Urban Legacies des 11. September: Eine völkerrechtliche Perspektive

Wenn man aus einer Perspektive des Völkerrechts über das Vermächtnis der Anschläge vom 11. September 2001 nachdenkt, liegen einige Themen auf der Hand: das Recht auf Selbstverteidigung gegen nichtstaatliche Akteure, das Vermächtnis des CIA-Programms für die sog. „extraordinary renditions“, die weit verbreiteten Praktiken der Massenüberwachung, die durch die Snowden-Enthüllungen ans Licht kamen, und so weiter und so fort. So wichtig all diese Themen auch sind, möchten wir diesen Beitrag nutzen, um über ein anderes Erbe der Anschläge vom 11. September nachzudenken. Dieses Vermächtnis hat seinen Ursprung in dem Ort, an dem die beiden schwersten Anschläge verübt wurden: New York City und sein World Trade Center. Ein Großteil des Schocks, den die Anschläge auslösten, rührt daher, dass sie das Finanzzentrums Amerikas und seine wichtigste Stadt trafen; eine Stadt, die für viele seit langem auch so etwas wie die Hauptstadt der Welt gewesen ist. Diese urbane Dimension der Anschläge vom 11. September wird in den meisten völkerrechtlichen Debatten auffällig wenig berücksichtigt. Dieser kurze Essay zeigt jedoch, dass sich hinter den größeren geopolitischen Entwicklungen und den damit verbunden völkerrechtlichen Auswirkungen, die in den meisten Beiträgen dieses Symposiums erörtert werden, eine weitere Geschichte verbirgt. Die Anschläge vom 11. September 2001 zielten auf urbane Symbole ab, die gleichzeitig globale Symbole waren; in der darauffolgenden Terrorismuswelle waren Städte sowohl im globalen Norden als auch im globalen Süden das Ziel – physisch, politisch und kulturell. Sicherheit wird zunehmend als ein urbanes Thema verstanden.

Die Abwesenheit der Städte im traditionellen Völkerrechtsdiskurs

Wenden wir uns aber zunächst dem Offensichtlichen zu – der Abwesenheit von Städten als Akteure im traditionellen Völkerrecht. Diese Abwesenheit erklärt, warum der Ausgangspunkt dieses Blogbeitrags für viele Rechtswissenschaftlerinnen und Rechtswissenschaftler überraschend sein mag. Im Völkerrecht schenkte der akademische Diskurs den subnationalen Akteuren lange Zeit nicht viel Aufmerksamkeit. Und wenn doch, dann nur auf indirekte Art und Weise. Es gab einzelne Debatten über die Befugnisse von Bundesstaaten als Suborgane föderaler Strukturen, Verträge zu schließen. Und natürlich können Städte und Gemeinden in ihrer Eigenschaft als Staatsorgane gegen Völkerrecht verstoßen. Darüber hinaus wird nach dem Völkergewohnheitsrecht, das sich beispielsweise in Artikel 4 der Artikel über die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln von 2001 widerspiegelt, ihr Verhalten dem jeweiligen Staat zugerechnet, dem die subnationale Einheit angehört.

Die Folgen solcher Verstöße können Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte oder vor Schiedsgerichten im Bereich des internationalen Investitionsrechts sein. Neben diesen rechtlichen und technischen Erwägungen gibt es einen weiteren Grund, warum wir nicht sofort an Städte und das Urbane denken, wenn wir über das Erbe des 11. Septembers nachdenken. Die zwischenstaatliche Kriegsführung überschattete strafrechtliche Reaktionen. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 und ihre Folgen sind eine „hochpolitische“ Angelegenheit, die von Ideologie durchdrungen ist. Al-Qaida griff die damals mächtigste Nation der Welt an, traf ihre wichtigste Stadt mitten ins Herz und löste eine militärische Reaktion aus, die die zwanzig Jahre danach geprägt hat. Wenn es jemals ein Beispiel für eine hochpolitische Situation gegeben hat, dann ist es hier zu finden. Ist es nicht völlig unangemessen, über das Erbe dieser Ereignisse aus der Perspektive subnationaler Akteure nachzudenken?

Global Governance und ihr „urban turn”

Wir behaupten, wenig überraschend, dass dies ganz und gar nicht der Fall ist. In den letzten zwei Jahrzehnten haben sich Städte auf vielfältige Weise als international relevante Akteure behauptet. Diese Entwicklung hat zunehmend die Trennung zwischen high and low politics in Frage gestellt, die es der Völkerrechtswissenschaft bisher ermöglichte, Bemühungen wie Städtepartnerschaften weitgehend zu ignorieren. Der Aufstieg der Städte zu wichtigen internationalen Akteuren hat eine Vielzahl von Gründen: Zum einen haben die aktuellen geopolitischen Trends eine solche Entwicklung begünstigt, zum anderen haben die Anstrengungen im Bereich der Klimapolitik zu Spillover-Effekten in andere Bereiche wie der Sicherheitspolitik geführt. Wenden wir uns zunächst den geopolitischen Trends zu: Mit dem Ende des Kalten Krieges feierte der Westen das sogenannte “Ende der Geschichte.” Es schien fast unvermeidlich, dass der Kapitalismus und die liberale Demokratie den Kampf des Kalten Krieges gewonnen hatten. Die damals vorherrschende Ideologie betonte den Rückzug des Staates, der, wenn auch nicht überflüssig geworden, so doch zumindest zurechtgestutzt werden musste.

Dieser Prozess und diese Dynamik eröffneten Möglichkeiten für andere Akteure, vor allem aus dem privaten Bereich, sowie für die Entflechtung des Staates in verschiedene Agenturen, wie sie von Anne-Marie Slaughter in ihrem Buch “A New World Order” mit dem Schwerpunkt auf dem “disaggregierten Staat” beschrieben wurde. In Bezug auf die Städte war es Saskia Sassen, die mit ihrem bahnbrechenden Buch “The Global City” die zeitgenössische Stimmung einfing und darlegte, wie bestimmte Metropolen als Kommando- und Kontrollzentren der globalen Wirtschaft fungierten und eine hochmobile Klasse von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, insbesondere im Finanzsektor, hervorbrachten, deren Leben sich immer mehr von den zuvor unbestrittenen Bindungen der nationalen Staatsbürgerschaft löste. Es ist auch unbestreitbar diese Gruppe von Menschen, die bei den Anschlägen vom 11. September zur Zielscheibe wurde, da das World Trade Center die Büros wichtiger Unternehmen der Industrie und des Finanzsektors beherbergt. Sassens Buch und spätere Arbeiten auf diesem Gebiet beschreiben einen “Kontrollverlust” des Nationalstaates. Auf paradoxe Weise repräsentieren die Anschläge vom 11. September 2001 verschiedene Stränge dieses Narratives – sowohl die Fixierung auf einen schlanken Staat und die Betonung der Macht von Unternehmen, die in alle Ecken der Welt exportiert wird, als auch die zunehmend fragilen Bedingungen moderner Staatlichkeit, die “neuen Kriegen” ausgesetzt ist, die nicht auf einem klassischen Schlachtfeld gewonnen werden können (falls es so etwas je gab).

Der entscheidende Schritt für Städte hin zu einer aktiveren Rolle in der Global Governance – und auch im internationalen Recht (?) – wurde jedoch im Zusammenhang mit dem Klimawandel eingeleitet. Dieser Beitrag ist nicht geeignet, um die Einzelheiten dieser Entwicklung zu erörtern. Es genügt festzustellen, dass die allgemeine Enttäuschung über das globale Klimaregime rund um das UN-Rahmenübereinkommen zum Klimawandel einen politischen Raum eröffnete, in dem Städte und ihre transnationalen Netzwerke zunehmend eine Rolle für sich beanspruchten. Unter Hinweis auf die angeblichen Defizite der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit behaupteten die Städte, dass sie beweglicher und kooperationsbereiter seien. Dieser rhetorische Schachzug wurde auch in anderen Politikfeldern wiederholt, so auch im Bereich der Sicherheit, wo es heute ebenfalls eine Vielzahl transnationaler Netzwerke zwischen Städten gibt und wo diese Netzwerke auch mit internationalen Organisationen auf verschiedene Weise zusammenarbeiten. Wie die Politikwissenschaftlerin Kristin Ljungkvist in “The Global City 2.0” gezeigt hat, sind diese Entwicklungen in den Bereichen Klimapolitik und Sicherheit eng miteinander verwoben – und nirgendwo deutlicher als in New York City.

Und das Völkerrecht? Urbane Dimensionen des globalen Sicherheitsrechts

Ein breiteres gesellschaftliches Vermächtnis des 11. September ist die Versicherheitlichung unseres Lebens. Diese Entwicklung ist ein Vermächtnis, das in naher Zukunft wohl kaum rückgängig gemacht werden kann. Viele Aktivitäten, vom Einkaufen über das Pendeln zur Arbeit bis hin zu anderen Formen des Reisens, tragen heute einen Sicherheitsaufdruck, der vor zwanzig Jahren noch unvorstellbar gewesen wäre. Diese Entwicklungen erscheinen vielen von uns heute durchaus berechtigt und werden durch die technologische Entwicklung noch verstärkt, wobei die Möglichkeit automatischer Entscheidungsprozesse durch künstliche Intelligenz und selbstlernende Maschinen nur das jüngste Schreckgespenst ist (an das wir uns zu gegebener Zeit auch gewöhnen werden). Intelligente Städte bringen ernsthafte Bedenken hinsichtlich der ständigen Überwachung mit sich, und die Covid-19-Pandemie verschärft die Entwicklung städtischer Überwachungssysteme nur noch weiter. All dies beruht auf aktuellen Ereignissen (oder zumindest auf unserer Wahrnehmung dieser aktuellen Ereignissen). Aber ist es auch rechtlich von Bedeutung? Und wie lässt sich das oben Genannte auf die Welt des internationalen Rechts übertragen?

Die rechtliche Bedeutung dieser Entwicklungen ist aus der Perspektive des Grund- und Menschenrechtsschutzes leicht zu bejahen. Wie wir wissen, haben sich Grund- und Menschenrechte in Teilen als Bollwerk gegen Tendenzen der Versicherheitlichung erwiesen, während der allgemeine Trend gleichwohl unaufhaltsam zu sein scheint. Dies ist jedoch keine zufriedenstellende Schlussfolgerung in Bezug auf die Stadt als relevante Rechtspartei im internationalen Recht. Wie Alejandro Rodiles in seinem Beitrag zu unserem kürzlich erschienenen Research Handbook on International Law and Cities bemerkt hat, “erscheint die Stadt in diesem Zusammenhang lediglich als Objekt, als Referenzraum des Völkerrechts, nicht als Subjekt.“

Die Beziehung zwischen der Versicherheitlichung des täglichen Lebens und dem Urbanen wird auch aus rechtlicher Sicht deutlicher, wenn wir unsere Aufmerksamkeit auf die wachsende Welt der informellen Sicherheitskooperation richten. Es sind eine Reihe von Netzwerken und Initiativen entstanden, die im Bereich der städtischen Sicherheit tätig sind und deren Arbeit in die internationalen politischen Debatten über die Verwirklichung städtischer Sicherheit einfließt. So wie Städte Ziele des weltweiten Terrorismus sind, haben sie eine Rolle bei der Terrorismusbekämpfung beansprucht. Internationale und regionale Organisationen wenden sich in diesem Politikbereich an Städte als Partner, zum Beispiel bei der Prävention von Terrorismus, Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus. Die UN, die EU oder das Global Counter Terrorism Forum (GCTF) sind sich bewusst, dass der so genannte “Lebenszyklus der Radikalisierung” in Städten mit marginalisierten Gruppen und Einzelpersonen häufig auf fruchtbaren Boden fällt; Untersuchungen deuten zum Beispiel auf einen Zusammenhang zwischen Marginalisierung, sozialer Ausgrenzung und schwerwiegenden psychischen Problemen von Terrorismusverdächtigen in niederländischen Städten hin. Daher suchen diese internationalen Organisationen Verbindungen zur lokalen Ebene und erkennen die Bedeutung des sozialen Gefüges in den Städten an. Der Dialog und die Zusammenarbeit mit städtischen Fachleuten können zur Entwicklung von bewährten Praktiken und Leitlinien für die Prävention und Bekämpfung von Terrorismus und gewalttätigem Extremismus beitragen.

Auf normativer Ebene hat der Fokus auf Städte auch Einzug in die UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) gefunden, die 2015 von der UN-Generalversammlung verabschiedet wurden. SDG 11 ist das einzige Ziel unter den SDGs das eine spezifische Akteursperspektive bezieht. Genau befasst es sich damit, Städte und lokale Gemeinschaften “inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig” zu machen. Die begleitende Zielvorgabe 11.2 befasst sich mit den alltäglicheren Aspekten der städtischen Sicherheit, insbesondere in Bezug auf die Straßenverkehrssicherheit und den öffentlichen Nahverkehr (aber auch mit der besonderen Aufmerksamkeit, die “den Bedürfnissen von Menschen in prekären Situationen” gelten muss). Die internationalen politischen Dokumente zur Sicherheit in der Stadt machen jedoch nicht an dieser Stelle Halt. Die Neue Urbane Agenda (NUA), die als Ergebnis der Habitat III-Konferenz in Quito 2016 verabschiedet wurde, stellt eine explizitere Verbindung zwischen städtischer Sicherheit und robusteren Sicherheitsdiskursen her. Im “Quito Implementation Plan” ist vorgesehen, dass “wir integrative Maßnahmen für die urbane Sicherheit und die Prävention von Verbrechen und Gewalt, einschließlich Terrorismus und gewalttätigem Extremismus, der Terrorismus begünstigt, einbeziehen werden” (Absatz 103).

Für den traditionell denkenden Völkerrechtler mag das alles noch recht vage klingen. Wo sind die Quellen des internationalen Rechts, wie sie in Artikel 38 des IGH-Statuts aufgeführt sind? Wie können Städte und ihre lokalen Regierungen Teil dieses Völkerrechtsspiels sein, wenn sie nicht einmal Subjekte des Völkerrechts im traditionellen Sinne sind? Diese Fragen sind unserer Meinung nach jedoch nachrangig, auch wenn selbst klassisch und formal denkende Völkerrechtlerinnen und Völkerrechtler anerkennen müssen, dass die Grenze zwischen verbindlichem Völkerrecht und den SDGs sowie der NUA letztlich recht dünn sein kann. Die internationale Politik hat sich weit über die traditionellen Kategorien des Völkerrechts hinaus entwickelt. Wie Jan Klabbers in seinem Beitrag zum Research Handbook on International Law and Cities dargelegt hat, funktionieren die alten Kategorien nicht mehr. Sie sind nicht geeignet, um die vielen Arten der heutigen Ausübung von Autorität zu erfassen, die vielfach auch auf sub-nationaler Ebene stattfinden. Dementsprechend braucht das Völkerrecht dringend ein Update, um den Realitäten der heutigen internationalen Zusammenarbeit gerecht zu werden.

Die Veränderungen in der globalen Sicherheitskooperation seit dem 11. September 2001 sind ein schlagkräftiges Beispiel, das die Notwendigkeit einer solchen Aktualisierung unterstreicht. Bei dieser Entwicklung haben Städte und ihre transnationalen Netzwerke eine Rolle gespielt – wohl nicht in vorderster Reihe und nicht in einer Weise, die die zentrale Rolle der Staaten sowohl für die Sicherheitsgovernance als auch für das Völkerrecht verdrängen würde. Aber ein Vokabular des Völkerrechts, das nicht berücksichtigt, was subnationale Akteure tun, ist zunehmend unvollständig und birgt die Gefahr, dass wichtige Entwicklungen in verschiedenen Politikfeldern übersehen werden.

Schluss

Die urban legacies des 11. Septembers laden uns auf äußerst fruchtbare Weise dazu ein, eine solche Aktualisierung in Betracht zu ziehen. Fragen der nationalen Sicherheit sind oft auch Fragen der städtischen Sicherheit, und die Bekämpfung des Terrorismus kann nicht ohne die im städtischen Raum tätigen Praktikerinnen und Praktiker und ihre Beteiligung an der Entwicklung wirksamer, rechtsstaatlicher und menschenrechtskonformer Praktiken, Strategien und Normen erfolgen.

Die städtischen Vermächtnisse machen auch deutlich, was auf dem Spiel steht. Wenn wir Völkerrechtler uns in der bequemen Position der etablierten Quellen und Fachdoktrinen, die wir unseren Studierenden beibringen, ausruhen, verpassen wir wichtige Entwicklungen in der realen Welt, die von Technokraten vorangetrieben, von Politikwissenschaftlern analysiert und von sozialen Bewegungen bekämpft werden. Es ist allzu leicht, die Augen vor diesen Entwicklungen zu verschließen. Die neuen Welten des Völkerrechts und der internationalen Politik sind chaotisch und unübersichtlich – aber wir sollten sie als Völkerrechtlerinnen und Völkerrechtler annehmen.

Eine andere Frage ist, wie sich das urbane Erbe von 9/11 mit neuen Entwicklungen und Geschichtsschichten überschneiden wird. Seit Anfang 2020 erlebt die Welt die Covid-19-Pandemie. Die darauffolgenden Lockdowns und die Bilder der leeren Städte, die sie hervorgebracht haben, haben viele dazu veranlasst, sich zu fragen, ob das so genannte “urbane Zeitalter” bereits vorbei ist und eine neue Ära des Vorstadtlebens und der “Stadtflucht” anbricht. Wir sind jedoch nicht davon überzeugt, dass diese Pandemie die langfristigen Trends der Urbanisierung umkehren wird. Die Städte haben viele Plagen durchlebt und gemeistert. Sie haben der Faszination, die von Städten ausgeht, nichts anhaben können. Aber jede frühere Pandemie hat das Straßenbild der Städte und ihre Infrastruktur verändert. So wird es auch bei Covid-19 sein. Die Hinwendung zu „smart cities“, einschließlich des zunehmenden Einsatzes von Tracing-Apps, wird aller Wahrscheinlichkeit nach Tendenzen verstärken, die ursprünglich durch den 11. September ausgelöst wurden. Die Versicherheitlichung des städtischen Lebens ist gekommen, um zu bleiben.

Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags, Urban Legacies of 9/11: An International Law Perspective, durch Michael Borgers.