Menschenrecht auf Klimaschutz als „lebensrettende Behandlung“?
Risiken und Nebenwirkungen der von Manuela Niehaus verteidigten Klima-Rechtsprechung
Manuela Niehaus verteidigt die menschenrechtsgestützte Klimarechtsprechung – insbesondere des EGMR – gegen meine Kritik. Es handele sich nicht um „Globuli für Umweltjuristen“, sondern um ein potentiell lebensrettendes Medikament, das – im Zusammenspiel mit anderen Mitteln – einen wesentlichen Beitrag zum Klimaschutz leisten könne.
Das sehen sicher viele ähnlich und darum bin ich dankbar für Niehaus Argumente und für ihren sanften Spott. Ihr Spott trifft mich zu Recht, ihre Argumente aber überzeugen mich nur sehr teilweise.
Die „Judicalization of Mega Politics”
Niehaus meint, unter Hinweis auf Hirschl, die Juridifizierung zentraler politischer Entscheidungsfelder wie dem des Klimaschutzes sei nichts Neues und speise sich daraus, dass Menschen „neutralen Gerichten […] grundlegende Fragen des politischen und sozialen Zusammenlebens eher anvertrauen als machtorientierten und Kurzzeitinteressen verschriebenen Politiker*innen“.
Das sehe ich im Tatsächlichen ebenso, aber ist es auch richtig? Ist die Juridifizierung von „Megapolitik“ nicht eher ein Problem als die Lösung? Ich bin – aus Gründen, die ich versucht habe, deutlich zu machen – skeptisch gegenüber der diesbezüglichen institutionellen Leistungsfähigkeit von Gerichten. Nach meinem Verständnis sollten grundlegende Fragen des politischen und sozialen Zusammenlebens grundsätzlich auch weiterhin demokratisch und nicht juristisch-menschenrechtlich verhandelt und entschieden werden. Machtorientiert können im Übrigen auch Gerichte sein. Und das Fragen wie die des Umwelt- und Klimaschutzes auch vor Höchstgerichten nicht immer gut aufgehoben sein müssen, mag das aktuelle Beispiel des US-Supreme Courts veranschaulichen.
Gefahren des Shell-Urteils
Niehaus versteht mich im Weiteren falsch, wenn sie meint, ich hielte das Shell-Urteil deshalb für unvertretbar, weil das Unternehmen sich dem Urteil durch den Umzug nach London entziehen könne. Ich halte das Urteil vielmehr aus rechtsstaatlichen Gründen für hoch gefährlich. Hier wird einem im Rahmen der Gesetze operierenden Unternehmen unter Berufung auf vage menschenrechtliche Standards seine legale Tätigkeit untersagt. Das Urteil ist damit ein Angriff nicht nur auf die Freiheit des Unternehmens, sondern auch auf die gesetzliche Entscheidungsmacht des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, der genau diese unternehmerische Tätigkeit ausdrücklich erlaubt hat.
Wohin das führen kann, zeigt Niehaus selbst auf, wenn sie ausführt, für Unternehmen wie Shell dürfe es keinen „safe haven“ geben, in dem sie vor Klimaklagen geschützt seien. Mit dieser aus dem Bereich der Terrorbekämpfung vertrauten Begrifflichkeit wird zwar die Ambition mancher Klimakläger zutreffend beschrieben. Für die Rechtsordnung und für mich sind Mineralölunternehmen aber keine Terrororganisationen, sondern legal operierende Dienstleister. Ihre derzeit noch unverzichtbare Tätigkeit im Sinne des Klimaschutzes zu beschränken kann Sache nur des Gesetzgebers, nicht aber einer einzelrichterlichen Entscheidung auf der Grundlage des Familiengrundrechts aus Art. 8 EMRK sein.
Menschenrecht auf Klimaschutz in China, Russland und der arabischen Welt
Niehaus kritisiert meine Aussage, ein Menschenrecht auf Klimaschutz helfe in China, in Russland oder in der arabischen Welt nicht weiter, weil entsprechende Klagen hier ohnehin nicht erhoben werden könnten. Die Aussage sei schon deshalb falsch, weil jedenfalls in China und Russland Klimaklagen anhängig seien.
Folgt man der von Niehaus zum Beleg verlinkten Quelle, fällt allerdings auf, dass die eine (!) dort für Russland genannte Klage von dem angerufenen Gericht nicht zur Entscheidung angenommen wurde. Die Tatsache, dass es auch in Russland ganz vereinzelt mutige Klimakläger gibt, macht die effektive gerichtliche Durchsetzung eines Menschenrechts auf Klimaschutz in Russland deshalb nicht wahrscheinlich. Mit der gleichen Logik ließe sich behaupten, in Russland gebe es Meinungsäußerungs- und Versammlungsfreiheit, weil es immer wieder verzweifelte Mutige wagen, dort gegen die Regierung zu demonstrieren.
Für ganz China listet die zitierte Quelle auch nicht mehr als drei Fälle (von denen zwei zu einer Serie gehören) auf, die sich nach den dort zur Verfügung gestellten Informationen zudem allein auf die Durchsetzung des geltenden einfachgesetzlichen chinesischen Rechts beziehen und gerade nicht menschenrechtlich argumentieren. Eben dies gilt auch für die von Niehaus zitierte Handreichung des Supreme Peoples Court of China, der eine staatliche Kontrollbehörde dazu auffordert, der gerichtlichen Durchsetzung des geltenden Klimaschutzrechts mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Bei aller im Rechtsvergleich gebotenen Vorsicht bleibe ich deshalb auch für China weiter skeptisch hinsichtlich der Bedeutung einer spezifisch menschenrechtlichen Klimaschutzstrategie.
Zum „Victim“-Status der Klimaseniorinnen
Meine Kritik am Opferstatus der konkret klagenden Klimaseniorinnen versteht Niehaus falsch, wenn sie meint, ich bezweifelte, „dass ältere Menschen tatsächlich unter Hitze leiden“. Das bezweifele ich nicht. Ich halte die statistische „Übersterblichkeits“-Argumentation der Klimaseniorinnen nur für irreführend, weil sie zwar auf eine reale Übersterblichkeit in Hitzemonaten schaut, die für die Übersterblichkeit positiven Effekte milder Winter aber ausblendet. Die Einseitigkeit dieser Argumentation ist übrigens kein Spezifikum der konkreten Klage. Ich habe mir viel Mühe gegeben, Studien zu finden, die positive und negative Effekte steigender Temperaturen für die Sterblichkeitsrate in Regionen wie der Schweiz in Relation setzen. Sie sind schwer zu finden (Bemühungen dazu hier).
Im Übrigen weise ich den ganz unfundierten Vorwurf zurück, ich würde eine Opfergruppe gegen die andere ausspielen wollen. Auch der EGMR hat in Übereinstimmung mit dem Schweizer Bundesgericht die Opfereigenschaft der Klimaseniorinnen im Sinne des Art. 34 EMRK verneint. Ich verspüre angesichts der realen Klimaopfer vor allem im globalen Süden also lediglich ein Unbehagen, wenn sich ausgerechnet reiche, alte, weiße Schweizerinnen zu spezifisch betroffenen Klimaopfern aufzuschwingen suchen. Dieses Unbehagen teilen auch andere, dem menschenrechtlichen Klimaschutz zugeneigtere Autoren (Milanovic: “I’ve always found the argument that little old ladies in Switzerland are somehow especially affected by climate change to be entirely bogus.”).
Zur neuen menschenrechtlichen Verbandsklage
Bei meiner Kritik an der vom EGMR neu „erfundenen“ menschenrechtlichen Verbandsklage bleibe ich. Anders als Niehaus und der EGMR selbst es darzustellen versuchen, ist dies keine evolutionäre Weiterentwicklung, sondern ein echter revolutionärer Sprung. Anders als für sonstige etablierte Elemente der Klagebefugnis findet sich für diese Form der Verbandsklage – wie dies Richter Tim Eicke in seinem Sondervotum zu Recht aufgezeigt hat – kein Anknüpfungspunkt im Text der Konvention und in der bisherigen Rechtsprechung. Auch im Rechtsvergleich ist mir keine Entscheidung bekannt, mit der ein Höchstgericht eine menschenrechtliche Verbandsklage so wie jetzt der EGMR einfach „aus dem Hut gezaubert“ hätte.
Aber auch unabhängig von der Frage nach der Legitimation für diese richterliche Selbstermächtigung scheint mir das Konzept des EGMR auch inhaltlich unglücklich. Zu Unrecht beruft sich der Gerichtshof auf das gute Vorbild der Aarhus-Konvention. Zwar führt diese Konvention eine umweltrechtliche Verbandsklage ein. Zum einen beruht dies aber auf einer vielfach demokratisch legitimierten ausdrücklichen gesetzgeberischen Entscheidung und Grundlage. Zum anderen erlaubt die Umweltverbandsklage nach der Aarhus-Konvention lediglich Klagen zur Durchsetzung einfachgesetzlicher Umweltschutzbestimmungen. Die Einführung einer neuartigen Verbandsklage zur Durchsetzung höchst unbestimmter und potentiell allumfassender menschenrechtlicher Bestimmungen ist etwas völlig anderes.
Gegenüber diesen Bedenken verfängt auch Niehaus Einwand nicht, die neue Verbandsklage werde ja dadurch „eingegrenzt“, dass die Vereinigungen „bestimmten Grundsätzen entsprechen“ müssten. Diese vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze (Rn. 502) sind nämlich nicht dazu angetan, die neuen Klagen effektiv einzugrenzen. Die entsprechenden Vereinigungen müssen danach lediglich (a) rechtswirksam errichtet, (b) dem Klimaschutz verpflichtet und (c) hinreichend repräsentativ für die Interessen ihrer Mitglieder oder anderer potentiell vom Klimawandel Betroffener sein. Wie der EGMR ausdrücklich betont, müssen die Vereinigungen nicht einmal geltend machen, überhaupt tatsächliche Opfer des Klimawandels zu vertreten. Insgesamt dürfte kaum etwas leichter sein, als entsprechende Klagvereine zu gründen.
Konsequenzen
Die Konsequenzen dieser neuen Menschenrechts-Verbandsklage für die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten des Europarats sind noch gar nicht abzusehen. Weil die Schweiz eine entsprechende Klageart nicht kennt, verurteilte sie der EGMR nicht nur wegen einer Verletzung des neuen Klimaschutzrechts aus Art. 8 EMRK, sondern zugleich wegen einer Verletzung des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 6 EMRK (Rn. 615 ff.). Der gleiche Vorwurf dürfte aber wohl allen anderen nationalen Rechtsordnungen gemacht werden können, die eine menschenrechtliche Verbandsklage nicht kennen (und sind das nicht alle?). Dies gilt jedenfalls für Deutschland, wo erst unlängst das Bundesverfassungsgericht in seinem Klimabeschluss (dort Rn. 136 f.) eben solche Verbandsklagen als unzulässig verworfen hatte. Da erscheint es nur als schwacher Trost, wenn der EGMR ankündigt, er werde vor einer Verurteilung der Vertragsstaaten wegen der Nichtzulassung menschenrechtlicher Verbandsklagen berücksichtigen, ob nicht wenigstens individuelle Kläger zugelassen worden sind (Rn. 503).
Zu fragen ist auch, warum die neue menschenrechtliche Verbandsklage eigentlich auf den Klimaschutz beschränkt bleiben sollte. Auch andere Anliegen haben einen überindividuellen Charakter und auch andere politische Interessen lassen sich ohne weiteres menschenrechtlich „aufladen“. Ich bleibe deshalb bei meiner Befürchtung, dass hier eine Entwicklung ihren vorläufigen Höhepunkt gefunden hat, in der der Schutz individueller Menschenrechte vom Individuum und von der Verletzung seiner Rechte fast vollständig gelöst und damit ins Abstrakte und Fiktionale verschoben wird. Die potentiellen Folgewirkungen dieser Abstraktionen mag ich mir nicht ausmalen.
