Ausbürgern, Ausweisen, Abschieben
Szenarien der Remigrationspolitik – und was sie bremsen kann
Das Unwort des Jahres 2023 – „Remigration“ – steht im Regierungsprogramm der AfD Sachsen-Anhalt an prominenter Stelle (II). In ihrem Programm identifiziert sich die AfD explizit mit diesem Begriff, der eine rigorose Ausweisungspolitik auf der Basis eines ethnischen Volksbegriffs verfolgt. Doch während Remigration für ein verfassungsfeindliches Bestreben der AfD steht, sind zahlreiche Schritte der Remigrationspolitik denkbar, die sich bestehender rechtlicher Mittel bedienen. Über Szenarien der Remigrationspolitik nachzudenken, erlaubt auch, besser zu erkennen, wie sie rechtlich einzuhegen sind.
Remigration und der ethnische Volksbegriff
Zum Unwort des Jahres wurde „Remigration“, nachdem Correctiv über ein Treffen von Rechtsextremen berichtet hatte, bei dem unter anderem der Rechtsextremist Martin Sellner einen „Masterplan zur Remigration“ vorgestellt hatte. Daraufhin kam es im Januar 2024 zu massiven Demonstrationen gegen Rechtsextremismus. Auf ihnen wandten sich Hunderttausende Menschen entschieden gegen eine Remigrationsideologie – eine Ideologie, die Menschen aufgrund ihrer Herkunft abwertet und ein ethnisch homogenes Deutschland zum Ziel hat.
Der ethnische Volksbegriff, der solchen Remigrationsphantasien zugrunde liegt, war für die Verfassungsschutzämter zentral, um die AfD, einzelne ihrer Landesverbände und ihre Jugendorganisation zu beobachten und als rechtsextrem oder als rechtsextreme Verdachtsfälle einzustufen (siehe hier, hier und hier). Auch das kürzlich erschienene Gutachten der Gesellschaft für Freiheitsrechte setzt sich (S. 670 ff.) ausführlich mit dem ethnisch-kulturellen Volksbegriff als Element der verfassungswidrigen Agenda der AfD auseinander. Ein solcher Begriff widerspricht dem formalen Volksbegriff des Grundgesetzes und der Gleichheit aller Staatsangehörigen.
Derzeit verwenden rechtspopulistische bzw. rechtsextreme Parteien den Begriff „Remigration“ als Code für eine Politik, die einen ethnischen Volksbegriff propagiert und Menschen, die nicht nach diesem völkischen Verständnis zum Staatsvolk gehören, abschieben oder zur Ausreise veranlassen will. „Remigriert“ werden sollen diejenigen, die nicht „nach Deutschland gehören“. Unter Remigrationsprojekten oder Remigrationspolitik verstehe ich im Folgenden also politische Vorhaben, durch die zugewanderte Menschen oder rassistisch als nicht-zugehörig Markierte aus Deutschland ausgewiesen werden sollen.
Kontrollmöglichkeiten des Bundes
Die migrationspolitischen Vorhaben der AfD Sachsen-Anhalt haben Mark Niklas Cuno und Lukas Bornschein auf diesem Blog bereits eingeordnet und darauf hingewiesen, dass viele der Vorhaben rechtlich unzulässig und nicht umsetzbar sind. Hier wird man beobachten müssen, wie der Bund seine rechtlichen Möglichkeiten gegen möglicherweise rechtswidrige Landespolitik nutzen wird. Dass Landes- und Bundeskompetenzen verschränkt sind, ist ein wesentlicher Kontrollmechanismus eines wehrhaften Föderalismus (siehe dazu auch das Symposium): Nicht nur die ultima ratio des Bundeszwangs, sondern auch das praktische Zusammenwirken etwa mit der dem Bundesinnenministerium unterstehenden Bundespolizei in Angelegenheiten von Einreise und Abschiebung (vgl. § 71 Abs. 3 AufenthG) wird hoffentlich einer Remigrationspolitik dort einen Riegel vorschieben können, wo sie Rechtspflichten offen verletzt.
Problematischer als offene Rechtsbrüche sind aber die für sich genommen nicht eindeutig illegalen Schritte, die eine Landesregierung unternimmt, um ihre verfassungsfeindliche Remigrationspolitik zu verfolgen. Um klar zu sein: Das geltende Ausländerrecht erlaubt keine Remigrationspolitik. Doch um sie zu verhindern, ist es erforderlich, dass man genau hinsieht und kleinteilig gegen Ermessensüberschreitungen und das Unterlaufen von Schutzmechanismen vorgeht.
Praktische Umsetzung des Rechts
Aufenthaltsgesetz, Asylgesetz und Staatsangehörigkeitsgesetz werden allesamt durch die Länder ausgeführt. Sowohl bei Einbürgerungen als auch bei Ausweisungen und Abschiebungen haben die Länder einen erheblichen Spielraum, wie sie Bundesgesetze praktisch umsetzen – daraus folgen bereits jetzt regionale Unterschiede. Das Aufenthaltsgesetz wird durch die Aufenthaltsverordnung ergänzt. Daneben sind die bindenden Verwaltungsvorschriften eine wichtige Stellschraube, durch die die Bundesebene einhegen kann, was in der Ausführung durch die Länder passiert. Die geltende Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz stammt aus 2009. Auf neuere Entwicklungen hat das Bundesinnenministerium mit unverbindlichen Anwendungshinweisen reagiert. Hier läge eine Kontrollmöglichkeit des Bundes angesichts einer autoritär-populistischen Landesregierung: Durch verbindliche Verwaltungsvorschriften kann er klarer eingrenzen, wie die Landesverwaltungen die Bundesgesetze auslegen dürfen.
Einbürgerungspolitik
Eine Remigrationsideologie wird letztlich alle Bereiche der Migrations- und Integrationspolitik betreffen. Man kann aber zwischen Bereichen, die den rechtlichen Status von Menschen und ihren Aufenthalt betreffen, und sonstigen Bereichen – wie der Unterbringung oder dem Zugang zu Bildung – unterscheiden. Der Fokus hier liegt auf Ersteren.
Zentral in den Remigrationsphantasien ist es, auch eingebürgerte Deutsche allenfalls des Schutzes ihrer Staatsangehörigkeit berauben zu können. Diesbezüglich muss ein besonderes Augenmerk auf Rücknahmevoraussetzungen der Einbürgerung liegen. Zuständige Behörden für Einbürgerungen sind zurzeit in Sachsen-Anhalt die Landkreise und kreisfreien Städte als Träger der mittelbaren Landesverwaltung. Sie unterstehen der Fachaufsicht des Landesverwaltungsamts. Die AfD plant, die Einbürgerungsentscheidungen in einer einzigen Landesbehörde zu zentralisieren.
Grundsätzlich ist der Entzug der deutschen Staatsangehörigkeit nach Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG unzulässig; eine Rücknahme der Einbürgerung ist aber im Zeitraum von zehn Jahren im Fall von vorsätzlich unrichtigen oder unvollständigen Angaben (§ 35 Abs. 1, 3 StAG) möglich. Insgesamt haben diese Rücknahmepraktiken zugenommen (siehe auch hier). Es wäre zu befürchten, dass insbesondere bei den Bekenntnissen aus § 10 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 Hs. 1 und § 10 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a StAG eine uferlose Auslegung durch Einbürgerungsbehörden stattfindet. Wenn Behörden Meinungsäußerungen in sozialen Medien heranziehen können, um Rücknahmen von Einbürgerungen zu rechtfertigen, und zugleich der Inhalt der Bekenntnisse sehr vage ist, dann gewährt das den Behörden weitreichende Spielräume. Es ist nicht schwer, sich auszumalen, wie diese Spielräume zur gezielten Ausgrenzung genutzt werden. Die Rücknahme der Einbürgerung würde so zu einem mächtigen Instrument in der Hand von Politiker:innen mit Remigrationsagenda, das letztlich das verfassungsrechtliche Verbot des Entzugs der Staatsangehörigkeit umgeht.
Derartige Auslegungen zu kontrollieren, obliegt den Gerichten, doch dies erfordert, dass die Betroffenen tätig werden, und die Gerichte können derartige Praktiken nur langsam und punktuell unterbinden. Der Bundesgesetzgeber kann die Bekenntnispflichten in § 10 StAG oder die Rücknahmebedingungen auf Gesetzesebene reformieren. Das Bundesinnenministerium kann die Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehörigkeitsrecht aktualisieren und so sicherstellen, dass eine Landesregierung und ihre Behörden unter dem Vorwand der Rücknahme keine Ausbürgerungspolitik betreiben.
Niederlassungserlaubnis
Eine Landesregierung mit Remigrationsagenda würde vermutlich die Erteilung von Niederlassungserlaubnissen nach Kräften einschränken. Das Aufenthaltsgesetz sieht für die Erteilung mehrere Voraussetzungen vor, wobei besonders § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AufenthG mit der relativ offenen Voraussetzung, dass keine Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen, ein Einfallstor für eine restriktive Handhabung bietet. Es ist zudem denkbar, dass parallel zu missbräuchlichen Rücknahmen von Einbürgerungen auch vermehrt Rücknahmen von Niederlassungserlaubnissen stattfinden. So könnten Behörden versuchen, die Voraussetzung des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AufenthG ins Beliebige auszudehnen und beispielsweise zu argumentieren, dass die bei der Erteilung der Niederlassungserlaubnis nicht mitgeteilte Sympathie für eine politische oder religiöse Gruppierung im Nachhinein durch Social-Media-Posts belegt sei und somit eine Täuschung vorgelegen habe.
Verweigerung von Aufenthaltstiteln
In nahezu allen Bereichen des Aufenthaltsrechts bestehen Spielräume, die eine Remigrationspolitik in restriktiver Richtung überdehnen kann. Zu denken wäre etwa an die Auslegung der Fachkrafteigenschaft nach § 18a, § 18b, § 18 Abs. 3 AufenthG. Insgesamt gilt: Je prekärer der Aufenthaltsstatus von Personen ist, desto leichter können sie auch von einer Remigrationsagenda einer autoritär-populistischen Landesregierung getroffen werden. Eine in diesem Geiste agierende Behörde könnte etwa den § 60a Abs. 6 Nr. 1 AufenthG exzessiv anwenden, der die Erteilung einer Arbeitserlaubnis verhindert, wenn jemand eingereist ist, „um Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zu erlangen“. Für diejenigen, die fest überzeugt sind, Einwanderung fände zur Ausbeutung der Sozialsysteme statt, wird es ein kleiner Schritt sein, dies in konkreten Fällen zu behaupten. Über § 16g Abs. 2 Nr. 1 AufenthG hat die Norm des § 60a Abs. 6 Nr. 1 AufenthG auch die Wirkung, dass Geduldeten und abgelehnten Asylbewerber:innen, die sich in einer Berufsausbildung befinden, keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird.
Ausweitung von Ausweisungen
Eine Remigrationsagenda wird auf allen Ebenen versuchen, die Stabilität des Aufenthaltsstatus derjenigen zu schwächen, die sie als nicht „volkszugehörig“ betrachtet. Das reicht von Rücknahmen der Einbürgerung und der Erteilung der Niederlassungserlaubnis über ausbleibende Erteilungen oder Verlängerungen von Aufenthaltserlaubnissen bis hin zur Ausweitung von Abschiebungen. Eine Schlüsselrolle kommt § 53 AufenthG mit den Vorschriften zur Ausweisung zu. Demnach kann ein „Ausländer, dessen Aufenthalt die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die freiheitliche demokratische Grundordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland gefährdet“, nach Abwägung von Bleibeinteresse und Ausweisungsinteresse ausgewiesen werden. Nach Sinn und Zweck ist diese Möglichkeit klar beschränkt auf erhebliche Gefährdungen, doch die offene Formulierung macht eine exzessive Anwendung denkbar. So könnte eine zentralisierte Ausländerbehörde unter einer autoritär-populistischen Landesregierung plötzlich antifaschistisches Engagement als Grund heranziehen, um von einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu sprechen.
Ermessensgrenzen der Behörden
In all diesen Bereichen wären Schritte sinnvoll, um in Kenntnis der drohenden missbräuchlichen Auslegung vorab zu konkretisieren, was Ermessensgrenzen der entscheidenden Behörden sind. Das kann den handelnden Beamt:innen Orientierung geben und die Überprüfung von missbräuchlichen Auslegungen durch Gerichte strukturieren.
Stellen der Resilienz
Insgesamt kann eine Landesregierung erheblichen Einfluss auf Landkreise und Kommunen durch den kommunalen Finanzausgleich nehmen. Über die Zuweisung von Mitteln kann sie kommunale Projekte fördern oder austrocknen. Dennoch liegt in der föderalen Kompetenzverteilung auch ein Mechanismus der rechtsstaatlichen Resilienz. Kommunen bleiben entscheidend in der unmittelbaren Versorgung von Menschen. Umgekehrt hat die Bundesebene verschiedene Einflussmöglichkeiten auf eine Landesregierung mit Remigrationsagenda. Die Bundesregierung kann im Extremfall mit Zustimmung des Bundesrats nach Art. 37 Abs. 1 GG „die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwangs zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten“. Doch wahrscheinlicher als die Anwendung des Bundeszwangs ist, dass sich das Verhindern von Remigrationspolitik in der kleinteiligen Verteidigung von rechtsstaatlichen Mechanismen und der Korrektur von Ermessensüberschreitungen abspielen wird.