31 October 2023

Responsives Aufenthaltsrecht

Individuelle Integrationsvereinbarungen gegen das aufenthaltsrechtliche „Vollzugsdefizit“

In der politischen Debatte um Migration in Deutschland (hier und hier) und Europa (hier) zirkulieren derzeit kontroverse, wahlweise repressive oder progressive Lösungsvorschlage. Neben den altbekannten, rechtlich nur schwer umsetzbaren Rufen nach einer „Obergrenze“ für Migration und Leistungskürzungen für Asylbewerber finden sich vereinzelt auch Vorschläge für Gesetzeslockerungen, wie der jüngste Vorstoß für eine schnellere Erteilung von Arbeitserlaubnissen. Vor dem Hintergrund dieser Debatte unterbreite ich in diesem Beitrag den rechtspolitischen Vorschlag, dem „Vollzugsdefizit“ im asylrechtlichen Bereich mittels individueller Integrationsvereinbarungen in Gestalt öffentlich-rechtlicher Verträge entgegenzuwirken und damit das Aufenthaltsrecht am Beispiel anderer Rechtsgebiete mit Vollzugsschwierigkeiten zu schulen. Der Vorschlag adressiert das vieldiskutierte „Vollzugsdefizit“, gemeinhin präsentiert als das Aufeinandertreffen einer hohen Zahl ausreisepflichtiger Ausländer mit einer geringen Zahl durchgeführter Abschiebungen,1) auf zwei Wegen: Individuelle Integrationsvereinbarungen zwischen Behörden und Asylbewerbern2) eröffnen einerseits einen transparenten Weg zur Regularisierung des Aufenthaltsstatus bei nachgewiesenen Integrationsleistungen. Andererseits erleichtern individuelle Integrationsvereinbarungen Rückführungen, da sie aufenthalts- und asylrechtliche Mitwirkungspflichten (etwa bei Passbeschaffung und Identitätsklärung) auf kooperativem Wege durchsetzen.

Strukturelle Durchsetzungsprobleme und responsives Recht

Die Responsivität des Rechtssystems gegenüber strukturellen Durchsetzungsproblemen gilt gemeinhin als Zeichen von Komplexität und Lernfähigkeit.3) Dementsprechend kennt das Recht neben den hergebrachten staatszentrierten, einseitig-hoheitlichen Handlungsformen Instrumente wie den öffentlich-rechtlichen Vertrag, die über die verstärkte Beteiligung der Betroffenen Legitimation erzeugen und somit im Ergebnis die Rechtsdurchsetzung stärken. Das fortgesetzte Lamento über das „Vollzugsdefizit“ lässt vermuten, dass die Durchsetzung des Aufenthalts- und Asylrechts mit dem gegenwärtigen Schwerpunkt auf einseitig-hoheitlichen Maßnahmen an die Grenzen der rechtlichen Steuerungsfähigkeit stößt. Tatsächlich stellt die unter hoheitlichem Zwang durchgeführte Abschiebung eine komplizierte und kostspielige Art des Vollzuges dar, die sich mit logistischen, diplomatischen und menschenrechtlichen Herausforderungen konfrontiert sieht.4) Hier stellt sich die Frage, warum das Aufenthaltsrecht nicht vermehrt auf Mittel der kooperativen Durchsetzung seiner Regelungsanliegen wie den öffentlich-rechtlichen Vertrag zurückgreift, zumal die Herstellung rechtskonformer Zustände nicht allein und nicht am besten mit polizeilichen Zwangsmaßnahmen erreicht werden kann.

Individuelle Integrationsvereinbarungen als Baustein kooperativen Aufenthaltsrechts

Auf derartige Reaktionen eines lernfähigen Rechtssystems warten wir für den aufenthaltsrechtlichen Bereich bislang indes vergebens. Die politisch diskutierten Maßnahmen (etwa der jüngste Regierungsentwurf) sprechen die Sprache des einseitig befehlenden Hoheitsstaates und enthalten keine rechtlichen Instrumente zur verstärkten Beteiligung der betroffenen Migranten.5) Dabei bietet das Instrument des öffentlichen-rechtlichen Vertrages die nötigen Rahmenbedingungen für individuelle Integrationsvereinbarungen, mit denen ein kooperativer Ausgleich zwischen den staatlichen Interessen der Aufenthaltsregulierung und den individuellen Interessen der Betroffenen erzielt werden kann. Zunächst gehe ich auf den de lege lata Spielraum für individuelle Integrationsvereinbarungen ein. Danach skizziere ich de lege ferenda, wie das deutsche Aufenthaltsrecht um das Instrument der individuellen Integrationsvereinbarung als spezifisch migrationsrechtlicher Handlungsform ergänzt werden könnte. Konstruktive rechtspolitische Vorschläge erscheinen dringend geboten, denn 44 % der Wahlbevölkerung haben Migrationsfragen jüngst zum wichtigsten politischen Thema erklärt.

Individuelle Integrationsvereinbarungen als öffentlich-rechtliche Verträge de lege lata

§ 54 VwVfG erlaubt Behörden auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mittels öffentlich-rechtlicher Verträge zu agieren, sofern keine Spezialregelungen entgegenstehen. Auch die Ersetzung eines Verwaltungsaktes durch einen „subordinationsrechtlichen“ Vertrag ist möglich (§54 S. 2 VwVfG). Abweichende Regelungen finden sich weder im Aufenthaltsgesetz noch im Asylgesetz, sodass der Rückgriff auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag in diesem Bereich rechtlich zulässig ist.6) Die höchstpersönlichen Fragen des individuellen Aufenthaltsstatus mit den häufig folgenden Rechtsdurchsetzungsproblemen geben einen Anwendungsfall par excellence ab, bei dem die Vorteile der Vertragsform zum Tragen kommen: Ausländer und Behörde handeln eine passgenaue, einzelfallbezogenen Lösung aus, der Übergang zu kooperativem Verwaltungshandeln erhöht die Akzeptanz für migrationsrechtliche Entscheidungen, die Transparenz des Aushandlungsprozesses stärkt Rechtssicherheit und Planbarkeit für Behörden und Betroffene und die komplizierten Vollzugsprobleme werden frühzeitig vermieden. Konkret könnten hierbei staatliche Interessen in den Bereichen Spracherwerb, Lebensunterhaltssicherung, Straffreiheit, Identitätsklärung und Passbeschaffung als Leistungspflichten des Ausländers mit der bedingten Zusicherung einer Aufenthaltserlaubnis als behördlicher Leistung verknüpft werden, was die nach § 56 Abs. 1 VwVfG erforderliche Angemessenheit des vertraglichen Austauschverhältnisses sichert. Bei erfolgreicher Erbringung der ausgehandelten Integrationsleistungen führt die Pflicht zur Erteilung eines Aufenthaltstitel die „rechtliche Unmöglichkeit“ der Ausreise herbei, was der Behörde die Erfüllung ihrer Vertragspflichten in rechtlicher Hinsicht ermöglicht (etwa nach § 25 Abs. 5 S. 1 AufenthaltsG). Die Regularisierung des Aufenthaltes bei nachgewiesenen Integrationsleistungen bedient sowohl staatliche als auch individuelle Interessen und trägt zu einer Abmilderung des aufenthaltsrechtlichen „Vollzugsproblems“ bei, denn jede (sachlich gerechtfertigte) Aufenthaltsregulierung reduziert die Zahl der ausreisepflichtigen Personen. Beim Ausbleiben der vertraglich versprochenen Integrationsleistungen entfällt die behördliche Pflicht zur Aufenthaltserteilung, sodass die Vertragserfüllung im ureigenen Interesse des ausländischen Vertragspartners liegt. Auch hierbei wird dem aufenthaltsrechtlichen „Vollzugsproblem“ durch den Abschluss individueller Integrationsvereinbarungen entgegengewirkt, da die staatlichen Ressourcen auf diese Fälle konzentriert und bei der Rückführung auf etwaige Teilleistungen bei Identitätsklärung und Passbeschaffung zurückgegriffen werden kann. Öffentlich-rechtlichen Verträgen im aufenthaltsrechtlichen Bereich wohnt damit das kostbare Potential inne, staatliche und individuelle Interessen weitreichend zu harmonisieren und das „Vollzugsproblem“ nachhaltig zu adressieren, egal, ob es zu einer erfolgreichen Vertragserfüllung kommt oder nicht.

Der Abschluss von individuellen Integrationsvereinbarungen ist, wie gezeigt, nach jetziger Rechtslage zulässig (und migrationspolitisch angezeigt), was für kompetente Migrationsbehörden und willige Landesregierungen schon jetzt erheblichen Spielraum eröffnet. Dennoch möchte ich die offensichtlichen Schwierigkeiten meines rechtspolitischen Vorschlags nicht verschweigen: Zur traurigen Realität der Migrationsverwaltung in Deutschland gehört, dass die überwiegende Zahl der Ausländer- und Migrationsbehörden mit ihren knappen Ressourcen sowie der oft mehr auf Migrationsverhinderung als Migrationsregulierung abzielenden Arbeitsweise denkbar schlecht auf die kooperative Aushandlung von einzelfallgerechten Integrationsvereinbarungen mit Ausländern vorbereitet sind. Dazu kommen die Fallstricke des öffentlich-rechtlichen Vertragsrechts: Bei dem Machtgefälle zwischen Staat und Individuum droht die Vertragsverhandlung zu einer schlecht verhüllten staatlichen Vorgabe der Vertragsbedingungen zu verkümmern, die den Erfüllungsversuch der womöglich unrealistischen Integrationsleistungen aussichtslos erscheinen lässt. Darüber hinaus führen die zahlreichen in Asyl- und Aufenthaltsgesetz verstreuten Verbotsvorschriften (etwa in Sachen Beschäftigung, Wohn- und Aufenthaltsort, aufenthaltsrechtlicher Spurwechsel usw.) zu der Gefahr, dass in guter Absicht abgeschlossene Integrationsvereinbarungen letztlich am Zusammenspiel dieser Verbotsnormen mit den weitreichenden Nichtigkeitsgründen für öffentlich-rechtliche Verträge (§ 59 Abs. 2 VwVfG) scheitern. Diese erwartbaren praktischen und rechtlichen Schwierigkeiten sprechen aus rechtspolitischer Sicht dafür, den Abschluss individueller Integrationsvereinbarungen auf eine eigene Ermächtigungsgrundlage im Aufenthaltsgesetz zu stützen und durch eine entsprechende Ausstattung der Behörden zu begleiten.

„Verwaltung mit Menschen“ statt „Verwaltung von Menschen“: Individuelle Integrationsvereinbarungen als migrationsrechtliche Handlungsform de lege ferenda

Um das Potential öffentlich-rechtlicher Verträge systematisch zu nutzen, bedarf es einer Ergänzung des Aufenthaltsgesetzes um eine Spezialregelung, die die Behörden zum Abschluss individueller Integrationsvereinbarungen ermächtigt. Zugleich könnten gesetzgeberische Leitplanken für die beiderseitigen Leistungen (wie Spracherwerb, Arbeitstätigkeit und -erlaubnis, Lebensunterhaltssicherung, Ausbildung, Straffreiheit, Passbeschaffung, Identitätsklärung und Aufenthaltserteilung) vorgegeben werden. Eine derartige Ermächtigungsnorm würde die beschriebenen rechtlichen Unsicherheiten im Zusammenhang mit aufenthalts- und asylrechtlichen Verbotsvorschriften beheben. Die Neuregelung sollte eine behördliche Verpflichtung vorsehen, den frühzeitigen Abschluss individueller Integrationsvereinbarungen mit allen Asylbewerbern anzustreben. So ließe sich gewährleisten, dass der Paradigmenwechsel von der hoheitlichen „Verwaltung von“ Asylbewerbern zur kooperativen „Verwaltung mit“ den Betroffenen von allen zuständigen Behörden mitvollzogen wird.

Dass die Ampelkoalition über den politischen Willen für aufenthaltsrechtliche Innovationen verfügt, hat sie mit der Einführung des Chancen-Aufenthalts bewiesen (§ 104c AufenthaltsG). Der persönliche Anwendungsbereich der Regelung ist jedoch dahingehend eingeschränkt, dass für die Erteilung eines Chancen-Aufenthaltsrechts eine Duldung zwingend erforderlich ist, sodass die Möglichkeit zur Regulierung des Aufenthaltsstatus einer bestimmten Gruppe von Ausländern vorbehalten bleibt. Für Asylbewerber mit einem laufenden Asylverfahren, die regelmäßig über eine Aufenthaltsgestattung verfügen (§ 55 Abs. 1 S. 1 AsylG), bedeutet dies konkret, dass der Weg zur Regularisierung über das Chancen-Aufenthaltsrechts versperrt ist, ganz gleich, ob sie die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration womöglich längst erfüllen. Stattdessen wird diese Personengruppe derzeit auf die weitere Durchführung des langjährigen Asylverfahrens verwiesen, das für Behörden, Gerichte und Betroffene gleichermaßen eine erhebliche Belastung darstellt. Daher sollte die Ermächtigungsnorm zum Abschluss von Integrationsvereinbarungen ohne Einschränkungen des persönlichen Anwendungsbereiches ausgestaltet werden und allein auf die glaubhafte und realistische Absicht des betroffenen Ausländers abstellen, die individuell vereinbarten Integrationsleistungen zu erbringen. In diesem Fall würde die mit dem Instrument des öffentlich-rechtlichen Vertrages verbundene Entlastung nicht allein den für Abschiebungen zuständigen Vollzugsbehörden zu Gute kommen: Vielmehr ließen sich Asylverfahren von Ausländern, die mit der zuständigen Behörde den Abschluss einer individuellen Integrationsvereinbarung erreicht haben, zurückstellen und für den Fall der erfolgreichen Leistungserbringung und  anschließenden Aufenthaltserteilung mit der Rücknahme des Asylantrags verbinden.7) Zur Realität der deutschen Migrationspolitik gehört nämlich auch, dass zahlreiche Asylbewerber – unabhängig von den Aussichten ihres Schutzgesuches – als Arbeitskräfte dringend benötigt werden. Individuelle Integrationsvereinbarungen würden hier erstmalig die Bedeutung dieser Personengruppe für Arbeitsmarkt und Wirtschaft anerkennen und in rechtlich passende Bahnen lenken, ohne Behörden und Betroffenen zwingend den Belastungen und Beschränkungen des langjährigen Asylverfahrens zu unterwerfen.

Was das Migrationsrecht von anderen Rechtsgebieten lernen kann

Nicht zuletzt ergänzen individuelle Integrationsvereinbarungen das Aufenthaltsrecht um jene Responsivität, die dieser Materie im Vergleich zu anderen Rechtsgebieten mit strukturellen Durchsetzungsschwierigkeiten abgeht. So finden sich im Bau- und Naturschutzrecht Normen, die die fehlende Akzeptanz der Bürger für einseitig-hoheitliche Maßnahmen (und deren aus dem Eigentumsrecht folgende Widerspruchs- und Klagemöglichkeiten) antizipieren und die Behörden daher vorrangig zum Abschluss konsensualer Verträge anhalten (etwa § 171c BauGB für städtische Umbaumaßnahmen und § 3 Abs. 3 BNatSchG für Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege). Auch im Sozialrecht, wo das Verwaltungshandeln oftmals höchstpersönliche Lebensentscheidungen der Betroffenen berührt, spiegelt sich der Vorrang des kooperativen Zusammenwirkens von Behörde und Individuum im Gesetz wider (vgl. etwa § 15 SGB II und § 12 Abs. 2 SGB XII im Bereich der Existenzsicherung oder der Teilhabeplan nach § 19 SBG IX).8) Wenn das an strukturellen Durchsetzungsproblemen geschulte Bau- und Sozialrecht auf die Berührung eigentumsrechtlicher bzw. höchstpersönlicher Interessen mit dem Übergang zu kooperativen Handlungsformen reagiert, sollte dann nicht auch im Aufenthaltsrecht mit seiner menschen-, grund-, und völkerrechtlichen Unterfütterung der kooperativen Handlungsform des öffentlich-rechtlichen Vertrages der Vorzug gebühren? Die effektive Verfolgung migrationspolitischer Ziele, die gesteigerte Akzeptanz der konsensual und transparent erreichten Entscheidungen sowie die Entlastung der mit dem aufenthaltsrechtlichen „Vollzugsdefizit“ ringenden Behörden und Gerichte lässt die Einführung individueller Integrationsvereinbarungen naheliegend und rechtspolitisch dringend geboten erscheinen. Die zu erwartenden positiven Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt und die Integrationsbemühungen der Betroffenen dürften dem Konzept auch die Zustimmung derjenigen Bevölkerungsteile sichern, deren Bedenken sich weniger an der Zuwanderung selbst als an der ungenügenden staatlichen Begleitung der komplexen Integrationsvorgänge entzünden.

Kooperatives Aufenthaltsrecht statt symbolischer „Rückführungsoffensiven“

Im größeren Zusammenhang betrachtet bietet die gesetzliche, möglicherweise zunächst auf bestimmte Behörden oder Bundesländer beschränkte Einführung individueller Integrationsvereinbarungen die Chance, Deutschlands festgefahrene Migrationsdebatte (vgl. hier, hier und hier) in zweierlei Hinsicht in neues Fahrwasser zu lenken: Erstens reduziert die frühzeitige Formulierung der öffentlichen Interessen und Integrationserwartungen (samt der späteren, rechtlich verbindlichen „Belohnung“ bei deren Erfüllung) die Selbstwidersprüchlichkeit der gegenwärtigen Migrationsregulierung, die die meisten Migranten in langwierige und kostspielige Asylverfahren mit entsprechenden Arbeitsverboten (vgl. § 61 AsylG und § 60a AufenthaltsG) leitet – nur um einem erheblichen Teil der abgelehnten Asylbewerber anschließend aufgrund von wirtschaftlichen Erwägungen doch eine Aufenthaltssicherung zu ermöglichen (vgl. etwa §§ 60c und 104c AufenthaltsG). Betriebe und Unternehmen würden beim Abschluss individueller Integrationsvereinbarungen von der verbesserten Planbarkeit profitieren. Gleiches gilt für die betroffenen Asylbewerber, für die das jahrelange Warten und die quälende Unsicherheit während des Asylverfahrens abgemildert würde. Zweitens bringt dieser rechtspolitische Vorschlag die Debatte von symbolischen, allzu oft auf wissenschaftlich überholten Theorien (Stichwort Pull-Faktor) beruhenden Schlagwörtern wie „Rückführungsverbesserungsgesetz“ und „Obergrenzen“ zurück zu den für die Erfahrung der Bevölkerung entscheidenden Fragen: Welche Bedingungen müssen erfüllt (und gefördert) werden, damit das einträchtige Zusammenleben von Alt- und Neubürgern auf finanzieller, wirtschaftlicher, sprachlicher und gesellschaftlicher Ebene gelingen kann? Die Stärkung kooperativer Handlungsformen im Aufenthaltsrecht gibt berechtigen Anlass zu der Hoffnung, dass das Gespenst des aufenthaltsrechtlichen „Vollzugsdefizits“ angesichts individuell ausgehandelter Integrationsvereinbarunge