Kein Kniefall vorm Gericht

Eine klaffende Lücke im Rechtsschutzsystem der Bundesrepublik gäbe einer autoritär-populistischen Regierung die Möglichkeit, sich aus eigener Machtvollkommenheit über Gerichtsentscheidungen hinwegzusetzen – ohne nennenswerte Konsequenzen. Denn einer Regierung, die Urteile missachtet, setzen Gerichte kaum etwas entgegen.¹⁾ Deshalb soll das verwaltungsprozessuale Zwangsvollstreckungsrecht reformiert werden. Die geplanten Änderungen werden aber nicht für mehr Resilienz gegen exekutiven Ungehorsam sorgen.

Ist die Exekutive noch ein „Ehrenmann“?

Ein Urteil, das die Exekutive zu einem Verhalten verpflichtet, aber nicht durchgesetzt werden kann, ist das Papier nicht wert, auf dem es steht. Auch eine Verbesserung der institutionellen Absicherung von Gerichten, wie sie derzeit für das Bundesverfassungsgericht diskutiert wird, hilft dagegen nicht. Damit Montesquieu und Hamilton mit ihrer Einschätzung nicht Recht behalten, dass die Judikative die schwächste der drei Gewalten sei, muss die Vollstreckung gegen die Exekutive effektiver werden.

Zwar bezeichnet eine tradierte juristische Theorie die Exekutive als „Ehrenmann“, der seine Verpflichtungen freiwillig erfüllt und gegen den nicht vollstreckt werden muss. In der Praxis geht dieser fromme Wunsch aber nicht immer in Erfüllung – selbst unter demokratischen Mehrheitsverhältnissen. Exekutivem Ungehorsam war selbst das Bundesverfassungsgericht schon ausgesetzt. Die Spuren des „Ehrenmannes“ verlieren sich bei Betrachtung einiger verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen aber noch weiter (ausführlich dazu AnwBl 2024, 112).

Im Jahr 2018 etwa täuschten die Behörden (darunter das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, indem sie diesem bewusst unvollständige Informationen über die geplante Abschiebung eines Asylbewerbers übermittelten. Nur durch Zufall hatte das Gericht noch vor Durchführung der Abschiebung diese untersagt. Die Behörden ließen sich davon aber nicht irritieren und vollzogen gleichwohl die Abschiebung. Es spricht Bände, dass 2022 dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in einer anderen Asylsache erneut eine „eklatant rechts(staats)widrige Verwaltungspraxis“ im Hinblick auf die Umsetzung von Gerichtsentscheidungen vorgeworfen wurde.

2019 befasste sich auch der Europäische Gerichtshof mit dem deutschen Vollstreckungsproblem: Bayern war gerichtlich dazu verpflichtet worden, in München Fahrverbote für bestimmte Fahrzeuge einzuführen. Die Landesregierung war davon wenig begeistert und ignorierte die Gerichtsentscheidung über Jahre hinweg. Vollstreckungsversuche scheiterten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof fragte deshalb in Luxemburg nach, ob das Unionsrecht deutsche Gerichte dazu berechtigt, Amtsträger zwecks Vollstreckung in Zwangshaft zu nehmen. Die Kurzfassung der Antwort: Die Zulässigkeit der Zwangshaft ist eine Frage des nationalen Rechts. Ohne dass der Verwaltungsgerichtshof diese Frage weiterverfolgte, führte die Stadt München 2023 (nachdem das Land seine Zuständigkeit auf die Stadt übertragen hatte) Fahrverbote ein. Seit wenigen Wochen steht aber fest: Die Verbote müssen ausgeweitet werden.

§ 172 VwGO: Ein Freifahrtschein für die Missachtung von Gerichtsentscheidungen

Insoweit wird bisher verbreitet noch von Einzelfällen gesprochen. Das muss aber nicht so bleiben, wenn in Thüringen oder anderswo autoritär-populistische Parteien die Geschicke der Exekutive lenken. Das Problem wurzelt im verwaltungsprozessualen Zwangsvollstreckungsrecht gegen die öffentliche Hand. Dieses soll eigentlich sicherstellen, dass die Exekutive gerichtliche Entscheidungen befolgt. Bisher erweist sich die Zwangsvollstreckung aber als weitgehend zahnlos.

Den gesetzlichen Ausgangspunkt der Zwangsvollstreckung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen gegen die Exekutive bildet § 172 VwGO. Dieser privilegiert die Verwaltung, indem als Vollstreckungsmittel lediglich ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR vorgesehen ist. Die Vollstreckung zwischen Privaten kennt dagegen deutlich mehr und einschneidendere Zwangsmittel bis hin zu Ersatzvornahmen oder Haft.

Für die Erkenntnis, dass die einmalige Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von maximal 10.000 EUR gegen die öffentliche Hand einen überschaubaren Beugeeffekt hat, muss wahrlich keine Raketenwissenschaft betrieben werden. Schließlich verfügen Hoheitsträger über wesentlich mehr finanzielle Ressourcen als die meisten Privatpersonen. Hinzu kommt, dass die Zwangsgelder regelmäßig an die Landeskasse gezahlt werden. Steht das Land aber selbst auf Beklagtenseite, zahlt es den Betrag an sich selbst. Das Geld wandert also nur von der linken in die rechte Tasche. Warum sollte sich eine Landesexekutive mit diesem Freifahrtschein in den Händen einer Gerichtsentscheidung beugen? Ein Appell an das rechtsstaatliche Ethos dürfte spätestens im Falle einer autoritär-populistischen Regierung nicht mehr weiterhelfen.

Gut gemeint ist nicht immer gut gemacht: Die Initiative des Bundesrats

Dieses Problem ist auch dem Gesetzgeber nicht unbekannt geblieben. Nachdem eine länderoffene Arbeitsgruppe mit Beteiligung des Bundes Regelungsvorschläge zur Reform des Vollstreckungsrechts der VwGO gegen Hoheitsträgergeprüft hat, legte der Bundesrat vor gut zwei Jahren eine Gesetzesinitiative vor (BR-Drucks. 135/22), in der er im Wesentlichen den Maximalbetrag von Zwangsgeldern auf 25.000 EUR erhöhen und die Begünstigung eines verfahrensfremden Rechtsträgers – also einer anderen deutschen Gebietskörperschaft oder einer gemeinnützigen Organisation – ermöglichen möchte. „Als Ausgleich“ soll die Anwendung von Zwangsmitteln direkt gegen Amtsträger ausdrücklich ausgeschlossen werden. Gegen diese Regelungsvorschläge hat auch die Bundesregierung im Großen und Ganzen keine grundsätzlichen Bedenken (BT-Drucks. 20/2533). Die Beratungen im Bundestag lassen allerdings auf sich warten.

Der Reformvorschlag des Bundesrats ist in der Tat gut gemeint. Er ist von der zutreffenden Erkenntnis getragen, dass ein Zwangsgeld von 10.000 EUR zu niedrig ist und hebelt auch das Umbuchungsproblem innerhalb einer Staatskasse durch die Begünstigungsmöglichkeit Dritter wirksam aus. Trotzdem würde die Umsetzung dieses Entwurfs nicht zur erforderlichen Verbesserung der Zwangsvollstreckung führen. Denn das Zwangsgeld um 15.000 EUR zu erhöhen, dürfte wohl kaum den entscheidenden Unterschied machen. Zudem müssen die Zwangsgelder bereits nach geltendem Recht – entgegen der tradierten Rechtsprechungspraxis – nicht zwingend an die Landeskasse fließen. Insofern wird nur (aber immerhin) die „neue“ Rechtsprechung der baden-württembergischen Verwaltungsgerichtsbarkeit aus dem Jahre 2020 in die Verwaltungsgerichtsordnung hineingeschrieben. Und der Ausschluss der Zwangsmittelanwendung direkt gegen Amtsträger würde zwar die bisher herrschende Ansicht kodifizieren, aber gleichzeitig einen entscheidenden Auslegungsspielraum schließen, über den im Ernstfall mit guten Gründen doch ein Rückgriff auf einzelne Personen möglich ist.

Einfache Lösung: Effektive verfassungskonforme Auslegung in Gesetzesform gießen

Wirkungsvollere Lösungsvorschläge liegen schon auf dem Tisch. Für den effektiven Umgang mit exekutivem Ungehorsam lassen sich zehn Regeln formulieren (hier, S. 315‑319). Eine davon bezieht sich auf die Kodifizierung (zumindest) dessen, was bereits auf Grundlage des geltenden Rechts durch verfassungskonforme Auslegung möglich wäre. Sie würde für mehr Rechtsklarheit sorgen und könnte den Gerichten bei der Durchsetzung ihrer Entscheidungen wirklich helfen. Die Rechtsschutzlücke wäre rechtssicher geschlossen.

Was bedeutet das? Indem die Exekutive Gerichtsentscheidungen nicht umsetzt, stellt sie die Letztentscheidungsbefugnis der Gerichte in Frage und verletzt damit das Gewaltenteilungsprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG). Aber auch das subjektive Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG ist betroffen. Dieses soll dem Rechtsschutzsuchenden über den Wortlaut der Vorschrift hinaus eine wirkungsvolle Kontrolle hoheitlichen Verhaltens ermöglichen. Dazu gehört, dass ein Urteil nötigenfalls mit Zwang durchgesetzt wird. Es ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit den verwaltungsprozessualen Vollstreckungsvorschriften diese verfassungsrechtlichen Vorgaben einhalten wollte. Das einfache Recht muss deshalb bereits heute verfassungskonform ausgelegt werden. Für die Rechtslage folgt daraus dreierlei:

1. Periodische Zwangsgelder zugunsten Dritter

Erstens können bzw. sollten Gerichte Zwangsgelder gegen die Exekutive periodisch verhängen und nicht nur – wie bisher gehandhabt – einmalig. Denn laut § 172 S. 2 VwGO kann das Zwangsgeld wiederholt angedroht, festgesetzt und vollstreckt werden. Dass für jede „Wiederholung“ ein eigener Antrag nötig ist, ergibt sich nicht zwingend aus dem Wortlaut und ist im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Dimension auch nicht zu fordern. Die Gesetzesinitiative des Bundesrats nimmt die Möglichkeit der Periodizität dagegen überhaupt nicht in den Blick. Würden Zwangsgelder in wiederkehrenden Abständen verhängt, wäre auch eine Erhöhung des Einzelbetrags gar auf 2,5 Mio. Euro, wie von Klinger/Welker (ZRP 2024, 87, 88) gefordert, nicht mehr notwendig. Schließlich kann auch ein periodisches Zwangsgeld von 10.000 Euro pro Rate im Falle beharrlichen Ungehorsams schnell in schwindelerregende Höhen anwachsen. Dies ist etwa in den USA, wo wiederkehrende Zwangsgelder regelmäßig verhängt werden, bereits vorgekommen. So summierte sich ein gegen Pennsylvania verhängtes Zwangsgeld von 10.000 Dollar pro Tag innerhalb weniger Monate auf einen Betrag von 1,2 Mio. Dollar. Der Zweck einer echten Beugewirkung wäre dann wohl erfüllt.

2. Rückgriff auf Zwangsmittel der Zivilprozessordnung

Zweitens ist ein Rückgriff auf die Zwangsmittel der Zivilprozessordnung geboten, wenn das Gericht im Rahmen einer Gesamtbetrachtung davon überzeugt ist, dass der Druck unter voller Ausschöpfung der Möglichkeiten nach § 172 VwGO nicht ausreichen wird, dass der Hoheitsträger die Entscheidung befolgt. Denn in diesem Fall ergibt sich aus der VwGO keine andere Handlungsoption, um den effektiven Rechtsschutz sowie das Gewaltenteilungsprinzip zu wahren. Damit ist der Tatbestand der Verweisungsklausel des § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO in das Achte Buch der Zivilprozessordnung erfüllt. Diesen Weg hatte das Bundesverfassungsgericht bereits 1999 vorgezeichnet – beschritten wurde er bisher aber nicht (mit einer Ausnahme). Im Rahmen des Rückgriffs auf die Zivilprozessordnung könnte nicht nur der Einzelbetrag eines Zwangsgeldes auf 25.000 EUR anwachsen (§ 888 Abs. 1 ZPO). Je nach Konstellation kann die Entscheidung auch ohne Mitwirkung der Verwaltung umgesetzt werden, etwa im Falle der Besitzeinweisung in eine Stadthalle durch den Gerichtsvollzieher (§ 885 Abs. 1 ZPO). Damit wäre die Judikative für die Durchsetzung ihrer Entscheidungen nicht mehr in jedem Fall auf das Wohlwollen der Verwaltung angewiesen.

3. Zwangshaft als ultima ratio

Drittens dürfen Gerichte als letztes Mittel Zwangshaft gegenüber Amtsträgern anordnen. Die dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entspringende Voraussetzung hierfür ist, dass alle anderen Vollstreckungsmaßnahmen ausgeschöpft sind oder offensichtlich keinen Erfolg versprechen (ultima ratio). Über die entsprechende Anwendung der Zivilprozessordnung gem. § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO kann dann auf die in § 888 Abs. 1 S. 1 ZPO vorgesehene Zwangshaft zurückgegriffen werden. Die persönliche Adressierung von Amtsträgern sollte vor potenziellem Ungehorsam wirkungsvoll abschrecken.

Obwohl individuelle Amtsträger nicht selbst am Gerichtsverfahren beteiligt sind, kann das Beugemittel der Zwangshaft denklogisch nicht gegen einen Hoheitsträger, sondern nur gegen eine natürliche Person vollstreckt werden. Insofern gilt entsprechend, was im unmittelbaren Anwendungsbereich des § 888 ZPO für juristische Personen des Privatrechts anerkannt ist: Zwangsgelder werden gegen die juristische Person vollstreckt; für die Zwangshaft muss ein Durchgriff auf ihre natürlichen Vertreter – also echte Menschen – erfolgen.

Vielfach geäußerte Bedenken gegen die Zulässigkeit der Zwangshaft können ausgeräumt werden. Den Bestimmtheitsanforderungen lässt sich dadurch Rechnung tragen, dass Gerichte dieses Vollstreckungsmittel früh ankündigen und förmlich androhen. Aufgrund der Subsidiarität der Zwangshaft sind die Voraussetzungen außerdem so hoch, dass eine drohende Zwangshaft für betroffene Amtsträger klar vorhersehbar ist. Gleichwohl wäre eine gesetzliche Regelung in der Verwaltungsgerichtsordnung wünschenswert, sodass nicht auf den Verweis in die Zivilprozessordnung abgestellt werden muss. Auch die Besorgnis des Bundesrats und der Bundesregierung um die Funktionsfähigkeit der Verwaltung ist kein durchschlagendes Gegenargument. Im Hinblick auf die Begrenzung des effektiven Rechtsschutzes handelt es sich dabei allenfalls im Rahmen des Kernbereichsschutzes der Verwaltung um ein berücksichtigungsfähiges Interesse. Eine Kernbereichsverletzung läge aber nur vor, wenn die Handlungsfähigkeit der Verwaltung nicht bloß beeinträchtigt, sondern aufgehoben wäre. Dabei steht eine ernsthafte Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung durch die Zwangshaft ohnehin nicht zu befürchten. Schließlich muss die Verwaltung auch mit krankheits- oder urlaubsbedingten Abwesenheiten umgehen können. Die Handlungsfähigkeit der Verwaltung wäre vielmehr im umgekehrten Fall punktuell aufgehoben: Wenn eine Gerichtsentscheidung nicht durchgesetzt werden kann, fällt die „Funktion“ der Verwaltung insoweit vollständig aus.

Mit dieser verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung wäre die Vollstreckung gegen die ungehorsame Exekutive wirkungsvoll. Der Ball liegt nun in Berlin. Statt die Vollstreckungsmöglichkeiten zu beschneiden, sollten zumindest die bereits qua Verweisung in die Zivilprozessordnung zulässigen Instrumente in die Verwaltungsprozessordnung aufgenommen werden, um Meinungsstreitigkeiten auszuräumen. Am effektiven Rechtsschutz als „Schlussstein im Gewölbe des Rechtsstaats“²⁾ darf keinesfalls gerüttelt werden.