13 Dezember 2018

Zwangshaft für Markus Söder? Von der Ungemütlichkeit an den Grenzen des Rechtsstaats

Mitten in die ohnehin längst nicht mehr beschauliche Vorweihnachtszeit schallten jüngst beunruhigende Nachrichten von einer spektakulären Vorlage des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs an den Europäischen Gerichtshof. Dürfen oder müssen wir den Bayerischen Ministerpräsidenten in Zwangshaft nehmen lassen? So lautet nur wenig verkürzt die Vorlagefrage.

Unionsrechtlich gebotene Zwangshaft?

Hintergrund ist erneut der Streit um die Dieselfahrverbote in deutschen Innenstädten, diesmal in München. Hier haben die bayerischen Verwaltungsgerichte schon vor Jahren entschieden, dass Fahrverbote der aktuell einzige Weg zur zügigen Einhaltung der bereits seit acht Jahren verbindlichen Luftreinhaltewerte der Europäischen Union sind. Die bayerische Staatsregierung aber verweigert sich allen gerichtlichen Anordnungen. Ministerpräsident Söder erklärt Bayern öffentlich zum Autoland, sich selbst zum Autofreund und die gerichtlich geforderten Verbote für unverhältnismäßig. Die Gerichte reagieren mit weiteren Urteilen und mit Zwangsgeldandrohungen. Die Zwangsgelder werden sogar „gezahlt“, aber das schert die Regierung nicht, denn die Zahlung kann allein durch eine Umbuchung im Staatshaushalt geleistet werden und tut nicht weh.

Deshalb jetzt also die lange angekündigte Vorlage an den EuGH, ein Hilferuf in rechtsstaatlicher Not, eine Protestnote: „Die vorliegend zu verzeichnende gezielte Missachtung rechtskräftiger gerichtlicher Entscheidungen durch die vollziehende Gewalt kann nicht hingenommen werden.“ (Rn. 119). Diese rechtstaatliche Empörung über das Verhalten der bayerischen Staatsregierung spricht auch sonst aus jeder Zeile des Vorlagebeschlusses. Das Verhalten der Regierung widerspreche den Vorgaben des Grundgesetzes ebenso wie denen des EU-Primär- und Sekundärrechts. Mit der offensiven Missachtung der dritten Gewalt werde nicht nur der Rechtsstaatsgrundsatz im Allgemeinen, sondern konkret auch der klägerische Anspruch auf wirksamen Rechtsschutz unterlaufen (Art. 47 EU-Grundrechtecharta und Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV). Zugleich liege darin eine Verletzung des Anspruchs auf ein faires Verfahren aus Art. 6 EMRK.

Minutiös beschreibt der BayVGH die Versuche der bayerischen Exekutive, sich den gerichtlichen Maßgaben durch immer neue Halbheiten, Ausflüchte und Fehldarstellungen zu entziehen. Die Einhaltung des EU-rechtlich vorgegebenen Grenzwerts für NO2 sei nach deren Planungen „nicht einmal entfernt absehbar“. Dies führe zu einer fortwährenden Schädigung menschlichen Lebens und menschlicher Gesundheit in München.

In der Sache ersucht der BayVGH um die Beantwortung der Frage, ob die Anordnung von Zwangshaft gegenüber Amtsträgern der bayerischen Exekutive unionsrechtlich zulässig und ggf. gar geboten ist. Innerstaatlich sieht er sich an einer entsprechenden Anordnung gehindert. Zwar erachte das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich die Anwendung der ganzen Palette der Zwangsmittel der ZPO auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren für zulässig. Zugleich mache es eine Freiheitsberaubung aber davon abhängig, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung der jeweiligen Norm auch eine entsprechende Intention verbunden habe. Dies sei wegen der traditionellen Nichtanwendung der Bestimmungen über die Zwangshaft auf Amtsträger aber gerade nicht der Fall.

Überwinden will der BayVGH diese Begrenzungen des innerstaatlichen Rechts unter Rückgriff auf das Unionsrecht. Dessen effektive Durchsetzung erfordere die Zwangshaft, da andere Zwangsmittel sich als wirkungslos erwiesen hätten oder sachlich keine Abhilfe versprächen. Zwar verlangten auch das Unionsrecht und die EMRK nach einer „Vorhersehbarkeit“ freiheitsberaubender Maßnahmen. Eine solche Vorhersehbarkeit sei allerdings möglicherweise schon dadurch zu erreichen, dass die Zwangshaft den Amtsträgern mit angemessener Frist und unter Hinweis auf die dem Wortlaut nach einschlägigen Regelungen des nationalen Rechts angedroht werde. Welch genaue Gedanken der BayVGH sich hinsichtlich einer möglichen Zwangshaft für bayerische Amtsträger bereits gemacht hat, zeigen seine detaillierten Ausführungen zu dem in Frage kommenden Personenkreis. Zugegriffen werden soll danach nicht auf nachrangige Sachbearbeiter, sondern auf die eigentlich politisch Verantwortlichen. Weil diesem Zugriff aber unter Umständen parlamentarische Immunitäten entgegenstünden, sei auch an eine Zwangshaft für Behördenleiter zu denken.

Judikative und Exekutive auf Konfrontationskurs im Umweltrecht

Die Vorlage bringt den EuGH in eine erkennbar unangenehme Lage. Soll er in diesem Konflikt von Judikative und Exekutive spektakulär intervenieren und dem vorlegenden Gericht mit einer unionsrechtlichen Verpflichtung zur Anordnung der Zwangshaft zur Seite stehen? Dafür sprechen die rechtswidrige Wurstigkeit der Staatsregierung ebenso wie die vom EuGH traditionell hochgehaltene Zusammenarbeit zwischen ihm und der nationalen Gerichtsbarkeit. Auch hat eben erst das EuG (Rs. T-391, 392/16) den Bemühungen der EU-Kommission zur Aufweichung der Emissionsgrenzwerte für Diesel-PKW eine klare Absage erteilt. Den Hilferuf des BayVGH zu überhören, dürfte alldem nicht entsprechen. In der Vergangenheit hat sich der EuGH zudem wiederholt entschieden gegen mitgliedstaatliche Begrenzungen der effektiven Durchsetzung des EU-Rechts im Allgemeinen und der EU-rechtsbezogenen Urteile der innerstaatlichen Gerichte im Besonderen gewandt.

Eine ausdrückliche unionsrechtliche Verpflichtung zur Anordnung der Zwangshaft scheint deshalb zwar nicht ausgeschlossen. Sie spitzte den Konflikt allerdings ihrerseits erheblich zu und brächte nicht nur die bayerische Staatsregierung, sondern auch die in besonderer Weise auf Kooperation und Folgebereitschaft anderer Staatsgewalten angewiesene Judikative in eine heikle Lage. Die mit dieser Verpflichtung potentiell verbundenen Vollstreckungsszenarien mag man sich gerade mit Blick auf die Wahrung des Rechtsstaates nicht ausmalen.

Wahrscheinlicher erscheint es deshalb, dass der EuGH die schon in der Vorlage des BayVGH angelegte Möglichkeit ergreift und letzteren zur Anordnung von Zwangshaft zwar ermächtigt, aber nicht verpflichtet. Die Letztentscheidung bliebe so dem BayVGH überlassen, der mit der Ermächtigung aber immerhin ein neues Droh- und Vollstreckungsinstrument in die Hand bekäme.

Auch damit droht der Streit zwischen Judikative und Exekutive aber zu eskalieren. Die hier zu beobachtende neue Ungemütlichkeit an den Grenzen des Rechtsstaates hat das Potential, das Vertrauen in dessen Berechenbarkeit und Verlässlichkeit nachhaltig zu erschüttern. Verantwortlich dafür sind sicher in allererster Linie die politischen Entscheidungsträger, die sich selbst zu einer Luftreinhaltepolitik verpflichtet haben, deren Durchsetzung sie seitdem aber im kollusiven Zusammenwirken mit der Automobilindustrie hintertreiben. In den letzten Monaten lässt sich immer deutlicher beobachten, wie von diesem eigenen Versagen abgelenkt werden soll: durch Angriffe auf Richter und Kläger wie die Deutsche Umwelthilfe. Dem muss entschieden widersprochen werden. Dies gilt für den Anwurf richterlicher Unverhältnismäßigkeit gegenüber Gerichten, die nicht mehr tun, als gesetzlich unbedingte Vorgaben zu subsumieren. Und es gilt für die Versuche, der Umwelthilfe die Gemeinnützigkeit und staatliche Förderung wegen des Gebrauchs unionsrechtlich ausdrücklich garantierter Klagerechte zu entziehen.

Grenzen gerichtlicher Leistungsfähigkeit

Gerade die in Deutschland bislang unbekannte Unverfrorenheit dieser politischen Angriffe auf die Gerichtsbarkeit zeigt aber auch das Konfliktpotential, das den Auseinandersetzungen um das richtige Maß an Umweltschutz innewohnt. Bei aller berechtigten rechtsstaatlichen Empörung über das Verhalten politischer Entscheidungsträger in der Frage der Luftreinhaltepolitik werden hier zugleich Grenzen der Leistungsfähigkeit judikativer Entscheidungen erkennbar. Diese drohen überschritten zu werden, wenn – anders als in den rechtlich vergleichsweise eindeutigen Fällen der Dieselfahrverbote – sich die Justiz dazu bereitfinden sollte, aus eher vagen rechtlichen Maßgaben konkrete und weitreichende Umweltschutzvorgaben abzuleiten.

Entsprechende Szenarien erscheinen nicht mehr ganz fernliegend, seit ein Obergericht in den Niederlanden aus den menschenrechtlichen Garantien der EMRK konkrete Klimaschutzvorgaben für die niederländische Regierung entwickelt hat (s. dazu auch Ingrid Leijten hier auf dem Blog). Auch in Deutschland und auf der Ebene der Europäischen Union sind entsprechende Klagen anhängig. Menschenrechtsgestützte Klimaklagen werden derzeit weltweit und mit viel publizistischer Unterstützung lanciert. Umweltschützern erscheinen sie angesichts des auch insoweit offensichtlichen Politikversagens als probates Mittel, um den drohenden Weltuntergang per Gerichtsbeschluss abzuwenden. Dabei wird aber die juristische Tragfähigkeit der Menschenrechte ebenso überdehnt, wie die Erwartungen an die Leistungs- und Durchsetzungsfähigkeit der dritten Gewalt. Wo schon die Garantie gesetzlich beschlossener konkreter Gesundheitsschutzstandards auf rechtsstaatswidrigen Widerstand stößt, da erscheint ein gerichtlich erzwungener Radikalumbau der Industrie- und Konsumgesellschaft im Zeichen des Klimaschutzes vollends illusionär (näher dazu: Wegener, Urgenda – Weltrettung per Gerichtsbeschluss?, ZUR 2019, 3 ff. (i.E.)).

Rechtsstaatliche Grenzen exekutiver wie judikativer Macht sind nach alldem keine Fragen bloßer vorweihnachtlicher Gemütlichkeit. Noch erscheinen die Konflikte überschaubar und noch kann man hoffen, dass die große gemeineuropäische Tradition der „rule of law“ sich gegenüber den hier aufgezeigten Angriffen und Versuchungen als standfest erweist. Gerade die grundlegenden Herausforderungen des Umweltschutzes haben aber das Potential einer beständigen Prüfung des demokratischen Verfassungsstaates.


SUGGESTED CITATION  Wegener, Bernhard: Zwangshaft für Markus Söder? Von der Ungemütlichkeit an den Grenzen des Rechtsstaats, VerfBlog, 2018/12/13, https://verfassungsblog.de/zwangshaft-fuer-markus-soeder-von-der-ungemuetlichkeit-an-den-grenzen-des-rechtsstaats/, DOI: 10.17176/20181220-132026-0.

11 Comments

  1. Heinrich Niklaus Fr 14 Dez 2018 at 16:14 - Reply

    Man benutzt die Judikative, um politische Ziele durchzusetzen. Die Judikative lässt sich dabei benutzen. Dies beschädigt das europäische Rechtssystem schwer und wird maßgeblich zum Zerbrechen der EU führen.

    „Take back controll from Brussels“ ist ein wesentliches Motiv der Briten bei ihrem Ausstieg aus der EU.

    • Titus von Unhold So 16 Dez 2018 at 17:06 - Reply

      Die Gerichte setzen nur das Recht um, welches von der Politik beschlossen wurde. Wer das Recht einklagt und warum, ist für das Recht unerheblich. Dass Regionalpolitiker sich einen feuchten um Gesetze scheren und der Wirtschaft Persilscheine ausstellen, erinnert mich persönlich an dunkelste Zeiten und ist einem Rechtsstaat unwürdig. Insbesondere deswegen, weil gerade diese Politiker in anderen Fragen immer so immanent auf die Einhaltung des Rechts pochen.

    • VS-NfD Mo 17 Dez 2018 at 13:49 - Reply

      Lassen Sie mich raten: Sie fahren einen Diesel?

  2. De-mo-krat So 16 Dez 2018 at 11:43 - Reply

    Warum wäre ein an zB die EU zu zahlendes Zwangsgeld nicht ein milderes aber uU gleich (wie Zwangshaft) geeignetes Zwangsmittel zur Durchsetzung von EU-Recht durch die nationalen Gerichte?

    • VS-NfD Mo 17 Dez 2018 at 13:52 - Reply

      Die Antwort steht doch in der (im Artikel verlinkten) Entscheidung des BayVGH:

      – mehrere gegenüber dem Bundesland vorgenommene Zwangsgeldandrohungen und Zwangsgeldfestsetzungen fruchtlos geblieben sind,

      – von Zwangsgeldandrohungen und Zwangsgeldfestsetzungen auch dann, wenn höhere Beträge als bisher angedroht und festgesetzt würden, deshalb keine nennenswerte Beugewirkung ausgeht, weil die Begleichung der Zwangsgelder für das rechtskräftig verurteilte Bundesland nicht mit Vermögenseinbußen einhergeht, sondern insoweit lediglich ein Transfer des jeweils festgesetzten Betrags von einer Buchungsstelle innerhalb des Staatshaushalts zu einer anderen Buchungsstelle innerhalb des Staatshaushalts stattfindet,

      – sich das rechtskräftig verurteilte Bundesland sowohl gegenüber den Gerichten als auch öffentlich – und dies u. a. durch seinen ranghöchsten politischen Amtsträger gegenüber dem Parlament – dahingehend festgelegt hat, dass es die gerichtlich auferlegten Pflichten im Zusammenhang mit der Luftreinhalteplanung nicht erfüllen wird,

      • de-mo-krat Mo 17 Dez 2018 at 23:26 - Reply

        Mein Vorschlag war doch, dass das Zwangsgeld mit der Verpflichtung festgesetzt, es an die EU zu zahlen. Dann wäre das Bußgeld nicht bloß innerhalb des Landeshaushalts umzubuchen, sondern das verpflichtete Land hätte eine konkrete Vermögenseinbuße.

        Für Zahlung an die EU spricht auch, dass das Zwangsgeld letztlich auf Grund einer Verletzung von EU-Recht erfolgen würde. Bei hinreichender Höhe kann das schon Geld kosten.

        Das Zwangsgeld zugunsten der EU ist auch leichter zu vollstrecken, weil man dafür – ebenfalls aus Gründen des EU-Recht – auch Pfändungs- und Einziehungsbeschlüsse für Konten des Landes erwirken könnte.

        Das ist sicher einfacher, als einen Beamten dazu zu bewegen, ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage einen Minister oder sogar Ministerpräsidenten zwecks Zwangshaft festzunehmen und einzusperren.

  3. Leser Mo 17 Dez 2018 at 10:51 - Reply

    Gleich geeignet auf keinen Fall.

    Wenn Sie Ministerpräsident wären, würden Sie dann lieber selbst im Gefängnis sitzen oder anderer Leute Geld von einem öffentlichen Haushalt in einen anderen schieben? Und falls Sie persönlich das Gefängnis vorziehen: Gilt das für jeden Politiker?

    • de-mo-krat Mo 17 Dez 2018 at 23:28 - Reply

      Mein Vorschlag war Zwangsgeld, an die EU zu zahlen (und somit gerade nicht intern umzubuchen); vgl. meine vorige Antwort an @VS-NfD

      • Robert Dietrich Do 20 Dez 2018 at 10:50 - Reply

        Ja, genau das wäre eine gute Lösung, die Söder dann auch vor den Bürgern verantworten müsste. Wem nützt es denn, wenn er im Gefängnis sitzt? Wenn schon persönliche Haftung, dann auch vom eigenen Geld 😉

  4. Andrea Koeth Di 12 Feb 2019 at 18:27 - Reply

    Und dass wiederum bedeutet:

    Da der EUGH ganz klar dass hier sagt:

    https://www.tag24.de/nachrichten/zwangshaft-politiker-diesel-soeder-muenchen-verbot-eugh-duh-874688

    „EuGH-Sprecher Hartmut Ost sagte, nach Rechtsprechung der EU-Richter habe EU-Recht Vorrang vor nationalem Recht. Das Bundesverfassungsgericht habe allerdings einige Vorbehalte. Urteile des EuGH seien im Durchschnitt nach 15 Monaten zu erwarten, in beschleunigten Verfahren nach 7 bis 9 Monaten.“

    und selbiges auch bei uns im Grundgesetz im Artikel 23 drinsteht, ist es fuer Söder aus und vorbei! Wenn der nicht bald spurt, wird der EUGH den Haftbefehl ausstellen und das Bundesverfassungsgericht wird selbigen ausfertigen.

    Tja… damit ist Söders Karriere schneller beendet, als es ihm lieb sein duerfte.

  5. Andrea Koeth Di 12 Feb 2019 at 18:31 - Reply

    Leutz,

    Söder hat in diese Sache leider ausgespielt. Denn Söder hat inzwischen drei Gerichte gegen sich:

    a) den EUGH
    b) das Bundesverfassungsgericht
    c) den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof

    Denn in dieser Sache hat sich das Bundesverfassungsgericht bei Der Westen geäußert und was das Bundesverfassungsgericht dazu sagt, sieht nicht gut aus fuer Söder:

    https://www.derwesten.de/politik/markus-soeder-gefaengnis-fahrverbote-id216022673.html

    „Bundesverfassungsgericht: „Es kann nicht mehr darauf vertraut werden, dass der Staat sich ans Recht hält“

    „Vom Präsident des Bundesverfassungsgericht hagelt es dazu Kritik für Bayern. Er sagte dem Blatt: „Es kann nicht mehr darauf vertraut werden, dass der Staat sich ans Recht hält – die normalen Zwangsmittel reichen offenbar nicht.“

    „Die deutsche und besonders die bayrische Politik habe sich jahrelang verweigert, europäisches Recht einzuhalten und Luftreinhaltepläne zu befolgen, so der Präsident.“

    Dass wiederum bedeutet:
    sollte der EUGH die Verhaftung anordnen, dann wird sich das Bundesverfassungsgericht dem nicht in den Weg stellen sondern selbigen ausfertigen. Denn einen Drei-Fronten-Krieg wird Söder nicht mehr gewinnen. Söder ist sehr gut beraten, beizudrehen und zu spuren!

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