This article belongs to the debate » 9/11 und die Rechtsstaatlichkeit
01 July 2022

Staatsgeheimnisse und effektiver Rechtsschutz nach 9/11

Das Beispiel der extraordinary renditions vor den US-Bundesgerichten

Staaten haben Geheimnisse, die sie nach ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften vor einer Veröffentlichung schützen. Werden die entsprechenden Informationen im Rahmen eines Gerichtsverfahrens benötigt, stellt sich die Frage, ob und inwiefern sie im Prozess verwertet werden dürfen. Besonders problematisch ist die Geheimhaltung, wenn sich das Verfahren um gravierende Menschenrechtsverletzungen dreht, die von staatlichen Stellen verübt worden sind. Hier kann die Geheimhaltung die justizielle Aufarbeitung staatlichen Unrechts beeinträchtigen oder gar ganz verhindern und den individuellen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz leerlaufen lassen. Der vorliegende Beitrag zeigt anhand von zwei Verfahren, die Betroffene der von der CIA nach 9/11 durchgeführten extraordinary renditions vor den US-Bundesgerichten angestrengt haben, welche schwerwiegenden Auswirkungen der staatliche Geheimschutz auf den effektiven Rechtsschutz haben kann.

I. Grundlage: United States v. Reynolds, et al., 345 U.S. 1 (1953)

Der Umgang mit Staatsgeheimnissen im US-amerikanischen Zivilverfahren wird im Kontext der extraordinary renditions vor allem durch die Entscheidung United States v. Reynolds des US-Supreme Court aus dem Jahr 1953 geprägt. In diesem Verfahren ging es um die Schadensersatzklagen dreier Witwen, deren Ehemänner den Absturz eines Flugzeugs der US Air Force nicht überlebt hatten. Sie verlangten dafür die Herausgabe des offiziellen Unfallberichts, was vom zivilen Leiter der Air Force unter Berufung auf ein entsprechendes Privileg verweigert wurde. Die Air Force gab unter anderem an, dass sich das Flugzeug auf einer streng geheimen Mission befunden habe und die Vorlage des Berichts die nationale Sicherheit, die Flugsicherheit und die Entwicklung hochtechnischer und geheimer militärischer Ausrüstung ernsthaft beeinträchtigen würde.

Der Supreme Court ordnete die relevanten Fragen trotz verfassungsrechtlicher Anklänge dem Beweisrecht und dort dem „privilege which protects military and state secrets“ zu, also einem Privileg zum Schutz von Militär- und Staatsgeheimnissen. Dieses Privileg stehe der US-Regierung zu und müsse durch die Leitungsperson der zuständigen Abteilung, nach tatsächlicher, persönlicher Prüfung, geltend gemacht werden. Das Gericht müsse sodann entscheiden, ob die Berufung auf das Privileg sachgemäß sei. Eine Geheimhaltungsbedürftigkeit könne sich schon aus den Umständen eines Falls ergeben, sofern die Vorlage des Beweismittels die begründete Gefahr der Aufdeckung militärischer Informationen berge, die zum Schutz der nationalen Sicherheit geheimzuhalten seien. Das Gericht solle in diesen Fällen die Sicherheit nicht dadurch gefährden, dass es auf einer Untersuchung der Beweise – auch nicht durch das Gericht allein, in camera – bestehe.

Im konkreten Fall ging der Supreme Court aufgrund der erstinstanzlichen Verhandlung davon aus, dass an Bord des verunglückten Flugzeugs geheime elektronische Geräte getestet werden sollten. Die Bedeutung solcher Geräte für die Verteidigungsfähigkeit sei ebenso bekannt wie ihre Geheimhaltungsbedürftigkeit – insbesondere in der gegenwärtigen politischen Lage. Es könne angenommen werden, dass sich im Unfallbericht Hinweise auf solches Gerät finden würden. Grundsätzlich müsse das Vorgehen des Gerichts an der Erforderlichkeit des fraglichen Beweismittels für das Verfahren ausgerichtet werden. Aber selbst die größte Erforderlichkeit könne die Anwendung des Privilegs nicht verhindern, wenn das Gericht überzeugt sei, dass Militärgeheimnisse auf dem Spiel stünden. Wenn die Erforderlichkeit des Beweismittels zweifelhaft sei – wie in der vorliegenden Konstellation, in der die überlebenden Besatzungsmitglieder als Zeugen angeboten worden waren, müsse sich das Privileg ohne weitere Prüfung durchsetzen.

Beruft sich die US-Regierung heutzutage auf das state secrets privilege, spiegelt das Prüfprogramm der Gerichte weitgehend das Vorgehen des Supreme Court in Reynolds wider. In einem ersten, zumeist unproblematischen Prüfungsschritt werden die formalen Voraussetzungen der Berufung auf das Privileg geprüft. Häufig reicht der*die Leiter*in der zuständigen Abteilung dafür nicht nur eine öffentliche Begründung der Geheimhaltungsbedürftigkeit der Beweismittel ein, sondern fügt noch eine ausführlichere Erklärung hinzu, die nur das Gericht sehen darf. Im zweiten Prüfungsschritt entscheidet das Gericht über die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Beweismittel. Hier besteht die Möglichkeit, dass sich das Gericht die fraglichen Beweismittel in camera vorlegen lässt und sich ein eigenes Bild von ihrer Schutzbedürftigkeit macht. In aller Regel verlassen sich die Gerichte allerdings auf die Erläuterungen der US-Regierung und schließen sich deren Einschätzung zu wesentlichen Teilen an. Im dritten Prüfungsschritt muss das Gericht schließlich entscheiden, ob das Verfahren ohne die zu schützenden Beweismittel fortgeführt werden kann. Ist dies nicht der Fall, wird die Klage abgewiesen. An dieser Stelle können besondere Verfahrensvorkehrungen eine Rolle spielen, mit denen geheimzuhaltende Informationen vor einem Bekanntwerden geschützt werden, während mit ihnen in Zusammenhang stehende, nicht schutzbedürftige Informationen verwendet werden können. Beispiele sind die Nutzung von Decknamen für bestimmte Informationen in Befragungen oder die Schwärzung von Dokumententeilen.

II. Zwei Beispiele aus dem Bereich der extraordinary renditions

Fragen der staatlichen Geheimhaltung und des effektiven Rechtsschutzes haben sich nach 9/11 in besonders eindrücklicher Weise im Rahmen von Verfahren zu den sogenannten extraordinary renditions gestellt. Als extraordinary rendition wird eine Praxis der USA unter Federführung der CIA verstanden, bei der festgenommene Terrorverdächtige heimlich von einem Land in ein anderes verbracht werden, um dort von lokalen Sicherheitskräften in örtlichen Gefängnissen oder von der CIA selbst in außerhalb der USA liegenden Geheimgefängnissen brutal gefoltert und verhört zu werden. Vereinzelte extraordinary renditions wurden schon durch die Clinton-Administration durchgeführt, nach 9/11 nahm die Praxis neue Ausmaße an.

Die von extraordinary renditions Betroffenen haben auf unterschiedliche Weise versucht, auf dem Rechtsweg eine Form von Genugtuung zu erwirken. Einige von ihnen haben vor US-Bundesgerichten Personen und Unternehmen auf Schmerzensgeld verklagt, die an ihrer Verschleppung und Misshandlung beteiligt gewesen sein sollen. Dass dabei nicht die USA als Staat, sondern einzelne Personen verklagt wurden, ist den Besonderheiten des US-amerikanischen Staatshaftungsrechts geschuldet. Im Folgenden wird eins dieser Verfahren mit Fokus auf die abschließende Entscheidung des Berufungsgerichts näher beleuchtet. Darüber hinaus wird die Problematik des state secrets privilege im Rahmen eines selbständigen Beweisverfahrens zu den extraordinary renditions nachvollzogen.

  1. Mohamed, et al. v. Jeppesen Dataplan, Inc., and United States, 614 F.3d 1070 (2010)

Einen Versuch an den extraordinary renditions Beteiligte zivilrechtlich zur Verantwortung zu ziehen, unternahmen 2007 Binyam Mohamed, Abou Elkassim Britel, Ahmed Agiza, Mohamed Farag Ahmad Bashmilah und Bisher Al–Rawi. Sie alle machten geltend, von Agenten der CIA in jeweils unterschiedlichen Konstellationen von einem Land in ein anderes verbracht worden zu sein und dort entweder von den lokalen Behörden oder der CIA brutal misshandelt und verhört worden zu sein. Ihre Klage richtete sich gegen das Unternehmen Jeppesen Dataplan, Inc., ein Tochterunternehmen des Boeing-Konzerns. Jeppesen Dataplan soll Flugzeuge, Crews sowie die notwendige fliegerische und logistische Unterstützung für Hunderte von Flügen im Rahmen der extraordinary renditions zur Verfügung gestellt haben.

Die Kläger in Jeppesen konnten ihr Vorbringen auf eine Vielzahl von öffentlichen Quellen stützen. So verwiesen sie auf Äußerungen verschiedener Spitzen der US-Administration, in denen viele Details des Programms erläutert wurden und sogar kooperierende Staaten und von den Maßnahmen Betroffene namentlich genannt wurden. Die extraordinary renditions von Mohamed, Agiza und Al-Rawi wurden zudem vom Berichterstatter des Europarats Dick Marty im Juni 2006 (Council of Europe, Parliamentary Assembly, Doc. 10957) als spezifische Beispiele dokumentierter renditions aufgeführt und unter Rückgriff auf unterschiedliche Informationen näher beschrieben. Im Marty-Bericht vom Juni 2007 (Council of Europe, Committee on Legal Affairs and Human Rights, Doc. 11302 rev.) wird überdies Jeppesen als der üblicherweise von der CIA für die extraordinary renditions genutzte Luftfahrtdienstleister bezeichnet und seine Beteiligung an der Verschleierung der Flugrouten von durch die CIA genutzten Flugzeugen näher beschrieben.

Nichtsdestotrotz wurde die Klage bereits während der Schriftsatzphase in zwei Instanzen abgewiesen und vom Supreme Court nicht zur Entscheidung angenommen. Nach ihrer Einreichung trat die US-Regierung dem Verfahren bei, berief sich auf das state secrets privilege und beantragte die Abweisung der Klage. Das Berufungsgericht entschied anhand von Reynolds. Es prüfte das bekannte dreistufige Schema und stützte sich dabei auf zwei vom Leiter der CIA eingereichte Erklärungen zur Geheimhaltungsbedürftigkeit der fraglichen Informationen. Die US-Regierung benannte vier Kategorien von zu schützenden Informationen, nämlich hinsichtlich der Fragen, ob Jeppesen oder ein anderes Unternehmen die CIA bei geheimen nachrichtendienstlichen Tätigkeiten unterstützt habe und ob die CIA bei solchen Aktivitäten mit ausländischen Regierungen kooperiert habe, sowie Informationen zum Umfang und zur Durchführung des Programms zur Inhaftierung und Befragung von Terroristen durch die CIA und alle weiteren Informationen zu geheimen CIA-Operationen, die nachrichtendienstliche Aktivitäten, Quellen oder Methoden offenbaren könnten. Das Berufungsgericht kam zu dem Schluss, dass zumindest einige der fraglichen Informationen Staatsgeheimnisse darstellten. Ihre erzwungene oder ungewollte Offenlegung während des Verfahrens würde der nationalen Sicherheit erheblichen Schaden zufügen. Zudem seien die den Forderungen der Kläger zugrundeliegenden Tatsachen derart von diesen Geheimnissen durchsetzt, dass spätestens bei der Frage nach der Rolle Jeppesens und einer mit dieser einhergehenden Haftung jeder Versuch Jeppesens, sich gegen die Ansprüche der Kläger zu verteidigen, ein nicht zu rechtfertigendes Risiko der Aufdeckung von Staatsgeheimnissen in sich trage. In Anbetracht dessen sei die Klage abzuweisen.

  1. United States v. Husayn, aka Zubaydah, et al., 142 S.Ct. 959 (2022)

Eine andere Fallkonstellation repräsentiert das Verfahren United States v. Husayn, aka Zubaydah, zu dem der Supreme Court im März diesen Jahres eine Entscheidung veröffentlichte. Zayn al-Abidin Muhammed Husayn, genannt Abu Zubaydah, befindet sich seit 2002 in US-Gewahrsam und wurde währenddessen mehreren extraordinary renditions unterzogen. Dabei wurde er auch in Polen in einem Geheimgefängnis der CIA gefoltert und verhört, was unter anderem durch den Marty-Bericht vom Juni 2007 bekannt wurde. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verurteilte Polen 2014 deswegen einstimmig wegen einer Vielzahl von Verstößen gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (Husayn (Abu Zubaydah) v. Poland, Appl. no. 7511/13 (2014)). Schon vor dem Urteil des EGMR hatte Abu Zubaydah über seine Anwält*innen in Polen die Strafverfolgung polnischer Staatsbürger beantragt, die in seine Misshandlung involviert waren. Die Ermittler*innen ersuchten die USA um Informationen, was unter Verweis auf die nationale Sicherheit verweigert wurde. Nach der Verurteilung Polens durch den EGMR baten sie Abu Zubaydahs Anwält*innen, ihnen Beweise vorzulegen.

Abu Zubaydah und sein Anwalt beantragten in der Folge vor einem US-Bezirksgericht die Durchführung eines Beweisverfahrens zur Unterstützung eines ausländischen Ermittlungsverfahrens. Sie baten um die Erlaubnis, die beiden Psychologen, die die Verhör- und Foltermethoden der CIA entwickelt und angewendet hatten, zu ihrer Befragung vorzuladen und zur Beibringung von einer Reihe von Dokumenten zu verpflichten, die Informationen zu dem Geheimgefängnis in Polen, zu der dortigen Behandlung Abu Zubaydahs und zu einer möglichen Kooperation mit den polnischen Behörden liefern könnten. Dies wurde vom Bezirksgericht gewährt. Die US-Regierung trat dem Verfahren bei, machte eine Verletzung des state secrets privilege geltend und beantragte die Aufhebung der Beschlüsse des Gerichts. In einer Erklärung trug der Leiter der CIA vor, dass das Befolgen der gerichtlichen Anordnungen durch die beiden Psychologen die Kooperation Polens mit der CIA bestätigen oder widerlegen würde und dass eine Bestätigung der nationalen Sicherheit der USA erheblichen Schaden zufügen würde. Das Bezirksgericht wandte Reynolds an und hielt zwar die Existenz des Geheimgefängnisses in Polen nicht für eine schutzbedürftige Information, erachtete das state secrets privilege jedoch in anderer Hinsicht für einschlägig und wies den Antrag auf das Beweisverfahren in der Folge ab. Das Berufungsgericht stellte fest, dass das state secrets privilege drei Kategorien von Informationen nicht erfasse: Die Tatsache, dass die CIA ein Gefängnis in Polen betrieben habe, Informationen zu den dortigen Haftbedingungen und Verhörmethoden sowie Details zu Abu Zubaydahs Behandlung während seines Aufenthalts.

Der Supreme Court nahm das Verfahren auf Antrag der US-Regierung zur Entscheidung an und entschied gestützt auf Reynolds, dass der Antrag auf Durchführung des Beweisverfahrens zurückzuweisen sei. Er stimmte der US-Regierung zu, dass auf inoffiziellem Wege bekannt gewordene Informationen auch weiterhin dem state secrets privilege unterfallen könnten. Vorliegend habe die US-Regierung plausibel gemacht, warum eine Bestätigung der Existenz des fraglichen Gefängnisses der nationalen Sicherheit erheblichen Schaden zufügen könnte. Ihre Erläuterung, dass ausländische Geheimdienste wichtige Informationsquellen darstellten, die nach einer solchen Bestätigung möglicherweise weniger kooperationsbereit seien, sei nachvollziehbar. Hinsichtlich der Informationen zur Behandlung Abu Zubaydahs in dem Geheimgefängnis urteilten insgesamt sechs Richter*innen, dass Abu Zubaydahs entsprechender Bedarf nicht sehr hoch sei, da große Teile dieser Informationen bereits anderweitig erhältlich seien.

III. Kontrovers: Der Umgang mit „offenen Staatsgeheimnissen“

Das Verfahren Abu Zubaydahs zeigt besonders anschaulich, dass die Verwertung bereits bekannt gewordener staatlicher Geheimnisse in den Verfahren vor der US-Zivilgerichtsbarkeit umstritten ist. Sowohl das Bezirksgericht, als auch das Berufungsgericht hatten verfahrensrelevante Informationen identifiziert, deren Öffentlichkeit nach ihrer Beurteilung einen Schutz durch das state secrets privilege entbehrlich machte. Das Mehrheitsvotum des Supreme Court schloss sich dagegen der Argumentation der US-Regierung an und stellte fest, dass bekanntgewordene Informationen weiterhin dem state secrets privilege unterfallen könnten, solange keine offizielle Bestätigung vorliege.

Deutliche Worte für die Gegenansicht finden sich im dissentierenden Sondervotum des konservativen Richters Neil Gorsuch, dem sich die liberale Richterin Sonia Sotomayor angeschlossen hatte. Er erklärte, dass die Frage, ob die CIA ein Gefängnis in Polen betrieben hat, kein Geheimnis mehr darstelle, und verwies dafür auf den knapp 700 Seiten langen Bericht des US-Senatsausschusses zu den Geheimdiensten über die Haft- und Verhörmethoden der CIA im Rahmen der extraordinary renditions von 2014 (Senate Select Committee on Intelligence, S. Report 113-288), den Marty-Bericht von 2007, die Feststellungen des EGMR zur Inhaftierung Abu Zubaydahs in Polen und ein Zeitungsinterview, in dem der ehemalige Präsident Polens die Existenz der CIA-Anlage in Polen bestätigte.

Mit einem engeren Verständnis des Geheimhaltungsbedürfnisses ist jedoch in absehbarer Zukunft – zumindest auf der Ebene des Supreme Court – nicht zu rechnen, wie sich aus dem von fünf Richter*innen getragenen Mehrheitsvotum und einem Sondervotum von Richter Thomas ergibt, dem sich Richter Alito angeschlossen hatte und das im Verhältnis zur US-Regierung ein noch deutlich zurückhaltenderes Vorgehen des Gerichts forderte. Für die Aufarbeitung der extraordinary renditions durch die US-Zivilgerichtsbarkeit ergibt sich hieraus ein paradoxes Bild: Obwohl die extraordinary renditions zu weiten Teilen öffentlich bekannt und belegt sind, führt die aktuelle Rechtsprechung in der Regel zu einem Rechtsschutzausschluss.

IV. Das Problem der „illegalen Staatsgeheimnisse“

Ein weiteres Problem, das die beiden Beispielsverfahren aufwerfen, ist der Umgang mit Geheimnissen, die illegale staatliche Handlungen zum Gegenstand haben. Die von der CIA im Rahmen der extraordinary renditions verwendeten Methoden verletzen nicht nur internationale Menschenrechtsnormen, sondern dürften auch gegen Regelungen des US-amerikanischen Rechts wie beispielsweise den Torture Act (18 U.S.C. § 2340 et seq.) verstoßen. Hier stellt sich die Frage, ob das Interesse an der Sanktionierung möglicher Rechtsverstöße – sowohl aus dem Blickwinkel der Gewaltenteilung als auch dem des individuellen Rechtsschutzes – zu einer Relativierung des Geheimhaltungsbedürfnisses führen sollte.

Von den US-Bundesgerichten wird die Problematik zwar angesprochen, eine Modifizierung ihrer Rechtsprechung geht damit allerdings nicht einher. So betonte der Supreme Court in Abu Zubaydah, dass er weder Terrorismus noch Folter dulde, aber im vorliegenden Fall nur über eine beweisrechtliche Streitigkeit zu entscheiden habe. Das Berufungsgericht in Jeppesen stellte fest, dass der vorliegende Fall einen schmerzhaften Konflikt zwischen den Menschenrechten und der nationalen Sicherheit in sich trage und die Abweisung der Klage sowohl individuelle als auch strukturelle Nachteile mit sich bringe. An die Stelle des Rechtsmittels könnten jedoch andere Formen der Abhilfe treten wie Entschädigungszahlungen der Exekutive oder der Erlass entsprechender Regelungen durch die Legislative.

Derartige Vorschläge zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht auf etablierte alternative Lösungswege verweisen können, sondern nur auf mögliche Optionen der anderen Gewalten. Der von den Betroffenen angestrebte Rechtsschutz wird so durch eine vage Hoffnung auf anderweitigen Ausgleich substituiert, deren Realisierung nicht absehbar ist und sich ihrer Einflusssphäre weitgehend entzieht.

V. Ungenutzt: Besondere Verfahrensvorkehrungen

Wie bereits erwähnt, können die US-Bundesgerichte besondere Verfahrensvorkehrungen treffen, mithilfe derer Verfahren fortgeführt werden, in denen Staatsgeheimnisse eine Rolle spielen. Diese Vorkehrungen dienen dazu, geschützte Informationen geheimzuhalten, während mit diesen im Zusammenhang stehende, nicht schutzbedürftige Informationen verwertet werden können. Die Frage nach adäquaten Schutzvorkehrungen spielte zwar in beiden Beispielsfällen eine Rolle, tatsächlich verwendet wurden sie jedoch in keinem.

In Jeppesen entschied das Bezirksgericht, dass die mögliche Bedrohung der nationalen Sicherheit durch eine Fortsetzung des Verfahrens auch besondere Verfahrensvorkehrungen ausschließe; das Berufungsgericht führte den von ihm angenommenen, kaum trennbaren Zusammenhang zwischen geschützten und ungeschützten Beweismitteln in diesem Verfahren für seine Ablehnung an. In Abu Zubaydah sprachen sich mit Kagan, Sotomayor und Gorsuch drei Richter*innen unter Verweis auf Erfahrungswerte für eine Fortführung des Verfahrens unter Schutzvorkehrungen aus, um die Behandlung Abu Zubaydahs im fraglichen Zeitraum ermitteln zu können. Vier Richter*innen urteilten hingegen, dass die fraglichen Beweisanträge derart eng mit der Lage des Gefängnisses verbunden seien, dass Schutzvorkehrungen keine adäquate Lösung böten. Im Zusammenspiel mit dem ohnehin die Abweisung fordernden Sondervotum Thomas’ versagten sie somit eine Fortführung des Verfahrens.

VI. Die De-facto-Einschätzungsprärogative der Exekutive

In Verfahren, in denen die Anwendung des state secrets privilege im Raum steht, wird von den US-Bundesgerichten üblicherweise betont, dass die Entscheidung über das Vorliegen eines sc