Ja, Nein, vielleicht?
Der dritte Wahlgang in Magdeburg und die Gestaltung des Wahlzettels
Der Ausgang der Wahl in Sachsen-Anhalt kann zu einer schwierigen Ministerpräsidentenwahl führen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass der erste und zweite Wahlgang scheitern und es zu einem dritten kommt. In dem ist nach der Verfassung des Landes „die Mehrheit der abgegebenen Stimmen“ erforderlich. Der dritte Wahlgang ist dabei nicht zwingend der letzte – kann aber Probleme mit sich bringen. Denn die Bestimmung der Abstimmungsmehrheit kann problematisch sein, wenn die Wahlzettel so ausgestaltet sind, wie es schon bei anderen dritten Wahlgängen in der Vergangenheit der Fall war. Stehen sich in diesem Wahlgang mehrere Kandidaten gegenüber, muss der Wahlzettel auch die Option „Nein“ beinhalten, weil es ansonsten für die Abgeordneten nicht möglich ist, gegen alle Kandidaten zu stimmen.
Das Wahlverfahren
Wie bereits an anderer Stelle dargelegt, sieht die Verfassung Sachsen-Anhalts keine Frist für die Wahl des Ministerpräsidenten vor. Setzen die Parlamentarier den Wahlmechanismus aber einmal in Gang, beginnt ein strukturiertes Verfahren, das auch bei unklaren Mehrheitsverhältnissen zur Wahl eines Ministerpräsidenten führen soll. Die Rückgabe der Verantwortung an das Wahlvolk durch Auflösung des Landtags und Neuwahlen ist als Ausnahme gedacht. Art. 65 Abs. 2 der Landesverfassung (Verf LSA) sieht dazu im Einzelnen vor:
(2) Zum Ministerpräsidenten ist gewählt, wer im ersten Wahlgang die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Landtages erhält. Erhält in diesem Wahlgang niemand diese Mehrheit, so findet innerhalb von sieben Tagen ein neuer Wahlgang statt. Kommt auch in diesem Wahlgang die Wahl nicht mit der Mehrheit der Mitglieder zustande, so beschließt der Landtag innerhalb von weiteren vierzehn Tagen über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode. Wird die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode nicht mit der Mehrheit der Mitglieder des Landtages beschlossen, findet unverzüglich ein weiterer Wahlgang statt. Gewählt ist, wer die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält.
Wie fast alle Landesverfassungen und auch das Grundgesetz fordert die Verf LSA für den ersten Wahlgang eine absolute Mehrheit, also mindestens die Hälfte der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder des Landtags plus eine Stimme. Im ersten Wahlgang kommt es nur auf die Ja-Stimmen an; Nein-Stimmen, Enthaltungen oder ungültige Stimmzettel zählen als nicht gegebene Zustimmung. Dieser Wahlgang soll also eine handlungsfähige Regierung hervorbringen, die sich für ihre politischen Vorhaben auf eine entsprechende Parlamentsmehrheit stützen kann. Scheitert die Wahl mit absoluter Mehrheit, kann aber auch eine Minderheitsregierung ins Amt gehoben werden.
Wie viel Mehrheit darf’s sein?
Für das weitere Verfahren weichen die Verfassungen zum Teil erheblich voneinander ab. Dies gilt insbesondere für den weiteren Zeitrahmen sowie für die Zahl und die Quoren für weitere Wahlgänge. In vielen Ländern reichen für einen finalen Wahlgang „die meisten Stimmen“ aus. Gemeint ist damit eine „relative Mehrheit“, also die (vergleichsweise) höchste Zustimmung. Nein-Stimmen sind dafür unerheblich. Stehen mehrere Kandidaten zur Wahl, ist derjenige gewählt, auf den mehr Ja-Stimmen entfallen als auf jeden anderen Kandidaten. Dieses Mehrheitserfordernis führt außer im Fall von Stimmengleichheit in jedem Fall zu einem positiven Wahlergebnis, also zur Wahl eines neuen Ministerpräsidenten.
Im Magdeburger Landtag bedarf es hingegen ab dem dritten Wahlgang der „Mehrheit der abgegebenen Stimmen“. Erforderlich ist dafür, dass bezogen auf die abgegebenen Stimmen mehr Ja- als Nein-Stimmen auf einen Kandidaten entfallen. Wenn schon nicht die absolute Mehrheit unter den Parlamentsabgeordneten einem Kandidaten ihr Vertrauen ausspricht, so soll einem Kandidaten doch zumindest eine größere Zustimmung als Ablehnung entgegengebracht werden, um ins Amt zu kommen. Stellen sich mehrere Kandidaten zur Wahl, ist gewählt, wer mehr Stimmen für sich gewinnen kann als Stimmen für alle anderen Kandidaten plus etwaige Nein-Stimmen abgegeben werden. Diese Regelung lässt es somit auch zu, dass am Ende des Wahlgangs zunächst niemand gewählt ist.
Um die Abstimmungsmehrheit bestimmen zu können, kommt es auch darauf an, wie ungültige Stimmzettel und Stimmenthaltungen gewertet werden. Gerade wenn mehrere Kandidaten in einem weiteren Wahlgang mit einfacher Mehrheit zur Wahl stehen, ist es entscheidend, wie der Wahlzettel gestaltet ist. Die gleichen Fragen stellen sich auch in Sachsen, wo die verfassungsrechtliche Situation nach Art. 60 der Landesverfassung (SächsVerf) im Wesentlichen der in Sachsen-Anhalt entspricht (siehe dazu das Gutachten von Fabian Michl).
Die Ausgestaltung des Wahlzettels
Nach Art. 51 Abs. 1 S. 2 i.V.m. Abs. 1a Verf LSA zählen bei Wahlen Stimmenthaltungen als nicht abgegebene Stimmen. Daraus folgt, dass der Wahlzettel auch eine Enthaltungsoption vorsehen muss. „Nein“ als Option muss für die Bestimmung der absoluten Mehrheit zumindest verfassungsrechtlich nicht zwingend auf dem Wahlzettel stehen, unabhängig davon, ob es nur einen oder mehrere Kandidaten gibt. Denn es spielt keine Rolle, ob Stimmen ungültig sind, nicht abgegeben werden oder eben gegen den/die Kandidaten abgegeben werden. Relevant ist nur, dass ausreichend „Ja“-Stimmen auf einen Kandidaten entfallen. Zumindest aus den §§ 74 und 77 der Geschäftsordnung des Landtags lässt sich ableiten, dass der Wahlvorschlag auf „Ja“, „Nein“ oder „Enthaltung“ lauten muss. Genauso ist bisher in Magdeburg in allen Fällen verfahren worden, in denen (lediglich) ein Kandidat für das Amt des Ministerpräsidenten zur Wahl stand.
Aber auch im dritten Wahlgang, wenn nur eine einfache Mehrheit erforderlich ist, müssen die Abgeordneten ihre Ablehnung (ein „Nein“) ausdrücken können. Denn die einfache Mehrheit fordert ja gerade, dass ein Kandidat mehr Zustimmung als Ablehnung erfährt. Entscheidend ist nun aber die Ausgestaltung des Wahlzettels für den Fall, dass sich für einen dritten Wahlgang mehrere Kandidaten zur Wahl stellen. Eine solche Situation hat es zu Beginn der zweiten Wahlperiode (1994) bereits einmal gegeben, als Reinhard Höppner (SPD) und Christoph Bergner (CDU) zur Wahl antraten und keiner von beiden in den ersten beiden Wahlgängen eine absolute Mehrheit erringen konnte. Im sogleich abgehaltenen dritten Wahlgang standen die Namen der zwei Kandidaten sowie „Enthaltung“ auf dem Wahlzettel; „Nein“ stand als Option nicht zur Verfügung.
Die Wahl entsprach damit nicht den Vorgaben des Art. 65 Abs. 2 Verf LSA (so auch Fabian Michl zu einer analogen Situation in Sachsen 2004). Denn Abgeordnete konnten ihre Ablehnung der beiden Kandidaten nur durch eine Enthaltung ausdrücken, die aber nach Art. 51 Verf LSA als nicht abgegebene Stimme zählt und so bei der Berechnung der Abstimmungsmehrheit unberücksichtigt bleibt. Ablehnung durch Ungültigmachen des Stimmzettels scheidet aus, da dies rechtlich nicht eindeutig als abgegebene Stimme oder als Ablehnung benannt ist. Vielmehr werden solche Stimmzettel regelmäßig als nicht abgegebene Stimmen gewertet.
Kein „Nein“ statt „Ja“
Das Argument, ein „Ja“ für den einen Kandidaten sei zugleich ein „Nein“ für den anderen, verfängt hier nicht. Denn dies allein würde die notwendigen Mehrheitserfordernisse davon abhängig machen, ob nur ein Kandidat zur Wahl steht oder zwei. Dazu ein kurzes Rechenbeispiel: Steht nur ein Kandidat zur Wahl und er erhält von 50 abgegebenen Stimmen 20 Ja- und 30 Nein-Stimmen, wäre er nicht gewählt. Steht ein zweiter Kandidat zur Wahl, könnte man die Ablehnung von Person A nur durch Wahl von Person B zum Ausdruck bringen. Enthaltungen und ungültige Stimmen würden nämlich nicht bei der Berechnung der Abstimmungsmehrheit einfließen. Will man aber beide Kandidaten ablehnen, wäre das faktisch nicht möglich. Das Abstimmungsergebnis wäre von der Zufälligkeit abhängig, wie viele Personen sich zur Wahl stellen. Das kann verfassungsrechtlich nicht gewollt sein, da das Erfordernis einer einfachen Mehrheit jeweils dasselbe ist und gerade nicht zwingend zu einem positiven Wahlausgang führt.
Werden die Wahlzettel für die bevorstehende Ministerpräsidentenwahl bei einem potenziellen dritten Wahlgang mit mehreren Kandidaten ebenfalls so ausgestaltet, wie es in Magdeburg 1994 oder in Dresden 2004 der Fall war („Person A“, „Person B“, „Enthaltung“), wäre die Wahl verfassungswidrig. Jeder Abgeordnete könnte die Wahl im Wege des Organstreitverfahrens vor dem Landesverfassungsgericht in Dessau-Roßlau anfechten (Art. 75 Nr. 1 Verf LSA). Es drohte ein verfassungsrechtlicher Limbo.
Der dritte Wahlgang ist nicht das Ende
Der Wortlaut des Art. 65 Abs. 2 S. 5 Verf LSA legt nahe, dass, wenn der zweite Wahlgang ebenfalls gescheitert und die Selbstauflösung des Landtags nicht beschlossen ist, nur noch ein weiterer Wahlgang abgehalten wird. Erreicht in diesem Wahlgang aber keiner der Kandidaten die Abstimmungsmehrheit oder lehnt der Gewählte die Wahl ab, stünde am Ende dieses Wahlgangs kein neuer Ministerpräsident. Anders als Art. 60 SächsVerf kennt Art. 65 Verf LSA auch keine Frist (4 Monate), binnen derer der Landtag einen neuen Ministerpräsidenten wählen muss und nach der er andernfalls automatisch aufgelöst ist. Zudem kann sich der Landtag nach Art. 60 Verf LSA auch in den ersten sechs Monaten nach der konstituierenden Sitzung nicht selbst auflösen. Die Vertrauensfrage nach Art. 73 Verf LSA, die bei ihrem Scheitern ebenfalls zur Auflösung des Landtags und zu Neuwahlen führen könnte, scheidet auch aus, da das Amt des nur geschäftsführenden Ministerpräsidenten ja nicht auf dem Vertrauen des neuen Landtags beruht.
Diese Paralyse kann man nur überwinden, wenn man die Vorschrift dahingehend interpretiert, dass es eine dritte Wahlphase gibt, in der beliebig viele Wahlgänge durchgeführt werden können (so auch Reich, Verf LSA, 2004, Art. 65 Rn. 6). Auch für die Situation unter der sächsischen Verfassung wird dies trotz der dort bestehenden Frist so gesehen (Baumann-Hasske/Mittag, SächsVerf, Art. 60 Rn. 15). Für weitere Wahlgänge bleibt es dann beim Erfordernis der einfachen Mehrheit (Abstimmungsmehrheit). Dies korrespondiert mit dem Recht des Landtags, innerhalb einer Legislatur jederzeit einen neuen Ministerpräsidenten (im Wege des konstruktiven Misstrauensvotums, Art. 72 Verf LSA) zu wählen. Das demgegenüber geminderte Abstimmungsquorum (einfache statt absolute Mehrheit) ist kein Widerspruch: Hier geht es um die erstmalige Wahl eines neuen Ministerpräsidenten zu Beginn der neuen Wahlperiode, ggf. im erleichterten Verfahren. Ist allerdings ein Ministerpräsident einmal ordentlich ins Amt eingeführt, soll er eben nur noch durch das hohe Quorum der absoluten Mehrheit ersetzt werden können.