Sparen auf Kosten des Völkerrechts

Seitdem die Schuldenbremse durch das Bundesverfassungsgericht in seinem wegweisenden Urteil vom 15. November 2023 scharfgestellt worden ist, steht die Ampel vor der Herausforderung, einen Haushalt aufzustellen, der den Anforderungen des Klimaschutzes gerecht wird. Sowohl das Urteil als auch erste Reformüberlegungen wurden auf diesem Blog bereits kritisch erörtert (etwa hier und hier). Dieser Beitrag beleuchtet dagegen, inwieweit die Auslegung der Schuldenbremse durch das Bundesverfassungsrecht in einem Spannungsverhältnis mit Deutschlands Verpflichtungen aus dem internationalen Klimaschutzrecht steht. Dabei zeigen sich drei Konfliktlinien, die sich ohne eine Reform der Schuldenbremse noch vertiefen und zuspitzen werden.

Das Völkerrecht als Leerstelle

Das zentrale Problem der Schuldenbremse, so wie sie nun das Bundesverfassungsgericht auslegt, liegt darin, dass aufgrund des Verbots der strukturellen Neuverschuldung strukturelle Aufgaben keine Ausnahme von der Schuldenbremse erlauben. Dementsprechend sind Klimaschutzmaßnahmen, die der strukturellen Aufgabe des Kampfes gegen die Klimakrise gewidmet sind, nicht von der Aufnahme neuer Schulden nach Art. 109 Abs. 2 S. 2 sowie Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG umfasst. Nach dieser Regelung können die Kreditobergrenzen der Schuldenbremse nur zur Bekämpfung von außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, überschritten werden. Eine solche außergewöhnliche Notlage sieht das Bundesverfassungsgericht in der Klimakrise aufgrund ihrer Dauerhaftigkeit aber gerade nicht. In anderen Worten: Klimaschutz muss aus dem regulären Haushalt finanziert werden. Das betrifft sowohl Klimaschutzmaßnahmen in ihrer nationalen als auch in ihrer internationalen Dimension. Dies wurde bereits von Lennart Starke ausführlich erörtert und kritisiert.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil die Schuldenbremse lediglich innerhalb des Finanzverfassungsrechts betrachtet. Dem Ruf, praktische Konkordanz zwischen Finanzverfassung und Klimaschutz herzustellen, kam das Gericht nicht nach. Das Gericht sprach ein Spannungsverhältnis zu Art. 20a GG sowie zum Klimabeschluss vom 21. März 2021 sogar nicht einmal an.

Keine Beachtung schenkte das Bundesverfassungsrecht zudem dem Völkerrecht und dem Konflikt, der zwischen der Schuldenbremse und der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes – somit zwei Verfassungsprinzipien – besteht. Deutschland ist in das internationale Klimaschutzregime eingebunden und dadurch an völkerrechtliche Verträge gebunden. Deutschland ist Vertragspartei der UN-Klimarahmenkonvention von 1992, des Kyoto Protokolls von 1997 sowie des Pariser Klimaschutzabkommens von 2015. Die daraus resultierenden völkerrechtlichen Verpflichtungen werden in den kommenden Jahren zu neuen, bisher noch nicht vorgesehenen jährlichen Mehrbelastungen des Haushaltes in zweistelliger Milliardenhöhe führen. Hieraus folgt das bereits angedeutete Spannungsverhältnis zwischen der Schuldenbremse und der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes.

Dieses Spannungsverhältnis wird durch drei Konfliktlinien hervorgerufen: Die internationale Klimafinanzierung, Deutschlands Verpflichtung zur Kompensation von Klimaschäden und -verlusten sowie Deutschlands nationalem Beitrag zur Begrenzung der globalen Erwärmung.

Internationale Klimafinanzierung

Die erste Konfliktlinie entsteht aus völkerrechtlichen Verpflichtungen zur internationalen Klimafinanzierung. Während der COP15, die 2009 in Kopenhagen stattfand, sicherten die Staaten des Globalen Nordens den Staaten des Globalen Südens zu, ab 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar zur Klimafinanzierung zur Verfügung zu stellen. Dieses Geld umfasst den Finanzbedarf zur Deckung der Maßnahmen, die zur Reduktion der Emissionen (sog. Mitigation) sowie zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels (sog. Adaptation) notwendig sind. Nach wie vor sind die Staaten davon entfernt, diesen Betrag zur Verfügung zu stellen, es fehlen jährlich knapp 20 Milliarden US-Dollar. Im Rahmen dieser Kopenhagener Zusicherung stellte die Bundesregierung im Jahr 2022 6,3 Milliarden Euro zur Verfügung. Doch auch dieser Betrag von ungefähr 80 Milliarden US-Dollar genügt nicht, damit die Staaten des Globalen Südens die gewaltige finanzielle Last des Klimawandels stemmen können. So brachte es die kolumbianische Umweltministerin Susana Muhamad während der COP28 in Dubai auf den Punkt: Der Globale Süden möchte gerne mehr für den Klimaschutz tun, kann sich dies aber nicht leisten. Für Kredite müssten diese Staaten 25% an Zinsen aufwenden, während Staaten des Globalen Nordens lediglich 4% zahlen würden.

Im internationalen Klimaschutzrecht ist zentral verankert, dass vor allem Staaten des Globalen Nordens, und damit auch Deutschland, für internationalen Klimaschutz finanziell aufkommen sollen. So werden internationale Finanzströme bereits direkt am Anfang des Pariser Klimaschutzabkommens in Art. 2 Abs. 1 lit. c genannt, im gleichen Absatz wie das 1,5°C Ziel. Art. 9 des Abkommens widmet sich ausschließlich Finanzierungsfragen und weist hierbei den Staaten des Globalen Nordens die Finanzierungsverantwortung zu. Die Finanzstärke des Globalen Nordens ist ein wesentlicher Aspekt hinter der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung, welches eines der Kernprinzipien des internationalen Klimaschutzrechts ist.

Von entscheidender Bedeutung wird hier die COP29 sein, die im November dieses Jahres in Baku stattfinden wird. Eine der zentralen Fragen wird das New Collective Quantified Goal on Climate Finance (NCQGCF) sein. Die Verabschiedung dieses neuen Ziels wurde bereits 2015 in Paris beschlossen und in den letzten Jahren durch Expertentreffen und Gespräche auf Ministerialebene vorbereitet. Es steht bereits fest, dass das zukünftige Ziel der Klimafinanzierung 100 Milliarden US-Dollar jährlich deutlich überschreiten wird und der Globale Süden darauf bestehen wird, dass das versprochene Geld auch tatsächlich in seiner vollen Höhe fließen wird.

Somit ist davon auszugehen, dass von Seiten Deutschlands in Zukunft deutlich mehr Geld für die Klimafinanzierung erwartet wird. Bei einem gleichbleibenden prozentualen Anteil Deutschlands an der Klimafinanzierung wären bei einem NCQGCF von 150 Milliarden US-Dollar Mehrkosten von mehr als vier Milliarden Euro, bei einer Verdopplung auf USD 200 Milliarden sogar Mehrkosten von mehr als sechs Milliarden Euro zu erwarten – und das jedes Jahr.

Wer zahlt für die Klimaschäden und -verluste?

Die zweite Konfliktlinie zwischen Schuldenbremse und der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes geht auf die Frage zurück, wer für Klimaschäden und -verluste aufkommen muss. Die COP27, die im November 2022 in Sharm El-Sheikh stattfand, endete mit wenig substantiellen Ergebnissen. Eine Ausnahme hiervon war die Einigung auf die Einrichtung des Loss and Damage Funds, einem Fonds, aus welchem klimabedingte Schäden und Verluste in finanzschwachen Staaten finanziert werden sollen. Die COP27 rief 2022 diesen Fonds lediglich formal ins Leben, die tatsächliche Operationalisierung erfolgte Ende letzten Jahres durch die COP28 in Dubai. Mit der Operationalisierung fand auch die erste Füllung des Fonds statt. Deutschland beteiligt sich hierbei mit 100 Millionen US-Dollar. Insgesamt ist der Fonds mittlerweile mit etwa 700 Millionen US-Dollar gefüllt.

Tatsächlich geht man allerdings davon aus, dass der Klimawandel jedes Jahr weltweit Schäden von etwa USD 400 Milliarden verursacht. Zum Vergleich: die Ahrtal Katastrophe 2021 hat allein Schäden in Höhe von etwa EUR 40 Milliarden verursacht. Mit der derzeitigen begrenzten einmaligen Befüllung des Fonds lassen sich also in etwa die Klimaschäden eines halben Tages ausgleichen.

An diesen Zahlen ist erkennbar, dass Deutschlands Beitrag zur Kompensation von Klimaschäden und -verlusten noch deutlich steigen wird. Während die genaue völkerrechtliche Verantwortlichkeit für Klimaschäden und -verluste Gegenstand eines laufenden Gutachtenverfahrens vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag ist, lässt sich dies für Deutschland grob abschätzen. Man geht davon aus, dass Deutschland für etwa fünf Prozent der historisch kumulierten CO₂ Emission verantwortlich ist. Legt man diese historische Verantwortung als Haftungsmaßstab an, so bedeutet das, dass Deutschland auch für fünf Prozent der entstandenen Schäden und Verluste durch den Klimawandel verantwortlich ist. Dies würde zu einer jährlichen Belastung des Bundeshaushalts in Höhe von weiteren 20 Milliarden Euro führen, mehr als der anderthalbfachen Summe, die dem Klima- und Transformationsfonds jährlich aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts entzogen wird.

Deutschlands nationaler Beitrag zum Pariser Klimaschutzabkommen

Die dritte Konfliktlinie wird durch Deutschlands nationalen Beitrag zum Erreichen der Pariser Klimaziele hervorgerufen. Ein zentrales Element des Pariser Klimaschutzabkommens ist der Fokus auf nationale Beiträge, die jeder Staat auf freiwilliger Basis ergreift. Nach der Grundkonzeption des Abkommens teilen alle Staaten das Ziel, die globale Erwärmung auf deutlich unter 2°C bis zum Ende des Jahrhunderts im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter, bestenfalls auf unter 1,5°C zu begrenzen, Art. 2 Abs. 1 lit. A. Inwieweit sich jeder Staat an der Erreichung dieses Ziels beteiligt, legt dieser in den so genannten NDCs (kurz für Nationally Determined Contributions) fest, Art. 3 und 4 Pariser Klimaschutzabkommen.

Deutschland selbst hat hierbei keine eigenen NDC beim UN-Klimasekretariat eingereicht, sondern ist Teil der EU NDCs. Demnach sagt die EU zu, bis 2030 die Treibhausgasemissionen um 55% im Vergleich zu 1990 zu reduzieren und dabei auf einem Pfad zu sein, der Klimaneutralität bis zum Jahr 2050 ermöglicht. Dieser Weg ist aber mit hohen Kosten verbunden. Als Beispiele können hier die Mobilitätswende und die Wärmewende genannt werden, welche beide zentral dafür sind, dass die EU und somit auch Deutschland die Maßgaben der NDCs einhalten.

So bedarf die Mobilitätswende etwa einer funktionierenden Schieneninfrastruktur. Die dringend notwendige Sanierung dieser Infrastruktur wurde zuletzt auf etwa 90 Milliarden Euro bis zum Jahr 2027 geschätzt. Das allein führt zu Kosten in Höhe von 18 Milliarden Euro jährlich. Um zumindest einen Teil dieses Finanzbedarf zu decken, hätten 12,5 Milliarden Euro aus dem Klima- und Transformationsfonds stammen sollen. Von den anvisierten 40 Milliarden Euro, die Verkehrsminister Volker Wissing für die Sanierung der Deutschen Bahn vorsah, sollen nun nur noch 15 Milliarden Euro zur Verfügung stehen.

Auch die Wärmewende wird zentral für die Einhaltung der NDC sein. Hierfür wurde vor wenigen Monaten das breit diskutierte Gebäudeenergiegesetz (GEG) vom Bundestag verabschiedet, welches den Austausch des Großteils aller 33 Millionen Heizungen in Deutschland bis zum Jahr 2045 voraussetzt. Je nach genauer Ausgestaltung der Förderung kann dies zu einer Belastung des Bundeshaushalts von mehreren Milliarden Euro jährlich führen. Die Bundesregierung geht von Kosten für private Haushalte von neun Milliarden Euro jährlich aus. Aktuelle staatliche Förderquoten von fünfzig bis fünfundsechzig Prozent geben hierbei eine erste Größenordnung, was auf den Bundeshaushalt zukommen könnte.

Völkerrecht erfordert eine klimafreundliche Haushaltspolitik

Zusammenfassend zeigt sich also, dass die Auslegung der Schuldenbremse durch das Bundesverfassungsgericht in einem Spannungsverhältnis mit Deutschlands völkerrechtlichen Verpflichtungen und somit mit der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes steht. Diese völkerrechtlichen Verpflichtungen werden zu jährlichen Mehraufwendungen in zweistelliger Milliardenhöhe führen. Hinzu kommen die Kosten nationaler Klimaanstrengungen, die nicht nur durch das Klimaschutzgesetz und den Klimabeschluss des BVerfG notwendig sind, sondern auch aufgrund Deutschlands Bindung an das Pariser Klimaschutzabkommen erforderlich sind. Da es das Bundesverfassungsgericht versäumte, die völkerrechtliche Dimension in seine Auslegung der Reichweite der Schuldenbremse und ihrer Ausnahmen miteinzubeziehen, obliegt es nun der Bundesregierung und dem Bundestag, das Spannungsverhältnis zwischen Schuldenbremse und Völkerrecht aufzulösen. Eine Änderung der Schuldenbremse, die es nicht nur ermöglicht, in nationalen Klimaschutz zu investieren, sondern Klimaschutz weltweit voranzutreiben, ist daher unumgänglich.