Die goldenen Zügel im Bundesstaat
Zur Diskussion um „Extremismusklauseln“ im Finanzausgleich als Mittel der politi-schen Disziplinierung
Nach der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt am 6. September 2026 und der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus am 20. September 2026 dürften – vorbehaltlich entsprechender Koalitionsvereinbarungen – erstmals die AfD in einem Bundesland den Ministerpräsidenten und die Linkspartei in der Bundeshauptstadt den Regierenden Bürgermeister stellen. Wenn damit erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik eine in Teilen gesichert rechtsextreme Partei und eine Partei, die den (selbstverständlichen) Schutz jüdischer Mitbürger besonders zu betonen meint und jedenfalls in Teilen ein gestörtes Verhältnis zum Existenzrecht Israels und eine gewisse Nähe zur organisierten Clan-Kriminalität hat, Regierungsverantwortung übernehmen wollen, so darf es einen nicht verwundern, dass dies zu Gegenreaktionen führt. So fordern die Ministerpräsidenten der Länder Bayern und Hessen, die zugleich auch zu den sogenannten Geberländern im bundesstaatlichen Finanzausgleich gehören, dass kein Geld für Extremisten ausgegeben werden dürfe. So solle verhindert werden, dass Steuermittel aus anderen Ländern die jeweilige – umstrittene – landespolitische Agenda finanzieren. Vor diesem Hintergrund müsse der bundesstaatliche Finanzausgleich grundlegend reformiert werden; ein entsprechender Antrag Bayerns mit dem Ziel einer Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ist seit 2023 beim Bundesverfassungsgericht anhängig (Az.: 2 BvF 2/23). Auch müsse man den – zwischen dem Bund und dem Land Berlin – am 15. September 2026 auf 10 Jahre geschlossenen Hauptstadtfinanzierungsvertrag einer kritischen Kontrolle unterziehen und bei Bedarf neu verhandeln. So sehr diese Erwägungen auch politisch nachvollziehbar sein mögen, so wenig stehen sie selbst auf dem Boden des geltenden Verfassungsrechts.
Die Bedeutung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs
Die Ausgestaltung der Finanzverfassung ist von zentraler Bedeutung für die föderale Machtverteilung, entscheidet sie doch auch über den eher unitarischen oder mehr bündischen Charakter des Bundesstaates. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. nur BVerfGE 145, 171 (190)) stellt die Finanzverfassung des Grundgesetzes einen Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung dar, der sicherstellen soll, dass Gesamtstaat und Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft angemessen beteiligt werden. Damit wird dem Gedanken Rechnung getragen, dass Bund und Länder im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden müssen, dass sie die Ausgaben leisten können, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Gerade mit Blick auf den zentralen Gedanken der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ist eine Mindestfinanzausstattung erforderlich, die sich an den staatlichen Pflichtaufgaben orientiert und die in jedem Land eine ordnungsgemäße Erfüllung staatlicher Aufgaben – mit im Einzelfall zulässigen föderalen Abweichungen – ermöglicht.
Zentrale Aufgabe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ist, Bund und Länder insgesamt so finanziell auszustatten, dass beide Ebenen staatlicher Gewalt die ihnen obliegenden Aufgaben auch wahrnehmen können.Dabei hat der bundesstaatliche Finanzausgleich eine angemessene Mitte zwischen bundesstaatlicher Autonomie (im Sinne von Eigenverantwortlichkeit) einerseits und bündischer Solidarität andererseits zu finden.Selbständigkeit und Zusammengehörigkeit der Länder sind im Bundesstaat zwei Seiten derselben Medaille. Vor diesem Hintergrund ist es einerseits sachgerecht, wirtschaftliche Erfolge und Misserfolge als Ausdruck der Autonomie der Länder anzuerkennen; auf der anderen Seite müssen die Länder insgesamt in die Lage versetzt werden, die ihnen obliegenden Aufgaben zu erfüllen und den Bürgern ein Mindestmaß staatlicher Leistungen anzubieten. Weil aber die im Grundgesetz angeordnete grundsätzliche Verteilung der Steuereinnahmen nach dem örtlichen Aufkommen zu unterschiedlich hohen Einnahmen je Einwohner führt, schreibt die Verfassung in Art. 107 Abs. 2 GG zwingend vor, dass die Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen werden muss. In diesem Sinne erweist sich die föderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland als solidarisch verpflichtete Gemeinschaft.
Es handelt sich bei der Finanzverfassung insgesamt um eine in sich geschlossene Rahmen- und Verfahrensordnung, die auf Formenklarheit und Formenbindung angelegt ist und deren strikte Beachtung von zentraler Bedeutung für die Stabilität der bundesstaatlichen Verfassung insgesamt ist. Dementsprechend stehen die Bestimmungen der Finanzverfassung auch nicht zur Disposition von Bund und Ländern; Abweichungen sind auch nicht mit Zustimmung der beteiligten Länder zulässig. Änderungen am bundesstaatlichen Finanzgefüge sind daher denkbar, sie bedürfen aber einer (verfassungs-)gesetzlichen Grundlage und stehen nicht im Belieben einzelner Landespolitiker.
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Länderfinanzausgleich ein verfassungsrechtlich gebotener Verteilungsmechanismus im Interesse der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung für die Bürger; er ist aus diesen Gründen nicht konditioniert und unterliegt Kriterien, die gerade nicht darauf abstellen, ob eine bestimmte politische Agenda auch den Vorstellungen der anderen Beteiligten entspricht. Soweit in den eingangs genannten Ländern die Gefahr besteht, dass rechtsstaatliche oder freiheitliche Mindeststandards nicht (mehr) beachtet werden, mag die Garantenpflicht des Bundes für die Einhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern aus Art. 28 Abs. 3 GG eingreifen; auch kann man die – bisher nicht ernsthaft in Erwägung gezogenen – Mittel des Bundeszwangs in Art. 37 GG ebenso aktivieren wie die Frage nach den Einflussmöglichkeiten des Bundes beim Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder aufwerfen. Die Verfassung kennt also ausreichende Reaktionsmöglichkeiten; wer außerverfassungsrechtliche Wohlverhaltensforderungen aufstellt, muss dafür gesetzliche Grundlagen mit den erforderlichen Mehrheiten schaffen. Davon allerdings ist abzuraten, weil sie nicht geeignet sein dürften, die erwünschten Erfolge zu erzielen, und weil sie vor allem die Bandbreite demokratischer Vielfalt in einer Weise einengen, die eher kontraproduktiv sein dürfte. Das schließt nicht aus, auf der Ebene des Verfassungsrechts entsprechende Sanktionsmechanismen zu schaffen, die sich an Kriterien orientieren, die beispielsweise beim Parteiverbot als ultima ratio eines Eingriffs in das demokratische Prinzip normiert sind; dabei und auch im Übrigen sollte die Politik Zurückhaltung üben und die – auch politische – Eigenstaatlichkeit der Länder respektieren.
Der „Hauptstadtfinanzierungsvertrag“ als taugliches Disziplinierungsmittel?
Auch der im September 2026 geschlossene und an frühere vergleichbare Verträge anknüpfende Hauptstadtfinanzierungsvertrag ist kein taugliches Mittel zur Disziplinierung einzelner Landesregierungen; er knüpft an die Wahrnehmung spezifischer Hauptstadtfunktionen und die damit verbundenen Lasten an und ist somit eine Art Ausgleich für besondere Belastungen, der zweckgebunden gewährt wird (Art. 106 Abs. 8 GG). Auch hier erscheint es verfehlt, die zukünftige Aufgabenwahrnehmung von der Einhaltung politischer Vorgaben abhängig zu machen, die in keinem inneren Zusammenhang zur Aufgabenerfüllung stehen. Abgesehen von der zehnjährigen Laufzeit des Vertrages und der fehlenden vertraglichen Kündigungsmöglichkeit durch andere Bundesländer dürfte aber auch die Annahme eines „Wegfalls der Geschäftsgrundlage“ durch eine extremistische Landesregierung kaum geeignet sein, den Rechtsgrund des Vertrages zu beseitigen. Sollte die Finanzierung der Aufgabenerfüllung in der Bundeshauptstadt tatsächlich von politischen Präferenzen abhängig gemacht werden und so als Druckmittel dienen? Oder sind hochumstrittene Fragen, etwa die einer Vergesellschaftung, nicht ein Fall für das dafür zuständige Bundesverfassungsgericht, um auf prozessualem Weg die Beachtung der Verfassung einzufordern?
Föderale Vielfalt als Preis föderal gebrochener Demokratie
Solidarität im Bundesstaat – das ist eine Herausforderung für alle Beteiligten. Zu bedenken ist aber: Jede Konditionalisierung von Mitteln gewährt Ländermehrheiten zwar machtvollen Einfluss auf die Mittelvergabe, gefährdet aber zugleich den Gedanken der Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit. Wer Finanzmittel nur vergibt, wenn der Empfänger Vorgaben einhält, nimmt ihm die Möglichkeit, eigenverantwortlich Politik zu gestalten. Die Politik der „goldenen Zügel“ macht die Empfänger dann zu unselbständigen Teilen eines Gemeinwesens. Solch ein zentralistischer Steuerungsmechanismus durchbricht das Demokratieprinzip auf Länderebene und macht die Freiheit auf Landesebene zur gebundenen Autonomie – ein kaum auflösbarer Widerspruch.
Der Blick nach Europa – ein funktionierender Sanktionsmechanismus?
Europa versteht sich – wie dies auch Art. 2 EUV zum Ausdruck bringt – als eine Wertegemeinschaft. Ein Gemeinwesen, das sich als Wertegemeinschaft versteht, muss aber auch auf gravierende Verletzungen des Wertefundaments durch einzelne Mitglieder mit angemessenen Sanktionen reagieren können, um auf diese Weise ein Mindestmaß an Wertehomogenität in einer heterogen zusammengesetzten Gemeinschaft erreichen zu können. Zu diesem Zweck sieht Art. 7 EUV mit der dort strikt formalisierten Aussetzung von Rechten der Mitgliedstaaten einen Sanktionsmechanismus vor, der bei gravierenden Verletzungen bzw. substantiellen Gefährdungen der Grundwerte abgestufte Sanktionsmechanismen vorsieht. Namentlich handelt es sich bei den geschützten Werten um Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte. Vergleichbare Regelungen finden sich auf völkerrechtlicher Ebene auch in Art. 6 der Charta der Vereinten Nationen oder in Art. 8 der Satzung des Europarates. Die Bestimmung hat in den letzten Jahren insbesondere bei der offenen Ablehnung der EU-Werte durch Ungarn und Polen Aktualität erlangt; sie weist aber auch – gerade in ihrer Sanktionswirkung, die im Wesentlichen auf eine Suspendierung der Stimmrechte beschränkt ist – erhebliche Schwächen auf und ist daher durch sekundärrechtliche Sanktionsmechanismen („EU-Rechtsstaatsmechanismus“) ergänzt worden, die nunmehr auch eine – in der Praxis durchaus spürbare – Konditionalisierung bei der Gewährung von Finanzmitteln ermöglichen und damit erheblichen Druck auf die Mitgliedstaaten ausüben können. Dies zeigt aber, dass das Unionsrecht – und zwar ausdrücklich normiert – die Möglichkeit einer Korrektur mitgliedstaatlicher Fehlentwicklungen kennt. Sanktionsmechanismen sind somit möglich; sie dürfen aber keine Frage politischer Beliebigkeit sein, sondern müssen verfassungsrechtlich verankert werden.
Politische Vielfalt und bundesstaatliche Wertgebundenheit
In den Grenzen der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG ist es aber gerade das Essentielle des Demokratieprinzips, dass unterschiedliche politische Konzepte miteinander konkurrieren und sich dem Wählerwillen stellen. Für diesen politischen Wettbewerb kennt das Grundgesetz nur eine Grenze, nämlich die des Parteiverbots nach Art. 21 Abs. 2 GG. Wenn hier Menschenwürde, Rechtsstaat und Demokratie die entscheidenden Maßstäbe sind, so öffnet sich unterhalb dieser Trias der Raum für das Politische; der Wettstreit um unterschiedliche Ideen und Konzepte kann sich hier entfalten – Korrekturmöglichkeiten kennt das Verfassungsrecht in ausreichendem Maße. Hier neue Disziplinierungsmittel schaffen zu wollen, zeugt von fehlendem Vertrauen in die Wirkungsmacht der bestehenden Instrumente und dürfte eher ein Zeichen für eigene Schwäche sein. Die wehrhafte und streitbare Demokratie bedarf dieser Maßnahmen nicht, will sie nicht das ohnehin schon geschwächte föderale Prinzip noch weiter aushöhlen.