Verborgenes Sonderrecht
Wie die Länder die Kinder- und Jugendhilfe für junge geflüchtete Menschen einschränken
Über die geforderten Sonderklassen für geflüchtete Kinder in Sachsen-Anhalt wurde zuletzt vielfach berichtet, und sie stehen zu Recht in der Kritik (siehe zum Beispiel hier und hier). Wenig bekannt ist dagegen, wie u.a. in Sachsen durch Verwaltungsvorschriften ein Sonderrecht für unbegleitete Minderjährige in der Kinder- und Jugendhilfe eingeführt wird. Doch das Kinder- und Jugendhilferecht verbietet eine Schlechterstellung von geflüchteten jungen Menschen.
Eine anspruchsvolle Aufgabe
Die Kinder- und Jugendhilfe ist gesamtgesellschaftlich und verfassungsrechtlich relevant. Das staatliche Wächteramt (Art. 6 Abs. 2 S. 2 GG) verpflichtet den Staat, einzugreifen, wenn das Kindeswohl gefährdet ist. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Kinder und Jugendliche ohne ihre Eltern(-teile) in Deutschland Schutz suchen. Ab Bekanntwerden ihres tatsächlichen Aufenthalts in der Bundesrepublik ist es weiterhin in der Verantwortung der Jugendämter, die Kinder und Jugendlichen (vorläufig) in Obhut zu nehmen (§§ 42, 42a, 88a SGB VIII). In diesem Schutz- und Prüfrahmen gilt es gemeinsam mit den jungen Menschen zu entscheiden, wie sie geeignet untergebracht, versorgt und vertreten werden.
Die Arbeit mit den jungen Menschen findet jedoch nicht nur in Ämtern, sondern auch in Jugendhilfeeinrichtungen statt. In der Regel leben die jungen Menschen während der (vorläufigen) Inobhutnahme und der daran anschließenden Hilfen zur Erziehung in stationären Hilfeformen – ggf. auch als junge Volljährige. Die Arbeit in diesen Jugendhilfeeinrichtungen ist außerordentlich anspruchsvoll: Die hier Beschäftigten müssen mit verschiedenen Institutionen kooperieren und für Schutz-, Förder- und die oft vergessenen Beteiligungsrechte eintreten. Sie sind zumeist die ersten Ansprechpartner*innen für die jungen Menschen, die – neben alterstypischen Entwicklungsherausforderungen – mit verschiedenen komplexen behördlichen und gerichtlichen Verfahren konfrontiert sind. Um sie darin zu begleiten, braucht es nicht nur fundierte Rechtskenntnisse, sondern umfangreiches Fachwissen. Viele der jungen Menschen müssen Gewalterfahrungen vor und während der Flucht verarbeiten, sie vermissen und sorgen sich um ihre Familien, sie sind in den ersten Monaten auf Sprachmittlung angewiesen, müssen die deutsche Sprache lernen, ihren Weg in Schule, Ausbildung, Studium finden etc. Schließlich sind Fachkräfte in diesem Arbeitsfeld durch Mandatskonflikte zusätzlich herausgefordert. Erforderlich ist daher ein hohes Maß an fachlicher Reflexionsfähigkeit und eine gefestigte, menschenrechtsorientierte berufsethische Haltung, um sich einer ordnungspolitischen Vereinnahmung sozialer Arbeit zu widersetzen.
Schlechterstellung durch abgesenkte Fachstandards
Vor dem Hintergrund dieser nur grob umrissenen, vielfältigen Anforderungen erstaunt es, dass keine darauf abgestimmten Fachstandards existieren. Das Gegenteil ist der Fall.
In Sachsen hat zunächst eine Verwaltungsvorschrift des sächsischen Sozialministeriums vom 8. Dezember 2022 die räumlichen und personellen Fachstandards für die Arbeit mit unbegleiteten Minderjährigen abgesenkt (Verweis auf den nicht öffentlichen Erlass in dem Ergebnisprotokoll der 11. Sitzung des SächsLJHA am 8. Dezember 2022, S. 9). Diesem Beispiel folgten andere Bundesländer. In Sachsen wurde die Absenkung mit dem bis heute gültigen (Vorsicht: es folgt ein widersprüchliches Wortungetüm) Erlass zur Schaffung von Kapazitäten zur kindeswohlsichernden Unterbringung, Versorgung und Betreuung von unbegleiteten minderjährigen Ausländern (umA) im Freistaat Sachsen vom 28. September 2023 verlängert. Der Erlass sieht u.a. vor, dass Jugendliche auf variabel aufstellbaren Betten nächtigen müssen – auch wenn dies nicht länger als sechs Wochen dauern soll (S. 2). Er ermöglicht zudem eine 20-prozentige Überbelegung genehmigter Einrichtungen und duldet die Inbetriebnahme von Einrichtungen vor der Sicherheitsprüfung des Personals (vgl. ebd.). Außerdem wird der Begriff der Fachkräfte ausgeweitet: Der Erlass fasst alle Personen mit Berufs- und Studienabschlüssen mit pädagogischem Schwerpunkt oder Lehrer*innen (vgl. ebd., S. 3) als Fachkräfte und akzeptiert auch Betreuungskräfte, die keine berufsqualifizierende Qualifikation benötigen, sondern nach „Vorbildung und Erfahrung geeignet“ erscheinen (vgl. ebd.).
Begründet wird die Absenkung der fachlichen Standards mit allgemeinpolitischen Erwägungen. Die Anzahl der jungen Menschen sei zu hoch, die Kapazitäten zu gering, das Geld zu knapp. Für einen Buchhalter der öffentlichen Hand allesamt interessante Aspekte – für die Kinder und Jugendlichen ohne Eltern(-teile) im Bundesgebiet nicht. Der Staat argumentiert, dass er seit Jahren wegen der Fluchtbewegungen ins Bundesgebiet überfordert sei. Diese Argumentation mit einer angeblichen Notlage ist auch auf europäischer Ebene eines der Themen dieser Zeit. Doch diese Argumentation lässt sich mit guten Gründen bezweifeln. Letztlich kommt es darauf aber nicht einmal an: Selbst wenn von einem Notstand ausgegangen würde, müssten auch im reformierten GEAS die Schutz-, Förder- und Beteiligungsrechte der UN-KRK stets gewährleistet werden. Und auch das SGB VIII kennt keine Möglichkeit zur Einschränkung in Krisenzeiten. Nerea González Méndez de Vigo und Pauline Endres de Oliveira haben schon 2024 dargelegt, dass der Krisenmodus nicht zur Normalität werden darf – und pauschale Absenkungen gegen das SGB VIII verstoßen. Die Rechtsordnung bietet schlicht keinen Anhaltspunkt für diese Schlechterstellung. Das SGB VIII fragt nicht nach Staatsangehörigkeit, Aufenthaltsstatus, Aufenthaltsdauer oder der (sogenannten) Bleibeperspektive.
Unzulässige Benachteiligung
Die Schlechterbehandlung der in der Regel geflüchteten Kinder und Jugendlichen ist ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Aufenthaltsstatus und Staatsangehörigkeit sind im Rahmen der Kinder- und Jugendhilfe keine rechtlich zulässigen Differenzierungskriterien. Mit anderen Worten: die Kinder- und Jugendhilfe ist ein weiterer Anwendungsfall des Diktums, dass die Menschenwürde migrationspolitisch nicht zu relativieren ist (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10, Rn. 95). Dass abgesenkte Leistungen für geflüchtete Menschen nur zulässig sind, wenn diese in transparenten Verfahren nachvollziehbar ermittelt wurden (ebd., Rn. 74), gilt auch für die Kinder- und Jugendhilfe.
Das Sonderrecht durch diese Verwaltungspraxis führt schließlich dazu, dass die betroffenen jungen Menschen regelmäßig getrennt von anderen nicht-geflüchteten Kindern und Jugendlichen untergebracht sind. Sie werden dabei gegenüber anderen jungen Menschen klar benachteiligt. Denn die Fachstandards sind nicht auf die individuellen Unterstützungsbedarfe einer besonders vulnerablen Gruppe abgestimmt und dementsprechend besonders hoch – sondern sogar abgesenkt. Eine solche Separierung erschwert zudem offensichtlich – wie auch in der Schule – den Spracherwerb und die geforderte Integration.
Sonderrecht soll zum Standard werden
Die Verwaltungsvorschrift („Erlass“) zeigte in Sachsen Wirkung: 41 Einrichtungen haben seitdem die Fachstandards abgesenkt. Das betrifft mehr als 500 Kinder und Jugendliche (vgl. Ergebnisprotokoll der 1. Sitzung des SächsLJHA am 21. März 2025, S. 13). Ende 2026 verliert der Erlass zwar seine Gültigkeit. Eine Rückkehr zum Normalfall des SGB VIII soll es aber zumindest in Sachsen nicht geben. Stattdessen will Sachsen die hier problematisierten Zustände verstetigen.
So hieß es kürzlich im sächsischen Landesjugendhilfeausschuss, es habe sich gezeigt, dass „der Erlass ein erprobtes Mittel in Krisensituationen sei, auf den schnell zurückgegriffen werden könne. Er soll angepasst werden auf eine Art Notfallinstrument.“ (ebd., S.14). Bekanntlich fehlt dem Freistaat die Gesetzgebungskompetenz für eine Änderung des SGB VIII (Art. 72 Abs. 1, Abs. 2 GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG). Die Änderungen erfolgen stattdessen erneut im Wege einer Verwaltungsvorschrift. Der Erlass aus 2023 soll in die Verwaltungsvorschrift zur Erlangung einer Betriebserlaubnis für Jugendhilfeeinrichtungen (VwVErlJugHiE) überführt werden (vgl. Ergebnisprotokoll der 1. Sitzung des SächsLJHA am 21. März 2025, S. 14). Die genannten Defizite bleiben – nun aber ohne Befristung. Immerhin sollen von den abgesenkten Standards Einrichtungen ausgenommen werden, in denen junge Menschen in Wohngruppen nach § 34 SGB VIII im Anschluss an die Unterbringung während der Inobhutnahme leben (vgl. ebd.). In Einrichtungen, in denen sie während der (vorläufigen) Inobhutnahme (§§ 42, 42a SGB VIII) bestenfalls nicht nur untergebracht werden, sondern in denen professionell mit ihnen gearbeitet werden muss, sollen hingegen auch weiterhin abgesenkte Fachstandards gelten können. Das ist fatal, denn vor allem zu Beginn ihres Aufenthaltes ist es essenziell, sie vor Ausbeutung und Menschenhandelzu schützen. In diesen Einrichtungen braucht es demnach besonders hohe Fachstandards. Zudem werden gerade in den ersten Monaten in Deutschland gemeinsam mit den jungen Menschen Entscheidungen getroffen, die für ihr weiteres Leben wegweisend sind.
Das SGB VIII „anpacken“
Im sächsischen Landesjugendhilfeausschuss kam außerdem zur Sprache, dass „bei den Bund-Länder-Arbeitsgruppen das Vorhaben [laufe,] an den Bund heranzutreten, mit einem Prüfauftrag das SGB VIII ‚anzupacken‘“ (Ergebnisprotokoll der 1. Sitzung des SächsLJHA am 21. März 2025, S. 14). Der Vorstoß findet sich auch in dem Dokument eines Arbeitstreffens aus März 2026 wieder. Unter dem Titel „Austausch: Effizienter Ressourceneinsatz bei Leistungsgesetzen“ lässt sich der Vorschlag aus Sachsen nachlesen, „Sonderregelungen zur Versorgung, Unterbringung und Betreuung unbegleiteter minderjähriger Ausländer (umA)“ einzuführen (Vorschlag 6.b., S. 15).
Immerhin: Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Strukturreform der Kinder- und Jugendhilfe vom 14. August 2026 greift dieses Vorhaben nicht auf, obwohl im Zentrum der Reform nunmehr Einsparungen in Milliardenhöhe stehen. Interessant in diesem Zusammenhang ist, dass eine der vorgesehenen Regelungen auf personelle Fachstandards in Jugendhilfeeinrichtungen eingeht. Diese könnten Behörden zukünftig in den Mindestkriterien „flexibel festlegen“ (BR-Drs.441726, S. 36). Jedoch stellt die Begründung klar: Je anspruchsvoller die betreffenden Aufgaben in den Einrichtungen, umso höhere Anforderungen seien an die jeweilige Qualifikation des hierfür zuständigen Personals zu stellen und umgekehrt (vgl. ebd.).
Kaum Rechtsschutz gegen Sonderrecht
Wie anspruchsvoll die Aufgaben in dem Arbeitsfeld sind, zeigt sich daran, dass unbegleitete Minderjährige schließlich auch oft dabei unterstützt werden müssen, Rechtsschutz zu suchen. Sie sind auf professionelle Unterstützung und in der Regel (mit Ausnahme des § 36 SGB I) auf ihre gesetzlichen Vertreter*innen angewiesen. In Rechtsschutzfällen zeigt sich auch, aus welchem Grund organisatorisch, funktional und personell getrennte Vertretungsstrukturen im Jugendamt (§ 55 Abs. 5 SGB VIII) erforderlich sind und welche Vorteile Vereins- und Berufsvormundschaften sowie ehrenamtliche Vormundschaften (§ 1774 BGB) bieten. Denn die Interessen des Kindes sind auch gegenüber Behörden wie den Jugendämtern durchzusetzen.
Lichtblick sind hier die seit 2021 bundesweit eingeführten Ombudsstellen als unabhängige Beschwerde- und Überprüfungsstellen nach § 9a SGB VIII, die Sachsen nunmehr ausbauen will. Doch gegen Verwaltungsvorschriften – wie die hier thematisierten Erlasse – ist Rechtsschutz besonders schwer zu verwirklichen. Denn Verwaltungsvorschriften sind behördliches Innenrecht ohne Außenwirkung. Effektiver Rechtsschutz leidet außerdem daran, dass Verwaltungsvorschriften ggf. noch nicht einmal öffentlich zugänglich sein müssen (Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 23. Auflage, Rn. 866 mwN). So umgehen die Länder, fernab der öffentlichen Aufmerksamkeit, das SGB VIII und schaffen ein verborgenes Sonderrecht für geflüchtete Kinder und Jugendliche. Dies widerspricht dem, was die Bundesregierung in ihrem Gesetzesentwurf zur Strukturreform der Kinder- und Jugendhilfe zuletzt noch einmal ausdrücklich bekräftigt hat: Die Kinder- und Jugendhilfe richtet sich an alle jungen Menschen.