfahrensregister), sondern müsste auch einen kreativ-generativen Akt vollbringen: Die Festsetzung der Geldbuße. Bußgeldkatalogverordnungen geben die Buße zwar meist vor, doch schon die Feststellung fahrlässiger oder vorsätzlicher Begehung ist ein Wertungsakt, der sich der menschlichen Prüfung entzöge, würde er einer KI überlassen. Im Übrigen ist hier die Gefahr von Halluzinationen (wenn an falsche oder zumindest nicht aktenkundige Tatsachen angeknüpft wird) besonders hoch.
2. Gleichfalls ist ausgeschlossen, einer KI die Ermessensentscheidung über die Beantragung und Durchführung einer Ermittlungshandlung zu überlassen. Die Auswahl und Ausgestaltung der Maßnahme und die Abwägung der betroffenen Grundrechte mit dem staatlichen Sanktionsanspruch bedürfen je eigenständiger Entscheidungen unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls. Das einer KI zu überlassen hätte ein zu schweres Eingriffsgewicht zur Folge und würde die Betroffenen vollständig automatisierten Entscheidungen unterwerfen (Martini in Paal/Pauly, DSGVO – BDSG, VO (EU) 2016/696 Art. 22 Rn. 20c.). Nicht ausgeschlossen erscheint es, einer KI den Vorschlag von Ermittlungsmaßnahmen anhand des Aktenbestands zu erlauben; hier wird sie nur recherchierend tätig. Die Endentscheidung bleibt bei der Ermittlungsperson.
3. Datenbankübergreifende Recherchen zur Erstellung von Täter- bzw. Bewegungsprofilen oder zur Identifikation von Handlungsmustern sind angesichts des enormen Eingriffsgewichts in der Regel unangemessen.
4. Die Vorbereitung von Ermittlungen durch Identifikation vermeintlicher Tatmuster (predictive policing) kann eine immense Gefahr für den Rechtsstaat mit sich bringen. Je nachdem, welche Daten verarbeitet und welche Muster identifiziert werden, würden Ermittlungspersonen (im Vertrauen auf die Richtigkeit der Vorhersage des Systems) blind werden für durch Diskriminierungseffekte und Trainingsdatenmängel veranlasste Fehleinschätzungen.
5. Rechtliche Recherche (zur Maßstabsbildung) und Subsumtion mittels KI-Systemen bergen Halluzinationsrisiken und suggerieren Vollständigkeit, die auch modernste Sprachmodelle nicht leisten können. Insbesondere die Verbindung zwischen Norminhalt, -kontext und einem konkreten Sachverhalt kann ein System, das sich nur syntaktisch auf Normsätze bezieht, nicht herstellen (Karsai, in Wörner/Wilhelmi/Glöckner/Breuer/Behrendt, Digitalisierung des Rechts, S. 165, 172).

Andererseits zeichnen sich Einsatzfelder ab, in denen der KI-Einsatz menschliche Defizite beheben kann:

1. Im Bereich massenhaft registrierter Regelverstöße kann KI Priorisierung vereinfachen. KI könnte etwa im Rahmen von Geschwindigkeitskontrollen besonders gravierende Verstöße identifizieren, die umgehend geahndet oder direkt unterbunden werden müssen. Auf Daten Unbeteiligter wird nicht zugegriffen, weil nur bereits identifizierte Verstöße gewichtet würden (vgl. dazu Roggan, SVR 2025, 201, 206).
2. KI könnte dazu eingesetzt werden, die „Nadel im Heuhaufen” zu finden – etwa bei der (praktisch seltenen) Verfolgung von Verstößen gegen § 5 WiStrG oder (in Zeiten des Irankriegs wieder aktuell) § 4 WiStrG. Software könnte zur tagesaktuellen Prüfung der Preisentwicklung auf dem einschlägigen Markt genutzt werden, um marktwidrige Verzerrungen und Übergewinne herauszuarbeiten.
3. Webscraping und OSINT-Ermittlungen könnten KI-unterstützt stattfinden. (Vermeintlich) ordnungswidrige Internetinhalte könnten so identifiziert und der Ermittlungsperson zur Prüfung vorgelegt werden. Allerdings verarbeitet das System dabei immense Mengen von Personendaten, womit Persönlichkeits- und Verhaltensprofile erstellt werden können, weshalb eine gesonderte Rechtsgrundlage erforderlich ist.
4. KI kann die Transkription der Aufzeichnung von Ermittlungsmaßnahmen, besonders von Vernehmungen, übernehmen. Weil dieser Transferakt keinen Zugang zu anderen Quellen braucht und jederzeit auf Richtigkeit überprüft werden kann, sind Halluzinationsrisiken von nachrangiger Bedeutung. Da es bei der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten (im Straßenverkehr) selten auf den genauen Wortlaut, aber umso häufiger auf eine präzise Beschreibung des erlebten Sachverhalts ankommt, könnte diese Dokumentationsmethode der Protokollierung durch Zusammenfassung, wie sie bei der Schutzpolizei üblich ist, deutlich überlegen sein.