31 July 2023

Schiff mit Schlagseite

Warum die Änderung des Klimaschutzgesetzes die Klimaziele gefährdet

Wir haben das Schiff wieder auf Kurs gebracht.“ Mit diesen Worten stellte Klima- und Wirtschaftsminister Robert Habeck Mitte Juni 2023 gleich zwei große klimapolitische Projekte der Bundesregierung vor: Zum einen sollen durch eine Änderung des Klimaschutzgesetzes (KSG) langfristigere, grobmaschigere Treibhausgasreduktionsziele angesteuert und die rechtlichen Konsequenzen ihrer Verfehlung angepasst werden. Zum anderen wurde nunmehr das eigentlich für „spätestens Ende 2022“ angekündigte Klimaschutzprogramm (KSP) der Bundesregierung mit konkreten Klimaschutzmaßnahmen vorgelegt.

Damit befindet sich das Schiff aber wohl kaum wieder „auf Kurs“ einer verfassungskonformen Klimaschutzpolitik. Nach der eigenen Wirkungsabschätzung des Wirtschaftsministeriums wird auch mit den vorgeschlagenen Maßnahmen das Ziel für 2030 um etwa. 200 Mio. t. CO2eq verfehlt. „Wir schließen 80 Prozent der Klimalücke, aber 80 Prozent sind nicht 100“, konstatierte auch Robert Habeck tags darauf bei Anne Will (Min. 23:50).

Anzuerkennen ist immerhin der Versuch, die eigene Politik in bildhafter Sprache zu erklären. Statt von Maßnahmenpaketen, Reduktionspfaden, und Governance-Strukturen zu sprechen, bemüht Habeck das Bild eines Schiffes, das auf Kurs gebracht werden müsse. Dieses Bild ist zutreffend – aber auch der eingeschlagene Kurs?

Alle im selben Ruderboot

Das Schiff, auf dem wir uns als Gesellschaft im Kampf gegen die Klimakrise befinden, ist wohl kaum ein Kreuzfahrtschiff. Die vor uns liegende Transformationsaufgabe verlangt einen enormen Krafteinsatz aller Menschen an Bord, ein Ruderboot erscheint daher treffender.

Das Ziel der Fahrt ist klar: Paris. Sowohl das Völker- als auch das Verfassungsrecht geben vor, dass wir den Hafen der Klimaneutralität erreichen müssen – und zwar bevor die globale Durchschnittstemperatur infolge des Klimawandels die 1,5°-Grenze überschritten hat (BVerfG, Rn. 119f). Die verbleibende Zeit dafür ist nach vielen versäumten Jahren denkbar knapp.

Um die rechtzeitige Ankunft am Ziel sicherzustellen, gibt das KSG Route und Zeitplan vor: Nach § 3 Abs. 1 KSG muss es bis spätestens 2045 anlanden und auf dem Weg für 2030 und 2040 definierte Koordinaten passieren. Außerdem bestimmt das KSG, wer in der Bundesregierung in welchem Zeitraum wie stark rudern muss und was passiert, wenn das Boot nicht schnell genug voran- oder vom Kurs abkommt (§§ 4, 8 KSG). Diese Regelungen für ein koordiniertes Vorgehen will die Bundesregierung nun modifizieren.

Verfassungsrechtlich gebotene Kurskorrektur

Zunächst ist daran zu erinnern, dass schon die aktuelle Zielsetzung des KSG nicht ausreicht, um das verfassungsrechtlich determinierte Ziel rechtzeitig zu erreichen. Denn wir wissen, dass die Zielkoordinaten des KSG zu großzügig sind und eigentlich ein schnelleres Vorankommen erforderlich ist. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU), dessen Berechnungen auch das BVerfG als maßgeblichen Orientierungspunkt für die Bewertung der staatlichen Klimaschutzmaßnahmen herangezogen hat (BVerfG, Rn. 229), kam im Juni 2022 in seiner Stellungnahme (S. 15) zu dem Schluss, dass unser „CO₂-Budget für einen Beitrag zur Begrenzung der globalen Erwärmung auf 1,5 °C bereits in den nächsten ein bis fünf Jahren […] durch die im KSG festgelegten Mengen überschritten wird.” Das KSG lasse Emissionen in einem Umfang zu, die die Zielsetzung des Pariser Übereinkommens „deutlich übersteigen” und mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Temperaturanstieg von 2°C führen (SRU, S. 15). Die verbindliche Zielvorgabe (BVerfG, Rn. 235) würde damit verfehlt. Verfassungsrechtlich wäre es also angezeigt, den Fahrplan des KSG noch einmal weiter zu straffen.

Schwächung des Nachsteuerungsmechanismus 

Statt einer Verschärfung der Zielsetzung schlägt die Bundesregierung jedoch Änderungen an der Steuerungsarchitektur des KSG vor – und erhöht damit die Gefahr, die Klimaziele zu verfehlen. Um ein Ziel anzusteuern, ist ein regelmäßiger Abgleich (monitoring) der eigenen Position und Fahrtrichtung mit dem Fahrplan erforderlich (compliance). Werden gesetzte Zielkoordinaten nicht erreicht, müssen Richtung bzw. Geschwindigkeit angepasst werden (Nachsteuerung). In diesem Sinn teilt das KSG in seiner jetzigen Fassung einzelnen Sektoren (vgl. Anlage 1) verbindliche jährliche Emissionsmengen zu (§ 4 Abs. 1, Anlage 2). Die tatsächlichen Emissionen werden jährlich ermittelt und geprüft (§ 5 KSG). Wird die zulässige Emissionsmenge in einem Sektor überschritten, muss das zuständige Bundesministerium nachsteuern und dazu ein Maßnahmenpaket („Sofortprogramm“) vorlegen, welches die Zieleinhaltung künftig wieder sicherstellt (§ 8 Abs. 1 KSG). Beschlossen werden diese Maßnahmen dann von der Bundesregierung (§ 8 Abs. 2 KSG).

Dass dieser Nachsteuerungsmechanismus mangels politischen Willens bei Teilen der Bundesregierung bislang nicht gut funktioniert hat, wurde bereits ausgiebig diskutiert (hier, hier) und ist Gegenstand laufender Verfahren am OVG Berlin-Brandenburg (hier, hier). Am 17. Juli 2023 hätten Verkehrs- und Gebäudesektor wegen Überschreitung der Sektorziele im Vorjahr erneut Sofortprogramme vorlegen müssen. Die zuständigen Ministerien begnügten sich jedoch mit einem Verweis auf das bestehende Klimaschutzprogramm der Regierung. Zumindest für den Verkehrssektor sind die darin enthaltenen Maßnahmen aber offenkundig nicht ausreichend; sie reduzieren die Klimaschutzlücke im Verkehr von derzeit 271 Mio. t. im besten Fall auf 120 Mio t. (KSP, S. 4).

Statt den Korrekturmechanismus des KSG angesichts dieser offenliegenden Defizite effektiver zu gestalten, will die Bundesregierung ihn in mehreren Punkten verändern und dadurch im Ergebnis abschwächen.

Gesamtbetrachtung statt Sektorziele

An die Stelle der Sektorziele sollen künftig die „Jahresemissionsgesamtmengen“ treten (§ 4 Abs. 1 und Anlage 2a des KSG-Entwurfs, im Folgenden KSG-E). Die Sektorziele bleiben als Referenz für das nachträgliche monitoring zwar erhalten, für die compliance und Nachsteuerung entscheidend soll jedoch eine Gesamtbetrachtung aller Emissionen sein. Diese Änderung würde das Ressortprinzip und damit die klare Verantwortungsverteilung innerhalb der Bundesregierung als zentrale Maxime schwächen. Der Entwurf begründet die diesbezüglichen Änderungen mit der Möglichkeit, Über- und Unterschreitungen zwischen den Sektoren auszugleichen. Eine Umverteilung von Emissionsmengen zwischen den Sektoren und wechselseitige Hilfe ist allerdings auch bereits jetzt möglich (vgl. § 4 Abs. 5 und § 8 Abs. 2 S. S. 1-2 KSG). Vor allem aber besteht in den Sektoren, die bislang ihre Ziele eingehalten haben, kaum Spielraum, noch mehr zu leisten und damit Defizite in anderen Sektoren auszugleichen. Demgegenüber müsste für eine Rückkehr auf den KSG-Kurs die Schlagzahl im Industriesektor um den Faktor 10, im Verkehrssektor sogar um den Faktor 14 erhöht werden (hier, S. 15). Davon sind beide Sektoren bislang weit entfernt. Um die Zielvorgabe für 2030 zu erreichen, müssen also alle Sektoren ohnehin am Limit rudern.

Ex ante-Betrachtung als Auslöser der Nachsteuerungspflicht

Auslöser der Nachsteuerungspflicht soll künftig nicht mehr die Zieleinhaltung ex post für das zurückliegende Jahr sein, sondern die zukünftige Emissionsentwicklung ex ante, wie sie sich aus den künftig jährlich zu erstellenden Projektionsberichten des Umweltbundesamtes ergibt (vgl. § 5a KSG-E). Es soll also nicht mehr nach hinten geschaut werden, um festzustellen, ob das Boot im vergangenen Jahr die gesetzte Wegmarke passiert hat, sondern nach vorne, ob der Fahrplan in Zukunft eingehalten wird. Positiv daran ist, dass so Fehlentwicklungen vorausschauend entgegengewirkt werden kann, anstatt erst bei nachträglich festgestellter und für die Zukunft nicht immer aussagekräftiger Kursabweichung zu handeln (vgl. Expertenrat, Rn. 133).

Nur die 2030-Prognose zählt

Die Pflicht zur Nachsteuerung soll aber erst greifen, wenn die Projektionen eine Überschreitung der aggregierten Jahresemissionsgesamtmengen von 2021 bis 2030 ergeben. Es ist nach dem Regelungsgedanken also unerheblich, ob die in Anlage 2a KSG-E definierten jährlichen Wegpunkte tatsächlich rechtzeitig passiert werden. Dieser Ansatz birgt die Gefahr einer Verlagerung von Reduktionslasten in die Zukunft. In  der nahen Zukunft erlaubt er ein gemütlicheres Rudern, wenn nur versprochen wird, der Rückstand werde durch größere Kraftanstrengungen gegen Ende des Jahrzehnts – wenn die jeweils Verantwortlichen gar nicht mehr am Ruder sitzen – wieder aufgeholt. Schon jetzt plant die Bundesregierung – entgegen Wortlaut und Zweck von § 8 KSG – im Gebäudesektor weitere Zielüberschreitungen für die Jahre 2023-2027, die im Jahr 2029 durch einen großen Sprung ausgeglichen werden sollen (Expertenrat, Rn. 17. Die Prognose für diesen „Schlusssprint” beruht jedoch auf zu optimistischen Annahmen über die Wirkung der Maßnahmen, die eine Zielerreichung tatsächlich nicht erwarten lassen (Expertenrat, Rn. Z10, Z11, Z14, 70, 91, 100).

Verzögerte Nachsteuerung

Besonders fragwürdig ist der Vorschlag, die Pflicht zu einer Kurskorrektur aus § 8 KSG-E erst bei Feststellung einer prognostizierten Zielverfehlung in zwei aufeinanderfolgenden Jahren greifen zu lassen. Für diese Regelung liefert die Gesetzesbegründung keinen sachlichen Grund. Es ist nicht verständlich, weshalb nicht bei der ersten Feststellung einer Kursabweichung reagiert, sondern die Wiederholung der Zielverfehlungsprognose abgewartet werden soll (s.a. Expertenrat, Rn. 191). Vielmehr verschleppt die damit verbundene Verzögerung eine Nachsteuerung mit dringend notwendigen Klimaschutzmaßnahmen.

Zudem lässt der Entwurf eine möglicherweise unbeabsichtigte, aber eklatante Regelungslücke: Der Nachsteuerungsmechanismus gilt nur bis 2030 (vgl. § 8 Abs. 1 KSG-E). Um ihn für den Zeitraum danach weiterzuführen, bedürfte es einer erneuten Gesetzesänderung. Das sollte im parlamentarischen Prozess unbedingt korrigiert werden.

Verantwortungsdiffusion

Wird eine Nachsteuerung erforderlich, so soll diese nicht mehr primär in dem Sektor erfolgen, in dem zu langsam gerudert wird. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KSG-E müssen alle Ministerien Maßnahmen zur Nachsteuerung vorlegen, „insbesondere“ die für die Überschreitung verantwortlichen. Das soll die Gesamtverantwortung der Bundesregierung beim Klimaschutz stärken. Tatsächlich würde jedoch mangels Zuweisung klarer Verantwortlichkeiten mit diesen Änderungen der Handlungsdruck von den einzelnen Ressorts genommen. Es droht ein wechselseitiges Fingerzeigen statt entschiedenem Gegensteuern, wenn keiner der Beteiligten individuell in die Pflicht genommen wird. Schon jetzt scheitert das Erreichen der Sektorziele am Unwillen einzelner Ministerien. Auch der Expertenrat für Klimafragen weist nachdrücklich darauf hin, dass sich mit der Aufgabe des Ressortprinzips die „Gefahr des Verharrens in angestammten technologischen Pfaden erhöhen, somit einen rechtzeitigen Wechsel zu aus klimapolitischer Sicht erforderlichen Lösungen verzögern“ wird (Rn. 193).

Abwendungsmöglichkeit der Nachsteuerungspflicht

Schließlich hat sich die Bundesregierung in § 8 Abs. 1 S. 2 KSG-E eine Hintertür eingebaut, mit der sie eine Nachsteuerungspflicht abwenden kann, indem sie von sich aus zusätzliche Maßnahmen beschließt. An einer damit geförderten früheren Reaktion auf absehbare Zielverfehlungen ist aus Sicht effektiven Klimaschutzes nichts auszusetzen. Allerdings besteht diese Möglichkeit ohnehin, da verabschiedete und in Kraft gesetzte Maßnahmen bereits in die Projektionsdaten einfließen sollen und so verhindern können, dass die Nachsteuerungspflicht überhaupt ausgelöst wird (vgl. § 2 Nr. 10 KSG-E). Problematisch ist weiterhin, dass eine Prüfung des Expertenrats – anders als bei den Nachsteuerungsmaßnahmen gem. § 8 Abs. 1 S. 1 KSG-E – nicht vorgesehen ist. Das birgt die Gefahr, dass sich die Regierung künftig von der Nachsteuerungspflicht durch Maßnahmenbeschlüsse freikauft, deren Wirkung keiner wissenschaftlichen Überprüfung unterzogen wurde.

Insgesamt wird durch die Änderung von § 8 KSG-E der zentrale Steuerungsmechanismus aufgeweicht. Das erhöht die Gefahr einer (weiteren) Zielverfehlung erheblich. Das Fehlen einer effektiven Governance-Struktur könnte zwar durch einen starken Kapitän ausgeglichen werden. Letztlich hängt es hierfür aber vor allem von Person und Prioritäten der jeweiligen Kanzler*in ab, wie sehr sie, nicht zuletzt über die Richtlinienkompetenz in Art. 65 Satz 2 GG, ihre Steuerungsaufgabe wahrnimmt. Die Zielansteuerung droht damit von einer rechtlichen Pflicht zu einer Frage politischer Opportunität zu werden.

Gefahr der Einflussnahme auf die Projektionsdaten 

Eine zweite grundlegende und für die Klimaziele gefährliche Problematik: Nach § 5a S. 1 KSG-E sollen die Projektionsdaten nunmehr nicht mehr vom Umweltbundesamt, sondern in dessen Auftrag von einem Forschungskonsortium erstellt werden, über dessen Zusammensetzung sechs Ministerien und das Bundeskanzleramt entscheiden. Das ist deshalb brisant, weil die Projektionsdaten künftig eine Schlüsselrolle spielen sollen: Sie sind nicht mehr nur entscheidend für das wissenschaftliche Monitoring der Klimapolitik, sondern auch Auslöser für den rechtlichen Nachsteuerungsmechanismus (§ 8 Abs. 1 KSG-E). Schon die bisherige Erstellung der Daten im Auftrag der Bundesregierung birgt die Gefahr der Einflussnahme und damit der „compliance by modelling“ (Expertenrat, Rn. 184). Dass nunmehr die betroffenen Ressorts über die Zusammensetzung des für die Projektionen zuständigen Gremiums entscheiden, erhöht die Gefahr politischer Einflussnahme weiter. Zudem ist nicht geregelt, was passiert, wenn sich die Ressorts nicht einigen. Das öffnet eine weitere Tür zur Verzögerung oder sogar Blockade der Nachsteuerung. Ohne die Projektionsdaten wäre eine Navigation aber nicht möglich. Damit läge es letztlich am good will und der Einigungsfähigkeit der Bundesregierung, ob und wie der Steuerungsmechanismus des KSG funktioniert. Das erhöht das Risiko weiter, dass Deutschland nicht einmal seine aktuell gesteckten, unzulänglichen Zielkoordinaten erreicht.

Gefahr für die intertemporale Freiheitsausübung

All diese Aufweichungen sind auch verfassungsrechtlich problematisch. Die drohende Zielverfehlung steht im Widerspruch zum verfassungsrechtlichen Klimaschutzgebot. Zudem droht mit der Abschwächung des KSG eine weitere Verzögerung der Transformation hin zur Klimaneutralität. Treibhausgasminderungslasten werden in die Zukunft geschoben. Genau dies kann nach dem BVerfG zu einer Verletzung von Freiheitsrechten führen: Der Schutz intertemporaler Freiheitsausübung verlangt laut BVerfG, dass die mit Grundrechtseingriffen einhergehende Minderung von Treibhausgasen gleichmäßig und voraussehbar über die Zeit verteilt wird (BVerfG, Leitsatz 4).

Fazit

Das KSG spart selbst keine einzige Tonne CO2, koordiniert aber den dafür erforderlichen gemeinsamen Kraftakt. Diese Spielregeln aufzuweichen, macht eine Zielerreichung weniger wahrscheinlich: Die Klimakrise nimmt immer weiter an Fahrt auf – Anfang Juli erlebten wir die weltweit heißeste Woche seit Beginn der Wetteraufzeichnungen. Gleichzeitig stehen Wirtschaft und Gesellschaft erst am Anfang der Transformation. Schon die erste Zielkoordinate für 2030 werden wir nach Einschätzung des Expertenrats nur noch mit einer massiven Beschleunigung rechtzeitig erreichen. Dabei wissen wir, dass das Rudern mit zunehmender Dauer immer anstrengender wird.

Gerade in einer Demokratie braucht es für die Bewältigung der Klimakrise einen verbindlichen und transparenten Rahmen. Denn ein über Wahlperioden kurzfristig organisierter Prozess läuft „strukturell Gefahr […], schwerfälliger auf langfristig zu verfolgende ökologische Belange zu reagieren” (BVerfG, Rn. 206). Das Klimaschutzgesetz muss daher sicherstellen, dass wirklich alle Wirtschafts- und Gesellschaftsbereiche auch unter zunehmendem Stress koordiniert den vollen Krafteinsatz bringen. Vorschläge, wie das KSG in diesem Sinne verbessert werden könnte, liegen durchaus vor (siehe z.B. hier). Der vorgelegte Gesetzesentwurf leistet dazu keinen wirksamen Beitrag – im Gegenteil. Die Bundesregierung führt uns die klimapolitische Unzulänglichkeit ihrer Novelle sogleich vor Augen, indem sie ein unzureichendes Klimaschutzprogramm verabschiedet, welches eine massive Klimaschutzlücke bis 2030 belässt. Diese deutliche Schlagseite des Schiffs löst jedoch in absehbarer Zeit keine Korrekturmaßnahmen aus. Im Ergebnis verspielt die Regierung damit wertvolle Zeit, die für eine rechtzeitige Ankunft in Paris schlicht fehlt.