Neben Berlin haben nun zwei Flächenländer ein LADG. Ab dem 1. Oktober 2026 gilt in Nordrhein-Westfalen das Gesetz zur Vermeidung von Diskriminierung in Nordrhein-Westfalen (LADG NRW). Im Februar 2026 trat in Rheinland-Pfalz das Landesgesetz für Chancengleichheit, Demokratie und Vielfalt (LGCDV) in Kraft. Beide Gesetze orientieren sich am Berliner LADG (LADG Bln), sind aber mit Blick auf den Anwendungsbereich, die Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten und die proaktiven Diversity-Maßnahmen insgesamt schwächer ausgestaltet. Trotzdem ist ihre Verabschiedung erfreulich – und dringend notwendig. 27,4 Prozent der im Rahmen des sozioökonomischen Panels befragten Personen mit Diskriminierungserfahrungen berichten von Benachteiligungen durch staatliches Handeln. 19,5 Prozent benennen Ämter, Behörden und die Polizei und 11,3 Prozent die Schule – damit sind zentrale landesrechtlich regulierte Lebensbereiche betroffen.

Ein Politikum

Landesantidiskriminierungsgesetze schließen Rechtsschutzlücken, denn das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) gilt nicht für Diskriminierung im Verhältnis Bürger*in-Staat. Wie schon 2006 das AGG, 2020 das Berliner Landesantidiskriminierungsgesetz und ein 2024 gescheitertes LADG in Baden-Württemberg, war der Gesetzesentwurf auch in NRW vor der Verabschiedung zum Politikum geworden. Polizeigewerkschaften und der Beamtenbund wiederholten die falsche Mär von „Beweislastumkehr“ und „Generalverdacht“, postulierten eine „Gefahr für die administrative Funktionsfähigkeit“ und Missbrauch durch „die organisierte Kriminalität“ im Gesetzgebungsverfahren. Antidiskriminierungsorganisationen riefen fast schon verzweifelt „zu einem sachlichen Dialog auf“, auch die Anhörung im Landtag war entsprechend kontrovers. Im Ergebnis erwirkte die eine Seite eine Abschwächung des Rechtsschutzes mit Blick auf die Polizei und die Beweislast, die andere Seite eine Stärkung des Rechtsschutzes durch Aufnahme einer Ombudsstelle in § 13 LADG NRW.

Ausschluss der Kommunen

Die Erfahrungen der LADG-Ombudsstelle Berlin zeigen, dass das LADG in der Berliner Stadtgesellschaft sehr gut angenommen wird. Die LADG-Ombudsstelle in Berlin erreichten seit ihrer Errichtung im Herbst 2020 insgesamt über 4.000 Beratungsanfragen, etwa die Hälfte im Geltungsbereich des LADG Bln. Was die Zahlen auch zeigen: Die meisten Beschwerden fallen sachlich in den Zuständigkeitsbereich der Bezirksämter. Sie betreffen Jugendämter, Standes- und Bürgerämter, aber auch Sozialämter und Ordnungsämter. Diese sind vom Anwendungsbereich des § 3 Abs. 1 LADG Bln erfasst, das LADG Bln gilt sowohl für die Senatsverwaltung als auch für die Bezirke. In Flächenländern wie Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz führen kommunale Behörden in diesen Fällen Landesrecht aus. Doch die Gemeinden und Gemeindeverbände sind sowohl im LADG NRW als auch im LGCDV aus dem Geltungsbereich ausgeklammert. Das läuft dem erklärten Gesetzeszweck deutlich zuwider, die „verfassungs- und unionsrechtlichen Diskriminierungsverbote […] für die Gesamtheit des Handelns des Landes“ durchzusetzen (so Gesetzesbegründung zum LADG NRW, S. 16). Für Betroffene von Diskriminierung schafft diese Aufspaltung eine nur schwer nachvollziehbare Rechtslage und begründet eine ganz erhebliche Schutzlücke.

Die Gesetzesbegründungen nennen keinen rechtlich zwingenden oder sachlich notwendigen Grund für diese Bereichsausnahme. Wie auch, bestimmt doch Art. 28 Abs. 2 GG für den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung, dass kommunale Gebietskörperschaften alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft „im Rahmen der Gesetze“ in eigener Verantwortung regeln. Entsprechend gelten bereits andere Chancengleichheitsgesetze, wie Landesgleichstellungs– und Landesinklusionsgesetze selbstverständlich auch für die Gemeinden. Es ist zu vermuten, dass hinter der Ausnahmeregelung die Sorge steht, dass konservative Kommunalverbände das Gesetz zu Fall bringen könnten. So war es in Baden-Württemberg gewesen, wo Kommunen, Wirtschaft und Teile der CDU erfolgreich Front gegen ein LADG gemacht hatten.

Eine weite Ausnahme für polizeiliches Handeln nach der StPO

Die GdP hatte mit ihrer Kampagne gegen das LADG in NRW teilweise Erfolg. So wurde in § 3 LADG NRW ein weiterer Absatz 3 aufgenommen, wonach u.a. öffentliche Stellen vom Geltungsbereich ausgenommen sind, soweit ihre Amtsträger Befugnisse wahrnehmen, die ihnen als Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft zustehen. Die Begrenzung des Geltungsbereichs des LADG NRW auf gefahrenabwehrrechtliches Handeln der Polizei dürfte in der Praxis zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen. Vielfach ist in der Praxis nur schwer feststellbar, ob die Polizei repressiv oder präventiv tätig wird, z.B. kann eine polizeiliche Identitätsfeststellung, Durchsuchung oder Ingewahrsamnahme als sogenannte doppelfunktionale Maßnahme sowohl der Gefahrenabwehr als auch der Strafverfolgung dienen. Das ist insbesondere der Fall, wenn die Maßnahme an einem als „gefährlich“ oder „besonders kriminalitätsbelasteten“ Ort stattfindet, wo auch verdachtsunabhängige Kontrollen zulässig sind. Die Zuordnung selbst kann im Einzelfall höchst strittig sein und es letztlich weder für die beteiligten Dienstkräfte noch für die Adressat*innen einer Maßnahme nachvollziehbar machen, warum in einem einheitlichen Lebenssachverhalt einzelne Maßnahmen dann dem Diskriminierungsverbot unterfallen und andere nicht.

Jenseits dieser Rechtsunsicherheiten führt die beabsichtigte Regelung zu einer gewichtigen Rechtsschutzlücke für Adressat*innen, da auch polizeiliche Maßnahmen der Strafverfolgung mit Diskriminierungsrisiken verbunden sind. Dies verdeutlicht zuletzt ein LADG-Fall vor dem Amtsgericht Berlin-Mitte, der zuvor auch die LADG-Ombudsstelle beschäftigt hatte. Fraglich war, ob eine strafprozessuale polizeiliche Maßnahme gegen das Diskriminierungsverbot des LADG Bln verstieß. Ombudsstelle und Gericht bejahten dies, das Gericht sprach der betroffenen Person eine Entschädigung wegen rassistischer Diskriminierung zu. Die Polizei Berlin hat nun gegen das Urteil Berufung einlegt. Nach der Regelung im LADG NRW wäre eine solche antidiskriminierungsrechtliche Klärung ausgeschlossen.

Die Bereichsausnahme steht auch im Widerspruch zu der Tatsache, dass die Polizei immer als Teil der Landesexekutive agiert und damit vollumfänglich den grundgesetzlichen (Art. 3 Abs. 3 GG), landesverfassungsrechtlichen (Art. 4 Verf NRW) und folglich auch einfachgesetzlichen Diskriminierungsverboten für die Exekutive unterliegt. Es erschließt sich rechtsdogmatisch und rechtspraktisch nicht, warum für das Diskriminierungsverbot des LADG etwas anderes gilt.

Diskriminierungsverbot und Rechtfertigungsmaßstab im Vergleich

Das LADG Bln enthält einen Katalog von insgesamt dreizehn Diskriminierungsgründen, die sich in der Grundstruktur am AGG, aber auch an den in Art. 10 VvB aufgezählten Kategorien orientieren. Namentlich sind das: Geschlecht und Geschlechtsidentität, sexuelle Identität, ethnische Herkunft, rassistische Zuschreibungen und antisemitische Zuschreibungen, Religion und Weltanschauung, Behinderung und chronische Erkrankung, Lebensalter, Sprache, sowie sozialer Status. Die Beratungszahlen der Ombudsstelle zeigen einerseits, dass Beschwerden mit Blick auf alle von § 2 LADG Bln geschützten Diskriminierungsgründe erhoben werden, andererseits, dass § 2 LADG Bln nicht alle Diskriminierungsgründe abdeckt, die in der Lebensrealität eine Rolle spielen. Es ist deshalb zu begrüßen, dass der § 4 Abs. 2 LADG NRW auch Diskriminierungen aufgrund der Nationalität sowie aufgrund von Elternschaft und familiärer Fürsorgeverantwortung verbietet. Nicht verständlich ist, warum Sprache und „sozialer Status“ im Katalog fehlen. Im Gegensatz zum „sozialen Status“ meint schließlich die „soziale Herkunft“ in § 4 Abs. 2 LADG NRW nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. 1 BvR 154/55, Rn. 25) nur die von den Vorverfahren hergeleitete soziale Verwurzelung. Sie bezieht sich damit nicht, wie der „soziale Status“ im Sinne von § 2 LADG Bln (S. 22), auch auf die in den aktuellen Lebensumständen begründete, insbesondere sozioökonomische Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Schicht. In Berlin ist damit ein Schulkind, das von Lehrenden benachteiligt wird, weil seine Eltern soziale Transferleistungen beziehen, durch das LADG geschützt – in NRW nicht.

Eine weitere potentielle Einschränkung des Anwendungsbereichs verbirgt sich in § 4 Abs. 2 S. 1 LADG NRW, der verbotene Diskriminierungen auf das Verhalten einer anderen Person beschränkt. Diskriminierende Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften, mangelnde Barrierefreiheit und andere überindividuell zu verantwortende Diskriminierungen können danach vom Anwendungsbereich ausgeschlossen werden. Das ist ein Widerspruch zu § 4 Abs. 4 LADG NRW der richtigerweise bei der Definition der mittelbaren Diskriminierung auf „Vorschriften, Kriterien oder Verfahrensweisen“ rekurriert. An einer Definition der unmittelbaren Diskriminierung fehlt es gänzlich. Nicht nachvollziehbar ist, warum sich das Gesetz nicht an den etablierten einheitlichen Definitionen der EU-Richtlinien, dem AGG und den LADGs in Berlin und RLP orientiert. Immerhin ist – im Gegensatz zum LADG Bln – sowohl in § 3 Abs. 3 LGCDV als auch in § 4 Abs. 2 LADG NRW eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zur assoziierten Diskriminierung enthalten. Zudem nennt § 4 Abs. 5 LADG NRW sowohl die Mehrfachdiskriminierung als auch deren spezifische Form, die intersektionale Diskriminierung.

Nach § 5 Abs. 1 LADG Bln und nach § 6 Abs. 1 LGCDV ist eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt, wenn sie aufgrund eines hinreichenden sachlichen Grundes erfolgt. Hingegen soll nach § 5 Abs. 1 LADG NRW zur Rechtfertigung einer Benachteiligung stets eine einfache Verhältnismäßigkeitsprüfung genügen. Das steht im Widerspruch zu den Antidiskriminierungsrichtlinien der EU und zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 3 Abs. 3 GG die mit Blick auf verschiedene Diskriminierungsgründe (z.B. Geschlecht, Rassismus und Behinderung) eine einfache Verhältnismäßigkeitsprüfung gerade nicht ausreichen lassen .

Vermutungsregel vs. Tatsachennachweis im Klageverfahren

§ 7 LADG Bln erleichtert die prozessuale Geltendmachung einer Diskriminierung durch eine Vermutungsregel nach dem Vorbild von Art. 8 RL 2000/43 und Art. 9 RL 2004/113/EG. Hintergrund ist, dass Kläger*innen einer diskriminierungsrechtlichen Streitigkeit einer strukturellen Beweisnot ausgesetzt sind. Denn für Ansprüche auf Schadensersatz und Entschädigung ist gem. § 8 Abs. 5 LADG Bln der ordentliche Rechtsweg eröffnet, sodass dort die allgemeinen zivilprozessualen Grundsätze gelten. Wer sich auf eine Diskriminierung als anspruchsbegründende Tatsache beruft, müsste diese im Strengbeweisverfahren also zur vollen Überzeugung des Gerichts (§ 286 ZPO) geltend machen.

Das ist aber schwierig, wenn es sich z.B. um eine diskriminierende Äußerung in einem Vier-Augen-Gespräch handelt. Zudem ist der Zusammenhang zwischen der Nachteilszufügung und einem in § 2 LADG Bln genannten Grund als innere Tatsache für Kläger*innen oft nicht ermittelbar. Nach § 7 LADG müssen Kläger*innen deshalb in einem ersten Schritt nur „Tatsachen glaubhaft machen“, die das Vorliegen einer Diskriminierung „überwiegend wahrscheinlich machen“. Das bedeutet Glaubhaftmachung gem. § 294 ZPO. Dazu kann z.B. eine eidesstattliche Versicherung oder eine Indizienkette genügen. Ist dies gelungen, dann obliegt es der Gegenseite, voll zu beweisen, dass doch keine Diskriminierung stattgefunden hat. Eine solche Beweiserleichterung entspricht auch den bereits entwickelten Maßstäben der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung im Rahmen der Überprüfung von Polizeikontrollen im Licht von Art. 3 Abs. 3 GG. In der Praxis in Berlin hat diese Beweiserleichterung nicht dazu geführt, dass unberechtigte Diskriminierungsbeschwerden zu nachteiligen Entscheidungen für Beschäftigte des Landes Berlin geführt haben. Im Gegenteil ermöglicht sie präzise begründete Urteile.

Die § 7 LADG entsprechende ursprüngliche Formulierung in § 8 LADG NRW-Entwurf, wonach eine Partei „Indizien beweisen“ muss, die eine Diskriminierung vermuten lassen, orientierte sich an § 22 AGG. Diese wurde im Gesetzgebungsverfahren nun durch die Formulierung ersetzt, dass „Tatsachen“ zu beweisen sind, die eine Diskriminierung „überwiegend wahrscheinlich machen“. Der Tatsachenbeweis in § 8 LADG NRW unterliegt damit dem Strengbeweis. Kläger*innen dürfen sich nur den gesetzlich vorgesehen Beweismitteln bedienen (Zeugenbeweis, Sachverständigenbeweis, Urkundenbeweis, Augenscheinbeweis, Parteivernehmung). Die Glaubhaftmachung durch eine eidesstattliche Versicherung scheidet aus.

Rechtsdurchsetzung statt bloßer Symbolpolitik

Symbolpolitik ist wichtig. Diskriminierungsverbote signalisieren allen Menschen, dass das Zusammenleben in einem demokratischen Gemeinwesen auf der gleichberechtigten Zugehörigkeit all ihrer Mitglieder beruht. Damit Recht aber nicht auf dieser symbolischen Ebene verbleibt, braucht es Anreize und Instrumente zur Rechtsdurchsetzung. In der Realität ist diese für diskriminierungsbetroffene Personen oft schwierig. Es fehlen Wissen, Zeit, Geld, Kraft – zugleich erleben Menschen, wenn sie Diskriminierung thematisieren und ihre Rechte einfordern, viele Widerstände. Um diese Risiken auszugleichen, sind kostenlose, professionelle, außergerichtliche Beratungsangebote und Schlichtungsverfahren sowie Instrumente kollektiver Rechtsdurchsetzung unabdingbar.

§ 13 S. 2 Nr. 5 LADG Bln und § 11 LGCDV RLP garantieren deshalb die Förderung einer zivilgesellschaftlichen Beratungsinfrastruktur durch das Land, entsprechende Festlegungen fehlen im LADG NRW.

Während § 9 LADG Bln Antidiskriminierungsverbänden sowohl das Recht zur Prozesstandschaft im zivilgerichtlichen Verfahren (Abs. 3) als auch zur verwaltungsgerichtlichen Verbandsklage in Fällen struktureller Diskriminierung (Abs. 1, 2) einräumt, sehen § 9 Abs. 2 LGCDV RLP und § 9 Abs. 3 LADG NRW lediglich ein Beistandsrecht im gerichtlichen Verfahren vor, das dem Verband neben dem unterstützenden Zur Seite stehen keine eigenen Rechte im Verfahren sichert. Nach § 10 LADG NRW können Antidiskriminierungsverbände Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot zudem gegenüber der öffentlichen Stelle außergerichtlich beanstanden.

Nach § 7 Abs. 4 LADG NRW und § 7 Abs. 4 LGCDV gilt bei Schadensersatz und Entschädigungsklagen eine Klagefrist von mindestens einem Jahr – deutlich länger als im AGG. Dies ist aus Praxissicht klar zu begrüßen, weil zu kurze Klagefristen eine außergerichtliche Einigung eher verunmöglichen. Eine Klagewelle ist in Berlin ausgeblieben. Dazu trägt wesentlich die im Herbst 2020 auf Grundlage von § 14 LADG errichtete Berliner LADG-Ombudsstelle bei. Es ist erfreulich, dass durch Änderungsantrag der Regierung in NRW auf den letzten Metern eine solche Ombudsstelle in § 13 LADG NRW aufgenommen wurde.

Es ist zu wünschen, dass dieser breite Konsens über die Bedeutung einer weisungsunabhängigen staatlichen Schlichtungsstelle auch im Gesetzgebungsverfahren in Schleswig-Holstein berücksichtigt wird. Dort brachte die schwarz-grüne Landesregierung im Juni einen Gesetzesentwurf für ein LADG in den Landtag ein. Die Anhörung im zuständigen Fachausschuss ist für den 1. Oktober 2026 geplant, eine Ombudsstelle sieht der Entwurf bislang noch nicht vor. Für die Einrichtung von LADG-Ombudsstellen streiten auch die Equality Bodies Richtlinien (EU) 2024/1500 und (EU) 2024/1499 die Standards für staatliche Gleichbehandlungsstellen formulieren und dazu u.a. Schlichtungsverfahren vorschreiben. In den Bereichen, die das AGG abdeckt, sollen die Richtlinien im Rahmen der AGG-Reform durch eine entsprechende Kompetenzerweiterung der Antidiskriminierungsstelle des Bundes umgesetzt werden. Für die Bereiche Bildung und soziale Sicherheit bedarf es zur Umsetzung landesgesetzliche Regelungen.

Antidiskriminierungsrecht ist umkämpft – und lässt sich nicht stoppen

Die um das LADG in NRW heftig geführten Debatten zeigen: Antidiskriminierungsrechtliche Standards sind zwar menschen- und europarechtlich garantiert, aber auch in Deutschland Teil eines Kulturkampfes. Befürworter*innen von umfassendem Rechtsschutz gegen Diskriminierung stellt das vor die schwierige Frage, ob sie – the more the merrier – im Zweifelsfall für den Spatz in der Hand kämpfen: Hauptsache ein LADG, egal wie stark oder schwach – oder ob sie auf bessere Zeiten hoffen. Jedenfalls geht es landesantidiskriminierungsrechtlich voran. Spannend wird es als nächstes in Schleswig-Holstein. Auch in Hamburg steht ein LADG im rot-grünen Koalitionsvertrag und in Bremen soll die nun besetzte Landesantidiskriminierungsstelle bis 2027 ein LADG auf den Weg bringen.

Transparenzhinweis: Doris Liebscher ist Leiterin der LADG-Ombudsstelle Berlin. Jana Stöckle arbeitet dort als juristische Referentin.