Chancen-Gleichheit für Geduldete?

Neben dem X. Gesetz zur Beschleunigung von Asylverfahren (s. zum Aktuellen hier, zu vorherigen hier und hier) hat der Bundestag am heutigen Freitag auch das sog. Chancen-Aufenthaltsrecht (CAR) für langjährig Geduldete beschlossen. Dieses Vorhaben war bereits im Koalitionsvertrag 2021 recht klar umrissen. Der neu geschaffene § 104c AufenthG sieht für geduldete Menschen eine 18-monatige Aufenthaltserlaubnis „auf Probe“ vor. Voraussetzung ist unter anderem, dass sie zum Stichtag des 31. Oktober 2022 seit mindestens fünf Jahren in Deutschland gelebt haben. Dies betrifft schätzungsweise knapp 140.000 Menschen. Zuletzt wurde der ursprüngliche Stichtag (1. Januar 2022) wegen Verzögerungen im Gesetzgebungsprozess auf den 31. Oktober 2022 verschoben, außerdem wird das CAR nun für eine Dauer von 18 Monaten statt einem Jahr erteilt. Damit endet ein rund einjähriger Prozess, während dessen das CAR bereits früh eine Kontroverse hervorrief: Zahlreiche Bundesländer erließen sog. Vorgriffserlasse, die potentielle Adressat*innen des CAR bis zu dessen Inkrafttreten vor einer Abschiebung schützen sollten. Andere Länder setzten ihre Abschiebepraxis unbeirrt fort – gerade gegenüber potentiellen Adressat*innen. Der folgende Beitrag setzt sich mit dieser Praxis kritisch auseinander und zeigt auf, dass das CAR bereits vor Inkrafttreten eine Vorwirkung in Form eines Frustrationsverbotes entfaltete, das Ausländerbehörden irreversible aufenthaltsbeendende Maßnahmen untersagt.

Was das Chancen-Aufenthaltsrecht (nicht) leistet – ein Überblick

Ziel der Regelung ist laut Gesetzentwurf, die bisherige Praxis der Kettenduldungen zu beenden und die Zahl der Geduldeten deutlich zu reduzieren. Unter vergleichsweise niedrigen Voraussetzungen wird ein auf 18 Monate befristeter Aufenthaltstitel erteilt, der die Chance bietet, ohne das Damokles-Schwert der jederzeit möglichen Abschiebung die Voraussetzungen für einen dauerhaften rechtmäßigen Aufenthalt zu erfüllen. Die Regelung soll „positive Anreize“ für die (Arbeitsmarkt)integration und die Identitätsklärung setzen. Dafür sieht das CAR von den allgemeinen Titelerteilungsvoraussetzungen der Lebensunterhaltssicherung, der Identitätsklärung und der Erfüllung der Passpflicht ab und setzt lediglich einen am Stichtag fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalt mit einer Duldung, Aufenthaltsgestattung oder Aufenthaltserlaubnis der aktuell geduldeten Person voraus. Sind die Voraussetzungen erfüllt, soll die Ausländerbehörde einen Aufenthaltstitel nach § 104c AufenthG erteilen. Es besteht also (lediglich) ein Regelerteilungsanspruch. Das angekündigte Ziel eines Paradigmenwechsels erreicht das CAR damit nicht. Die befristete Stichtagsregelung umfasst von vornerein einen zu engen Adressat*innenkreis. Ausgeschlossen sind zudem Geduldete, die durch wiederholte Falschangaben oder Täuschungen ihre Abschiebung verhindert haben und verurteilte Straftäter*innen (ab – in der Praxis schnell erreichten – 50 bzw. 90 Tagessätzen bei ausländerrechtlichen Straftaten). Die Inhabenden des CAR haben dann 18 Monate Zeit, um die Voraussetzungen der Bleiberechtsregelungen aufgrund guter Integration gemäß § 25a AufenthG (für Jugendliche und junge Erwachsene bis 27 Jahre) oder § 25b AufenthG (altersunabhängig) zu erfüllen. Hierfür müssen sie u.a. ihre Identität klären, ihren Lebensunterhalt grundsätzlich überwiegend sichern können und über hinreichende Deutschkenntnisse verfügen. Gelingt ihnen dies nicht, fallen sie anschließend in den irregulären Status der Duldung zurück.

Ankündigung eines Chancen-Aufenthaltsrechts – ein Wegweiser für die Bundesländer?

Bereits im Koalitionsvertrag 2021 wurde das Ziel der Schaffung eines Chancen-Aufenthaltsrechts für langjährig Geduldete recht konkret umrissen. Aufgrund der Signalwirkung dieser Ankündigung und der hohen Bedeutung für die potentiell Berechtigten drängten die Bundesländer bereits im Januar 2022 auf eine zügige Umsetzung. Während sich der Fokus des BMI durch den Kriegsausbruch in der Ukraine im Februar 2022 auf die Koordinierung der Aufnahme von Geflüchteten durch die EU-Mitgliedsstaaten verschob, ergingen in zahlreichen Bundesländern sog. Vorgriffserlasse zum CAR.

Bei Vorgrifferlassen handelt sich um interne Verwaltungsvorschriften, mittels derer übergeordnete (Landes)Behörden das Ermessen der ihnen nachgeordneten Behörden lenken. Bereits unter Verweis auf den Koalitionsvertrag wiesen die Landesbehörden von Niedersachsen, Thüringen, Bremen und Schleswig-Holstein – nach Veröffentlichung des Regierungsentwurfs im Juli 2022 gefolgt von den Landesbehörden in Hessen, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Brandenburg – die Ausländerbehörden an, voraussichtliche Adressat*innen des CAR rückzupriorisieren, von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen abzusehen und/oder ihnen eine Ermessensduldung zu erteilen, wenn (nach derzeitiger Aktenlage) die Voraussetzungen für das CAR voraussichtlich erfüllt wären. In Baden-Württemberg wurde diese Vorgabe in Form einer mündlichen Anweisung erteilt (dazu u.a. VG Karlsruhe), in Berlin die Weisung in die Verfahrenshinweise integriert.

Diametral dazu stellte sich die Verwaltungspraxis in den sechs weiteren Bundesländern dar, die keine Vorgriffsregelungen trafen. In Bayern etwa sollen verstärkt aufenthaltsbeendende Maßnahmen gerade gegenüber Personen ergriffen worden sein, die aller Voraussicht nach vom CAR profitieren würden: Berichte über eingeleitete oder durchgeführte Abschiebungen, Geduldete, die in Abschiebehaft genommen oder denen die (für die spätere Erteilung des CAR erforderliche) Duldung entzogen und lediglich eine Grenzübertrittsbescheinigung ausgestellt wurde, gingen durch die Medien. Als Reaktion veröffentlichte der Bayerische Flüchtlingsrat einen Appell an den bayerischen Innenminister Joachim Herrmann, das CAR nicht in letzter Minute zu verunmöglichen, der von zahlreichen Organisationen und Einzelpersonen unterstützt wurde. Im bayerischen Landtag forderte die SPD Ende November in einem Dringlichkeitsantrag, auf aufenthaltsbeendende Maßnahmen bei potentiell Berechtigten zu verzichten und offenzulegen, in wie vielen Fällen nach der Veröffentlichung des Regierungsentwurfs noch potentiell umfasste Personen abgeschoben wurden. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive stellt sich die Frage, ob diese Maßnahmen rechtmäßig waren, bzw. ob die Ausländerbehörden den Gesetzentwurf bei ihren Entscheidungen bereits zu berücksichtigen hatten.

Vorwirkung von konkretisierten Gesetzentwürfen aus Bundestreue und Rechtsstaatsprinzip 

Aus dem Grundsatz der Bundestreue und des Rechtsstaatsprinzips können – unabhängig von einem Vorgriffserlass – bereits aus einem Gesetzentwurf konkrete Handlungs- oder Unterlassenspflichten einer Behörde folgen, wenn die Effektivität einer geplanten Regelung andernfalls gefährdet würde.

Bereits 1999 hat das BVerfG in einer Entscheidung über die Abschiebung einer vollziehbar ausreisepflichtigen Person die Möglichkeit einer Vorwirkung von geplanten ausländerrechtlichen Bleiberechtsregelungen anerkannt: Würde zum Zeitpunkt einer geplanten Abschiebung eine den Aufenthalt der Person schützende Regelung „konkretisiert unmittelbar bevorstehen, so müßte – etwa durch Verzicht auf den Vollzug aufenthaltsbeendender Maßnahmen – sichergestellt werden, daß sie auch der Beschwerdeführerin effektiv zugute kommt.“ Während das BVerfG die verfassungsrechtliche Grundlage für diese Rechtsfolge nicht explizit verortet, ließe sie sich aus individualrechtlicher Perspektive aus dem Rechtsstaatsprinzip, als Bund-Länder-Konflikt aus dem Grundsatz der Bundestreue herleiten.

Das ungeschriebene verfassungsrechtliche Prinzip der Bundestreue verpflichtet alle Akteur*innen im föderalen Gefüge zu bundesfreundlichem Verhalten und loyaler Zusammenarbeit. Aus ihm folgt eine Kooperationspflicht zwischen Bundesländern und Bund. Diese Pflicht ist vornehmlich als Kompetenzbeschränkung konzipiert, schränkt also den Handlungsspielraum der für die Ausführung des bundesrechtlichen Aufenthaltsgesetzes zuständigen Bundesländer ein. Das bedeutet, dass die Landesverwaltung die Effektivität einer konkretisiert bevorstehenden bundesdeutschen Regelung nicht im Vorfeld gefährden dürfte. Derartige Vorwirkungen sind der verfassungsrechtlichen Logik nicht fremd – auch bei der konkurrierenden Gesetzgebung wird bei der zeitlichen Kompetenzabgrenzung (Verabschiedung von Landesgesetzen während laufender Bundesgesetzgebungsverfahren) mit der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten argumentiert.

Eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips ist die Rechtssicherheit, die das Interesse der einzelnen Person an einem Mindestmaß an Verlässlichkeit staatlichen Handelns schützt, das anderenfalls für sie unvorhersehbar und willkürlich erscheinen würde. Hierzu zählt der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der das Vertrauen Einzelner in die Kontinuität des Rechts im Sinne einer individuellen Erwartungssicherheit schützt. Ein derartiges schützenswertes Vertrauen kann bereits dann entstehen, wenn ein Gesetzentwurf eine begünstigende Regelung für einen konkreten Adressat*innenkreis in Aussicht stellt. Wenn ein Gesetzentwurf nämlich hinreichend konkret und dessen Verabschiedung aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im Parlament etc. hinreichend wahrscheinlich ist, darf die einzelne Person darauf vertrauen, dass der Staat die Begünstigung, von der sie aller Voraussicht nach profitieren wird, nicht willkürlich vorab frustriert.  Auch das BVerfG erkannte in einer Entscheidung zum Steuerrecht 1997 grundsätzlich die Möglichkeit an, dass eine parlamentarische Gesetzesinitiative die Grundlage für ein rechtsstaatlich schützenswertes Vertrauen bilden kann. Es stellt sich allerdings die Frage, ab welchem Zeitpunkt im Gesetzgebungsprozess eine Regelung bereits hinreichend konkret und wahrscheinlich ist, damit sie eine Vertrauenswirkung entfalten kann.

Das konkretisiert unmittelbare Bevorstehen eines Gesetzesvorhabens

Die Frage, ab wann eine Regelung – mit den Worten des BVerfG – konkretisiert unmittelbar bevorsteht, lässt sich abstrakt kaum beantworten, sondern nur eingrenzen: Weder die bloße Ankündigung im Koalitionsvertrag noch ein erster Referent*innen-Entwurf können hierfür ausreichen. Gibt es einen Regierungsentwurf, hat sich das Kabinett bereits grundsätzlich geeinigt. Hat es eine entsprechende Parlamentsmehrheit hinter sich und steht im Einzelfall, etwa aufgrund Äußerungen im Verfahren, bereits zu diesem Zeitpunkt fest, dass wesentliche Änderungen nicht zu erwarten sind, kann das in besonderen Fällen bereits genügen. Bereits fortgeschritten ist der parlamentarische Willensbildungsprozess, wenn eine Gesetzesinitiative, nach Weiterleitung an den Bundesrat mit dessen Stellungnahme und Gegenäußerung, in den Bundestag eingebracht wurde. Spätestens nach der 2. Lesung sind alle letzten Änderungen eingebracht. Indem das BVerfG als maßgeblichen Zeitraum die Voraussetzung nennt, dass eine Regelung beschlossen wurde oder unmittelbar bevorsteht, steht fest, dass mit dem Beschluss eines Gesetzes durch den Bundestag (Art. 77 I 1 GG) der Zeitpunkt des unmittelbaren Bevorstehens bereits verstrichen ist.

Auswirkungen des Frustrationsverbots auf die Ermessensausübung der Ausländerbehörden

Übertragen auf das Gesetzgebungsverfahren zum CAR bedeutet dies: Auch ohne Vorgriffserlasse mussten die Ausländerbehörden bei ihren Entscheidungen das schützenswerte Vertrauen der potentiellen Adressat*innen auf den bereits konkretisierten Gesetzentwurf zum CAR beachten. Auch der hessische Vorgriffserlass geht von einer entsprechenden „Vorwirkung im Sinne eines Frustrationsverbots“ aus. Angesichts der Einigung des Kabinetts, der entsprechend gesicherten Mehrheitsverhältnisse und der hohen Wahrscheinlichkeit, dass das Einspruchsgesetz ohne maßgebliche Einschränkung des Adressat*innenkreises verabschiedet würde, spricht viel dafür, dass der Gesetzentwurf bereits ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung des Regierungsentwurfs am 6. Juli 2022 hinreichend konkretisiert war (anders das VG Bayreuth). Jedenfalls dürften die Ausländerbehörden ab der ersten Lesung am 16. Oktober 2022 dazu verpflichtet gewesen sein, von der irreversiblen Durchführung aufenthaltsbeendender Maßnahmen abzusehen und zur Sicherung der Effektivität der bundesgesetzlichen Regelung den Aufenthalt der potentiellen Adressat*innen vorläufig zu sichern (anders das Sächsische OVG, das es noch Anfang November ablehnte, aus dem Gesetzentwurf Rechte des Antragstellers abzuleiten).

Der Tatsache, dass der parlamentarische Willensbildungsprozess noch nicht abgeschlossen ist und das Ergebnis daher noch nicht sicher vorhergesagt werden kann, trägt die Vorläufigkeit der Auswirkungen Rechnung: Wie das BVerfG in seinem Beschluss von 1999 betont, ergibt sich im konkreten Fall aus dem Gesetzentwurf für ein Bleiberecht kein Anspruch auf Erteilung eines Aufenthaltstitels; stattdessen kann der Aufenthalt durch die Erteilung einer Ermessensduldung vorläufig gesichert werden. Kommt es entgegen der Prognose nicht zur geplanten Regelung oder zeigt sich, dass die betroffene Person doch nicht erfasst ist, hat sich ihre Aufenthaltsbeendigung nur verzögert, sie wird aber nicht verhindert. Andersherum darf das Ziel des Bundesgesetzgebers nicht durch Schaffung vollendeter Tatsachen allein aufgrund des zeitlichen Ablaufs vereitelt werden.

Die rechtstaatliche Bindung der Verwaltung an das geltende Recht steht dieser Rechtsfolge im Übrigen nicht entgegen. Zwar sind die Behörden zum Vollzug von Abschiebungen verpflichtet (§ 58 I AufenthG), bei der vorübergehenden Aussetzung aufenthaltsbeendender Maßnahmen wird der Verwaltung aber ein Ermessensspielraum eingeräumt, der es ermöglicht, bevorstehende Änderungen zu berücksichtigen. So kann die Ausländerbehörde gem. § 60a II 3 AufenthG eine Duldung erteilen, wenn ein erhebliches öffentliches Interesse oder dringende persönliche Gründe die vorübergehende weitere Anwesenheit der betroffenen Person erfordern. Die Zielsetzung des Gesetzentwurfs zum CAR, langfristig geduldeten und gut integrierten Personen eine Bleibeperspektive zu eröffnen und sie in den Arbeitsmarkt zu integrieren begründet ein derartiges erhebliches öffentliches Interesse, eine voraussichtlich von der Regelung profitierende Person vorläufig im Bundesgebiet zu behalten. Auch dringende persönliche Gründe nahm etwa das OVG Sachsen-Anhalt 2015 im Rahmen einer  Bleiberechtsänderung an, „wenn die vorübergehende weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet diesem die Chance erhält, an einer Altfallregelung für nachhaltig integrierte Ausländer zu partizipieren, während andererseits durch die Abschiebung ein vollständiger Rechtsverlust droht.“

Ein positiveres Zeichen kommt zwischenzeitlich auch aus Bayern: Dort ist es spätestens seit Mitte November wohl auch den Behörden etwas mulmig geworden. Angesichts des fortgeschrittenen Gesetzgebungsverfahrens hat das Landratsamt Garmisch-Partenkirchen kürzlich die Abschiebung eines berufstätigen und seit acht Jahren in Deutschland lebenden Äthiopiers gestoppt, nachdem der Betroffene sich (wie viele andere, ihrerseits vergeblich, vor ihm) auf die Entscheidung des BVerfG berufen hatte.

Fazit

Auch ohne entsprechende Vorgriffserlasse der Länder entfaltete der Gesetzentwurf zum CAR bereits während des Gesetzgebungsverfahrens eine Vorwirkung, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Bundestreue ableiten lässt. Um die effektive Anwendung des Gesetzes für die Betroffenen nicht durch aufenthaltsbeendende Maßnahmen zu frustrieren, durften Ausländerbehörden potentielle Adressat*innen des bereits konkretisierten Gesetzesvorhabens nicht abschieben. Erst recht gilt dieses Verbot der Aufenthaltsbeendigung künftiger Adressat*innen des CAR für den Zeitraum zwischen der heutigen Beschlussfassung und dem Inkrafttreten des Gesetzes.

Entgegen der Ankündigung der Bundesregierung, die das Chancen-Aufenthaltsrecht als „Perspektivwechsel“ verstanden sehen will und Kettenduldungen dadurch für beendet erklärt, stellt das CAR im Übrigen einen eher kleinen Schritt in Richtung einer menschenrechtsbasierten Migrationspolitik dar. Dauerhaft gesenkt wird die Zahl der Menschen mit dem prekären Aufenthaltsstatus der Duldung durch die befristete Stichtagsregelung nicht. Dass Bundesländer wie Bayern die dennoch klare Zielsetzung des CAR bereits während des Gesetzgebungsverfahren zu vereiteln versuchten, ist nicht nur auf politischer Ebene kritikwürdig, sondern – wie aufgezeigt – im Einzelfall auch rechtswidrig. Das politische Tauziehen führte zu einer uneinheitlichen Praxis und vermeidbaren Spannungen zwischen föderalen Akteur*innen. Und so wurde aus der „Chance“ für Einzelne ein Glücksspiel.