Auf Vorrat

Die Wirksamkeit vieler Notstandsregelungen knüpft an den Verteidigungs- oder Spannungsfall an. Sie reichen von Vorschriften zur Sicherstellung der Versorgung mit Nahrungsmitteln, Kraftstoff und Transportmitteln bis hin zu Vorgaben des Wehrpflichtgesetzes (WPflG). Durch weitreichende (Verordnungs-)Ermächtigungen macht das Recht den Staat im Krisenfall handlungsfähig. Die einschlägigen Gesetze sind vielfach jedoch im Geiste der Vergangenheit verfasst und bedürfen einer ständigen Anpassung an aktuelle Herausforderungen.

Zur Vorsorgegesetzgebung

Die Weimarer Reichsverfassung verlieh dem Reichspräsidenten in Art. 48 weitreichende Notstandsbefugnisse. Unter anderem der Missbrauch dieser Befugnisse mündete schlussendlich in den Erfahrungen des Dritten Reichs und veranlasste die Alliierten zu erheblichen Vorbehalten bei der Schaffung eines inneren und äußeren Notstandsrechts für die neue Bundesrepublik.¹⁾ Zu einer weitreichenden Notstandsverfassung konnte der Verfassungsgeber sich in Grundzügen dann mit der Wiederbewaffnung 1956 und letztlich mit dem 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 durchringen.²⁾ Möglichst ausdifferenzierte Regelungen sollten hierbei verhindern, dass im Notstandsfall auf „ungeschriebenes und kompetenzrechtlich unklares Notstandsrecht“ zurückgegriffen werden muss.³⁾ Aus diesem Grund schuf der Gesetzgeber sogenannte Vorsorgegesetze, die im Spannungs- oder Verteidigungsfall Anwendung finden.⁴⁾ Diese Regelungsart grenzt das Notstandsrecht klar von den im Normalfall geltenden Vorschriften ab.⁵⁾

Den Verteidigungsfall gemäß Art. 115a Abs. 1 GG, also „[d]ie Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“, beantragt die Bundesregierung. Der Bundestag beschließt ihn dann mit einer 2/3-Mehrheit und Zustimmung des Bundesrates. Die Feststellung des Spannungsfalls bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, Art. 80a Abs. 1 Satz 2 GG. Daneben enthält Art. 80a Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG den Zustimmungsfall und Art. 80a Abs. 3 Satz 1 GG den Bündnisfall. Das fehlende Zustimmungserfordernis des Bundesrates und der Wortlaut der Norm machen deutlich, dass die in Art. 80a GG enthaltenen Stufen unterhalb der Eskalationsstufe des Verteidigungsfalls liegen.⁶⁾

Anders als der innere Notstand arbeitet der äußere Notstand mit dem Institut der sogenannten Vorratsgesetzgebung. Hierbei entstehen Gesetze im regulären Gesetzgebungsverfahren und treten auch gemäß Art. 82 GG in Kraft; ihre Wirkung entfalten sie jedoch erst, wenn ein Spannungs-, Verteidigungs-, Bündnis- oder Zustimmungsfall vorliegt.⁷⁾ Insofern handelt es sich bis dahin um eine „aufschiebend bedingte Vorratsgesetzgebung“.⁸⁾ Aus Transparenzgründen handelt es sich bewusst nicht um geheime „Schubladengesetze“,⁹⁾ der potenzielle Normadressat hat demnach Kenntnis von ihnen.

Sinn und Zweck der Vorratsgesetzgebung ist es, die Schaffung von Normen für den Krisenfall dem Einfluss von Hektik, Zeitknappheit und Panik in einer Spannungssituation zu entziehen und bereits vorsorglich durchdachte und rationale Regelungen zu schaffen.

Arten der Umsetzung und verfassungsrechtliche Einordnung

Bei der Vorratsgesetzgebung ist zwischen zwei Erscheinungsformen zu differenzieren: Zum einen existieren Regelungen, die im Spannungs- oder Verteidigungsfall unmittelbare Geltung entfalten. Diese statuieren etwa für den Bereich der Telekommunikation oder das Postwesen besondere Vorgaben oder setzen die Wehrpflicht in Kraft. Da unmittelbar wirkende Regelungen keines gesonderten Umsetzungsakts bedürfen, sind sie gerade geeignet, auf eine unvorhergesehen eintretende Gefahrenlage schnell zu reagieren.

Zum anderen werden zahlreiche Verordnungsermächtigungen mit der Feststellung des Spannungs- oder Verteidigungsfalls wirksam und ermächtigen die Bundesregierung oder einzelne Bundesministerien, teils mit Zustimmung des Bundesrates, teils weiterdelegierbar, umfassende Regelungen im Bereich der Versorgungssicherheit zu schaffen. Unter den jeweils geltenden Voraussetzungen können die ermächtigten Stellen dann im Wege der Rechtsverordnung allgemeine Regelungen zu einer Vielzahl von Regelungsgegenständen treffen. Die einzelnen Verordnungsermächtigungen finden sich hierbei in unterschiedlichen Gesetzen und haben vornehmlich die Sicherstellung der (Energie-)Versorgung, die Funktionsfähigkeit der Verkehrsinfrastruktur sowie des Wirtschaftslebens zum Gegenstand.

Die vorhandenen Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze gehen mit teils erheblichen (potenziellen) Eingriffen in Grund- und Freiheitsrechte einher.¹⁰⁾ Um trotzdem den Vorgaben des Grundgesetzes zu genügen, enthalten die Gesetze regelmäßig Entschädigungsregeln i. S. d. Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG.¹¹⁾ Ferner begegnet die Vorratsgesetzgebung regelmäßig verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Vorverlagerung erheblicher Eingriffe und ihrer Bestimmtheit. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Aktivierung der jeweiligen Regelungen mit der Bindung an den Spannungs- oder Verteidigungsfall an hohe Voraussetzungen gebunden ist, welche die potenziellen Eingriffe rechtfertigen.¹²⁾

Wehrpflicht und Arbeitssicherstellung

Das wohl bekannteste und derzeit am häufigsten erörterte Beispiel für ein Vorsorgegesetz ist die Wehrpflicht, die allerdings seit 2011 ausgesetzt ist.

Gemäß Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG stellt der Bund Streitkräfte zur Verteidigung auf. Im Verteidigungsfall obliegt es der Bundeswehr, die Integrität des Bundesgebietes zu schützen. In logischer Konsequenz hierzu ist die ausreichende personelle Ausstattung der Bundeswehr zentrales Bedürfnis zur Herstellung der Verteidigungsfähigkeit. Das zentrale Mittel hierzu ist die in Art. 12a Abs. 1 GG begründete und durch das WPflG einfachgesetzlich ausgestaltete Wehrpflicht für alle Männer ab dem achtzehnten Lebensjahr.

Der Spannungs- oder Verteidigungsfall aktiviert gemäß § 2 Abs. 2 WPflG die Geltung der §§ 3 bis 52 WPflG. In Friedenszeiten gelten gemäß § 2 Abs. 3 WPflG lediglich einzelne Regelungen des Gesetzes. § 2 Abs. 4 WPflG beschränkt die Geltung der §§ 15a und 16 WPflG außerhalb des Spannungs- oder Verteidigungsfalls auf Betroffene, die nach dem 31. Dezember 2007 geboren sind; im Spannungs- oder Verteidigungsfall gilt diese Beschränkung nicht. Insofern sind es Regelungen über die Wehrpflicht, die mit dem Vorliegen des Spannungs- oder Verteidigungsfalls wirksam werden. Hervorzuheben sind insbesondere die umfassenden Regelungen zur Einberufung von Wehrpflichtigen und bereits gedienten Wehrpflichtigen (§§ 21, 23 WPflG).¹³⁾

Neben der genuin zur Gewährleistung der Verteidigungsfähigkeit dienenden Wehrpflicht enthält das Gesetz zur Sicherstellung von Arbeitsleistungen für Zwecke der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung (ArbSiG) weitreichende Möglichkeiten, etwa die Beschränkung des Rechts zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses, die Verpflichtung Wehrpflichtiger in ein Arbeitsverhältnis oder die Verpflichtung von Frauen in ein Arbeitsverhältnis im zivilen Sanitäts- oder Heilwesen sowie in der ortsfesten militärischen Lazarettorganisation, § 2 Nr. 1 bis 3 ArbSiG.¹⁴⁾ Gerichtet sind die Regelungen hierbei auf den Zustimmungs-, Spannungs- und Verteidigungsfall, während der Bündnisfall nicht erfasst ist.¹⁵⁾

Eine Verpflichtung zu Arbeitsleistungen kommt in den Bereichen des § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 ArbSiG in Betracht, insbesondere bei der Bundeswehr, bei Unternehmen, die diese versorgen, bei Forschungseinrichtungen, in Betrieben der Wasser- und Energieversorgung, der Mineralöl-, Gas-, Kohle- und Wasserstoffversorgung sowie in Verkehrsunternehmen und bei der Deutschen Telekom AG.

Post- und Telekommunikationsinfrastruktur

Die Post- und Telekommunikationsinfrastruktur stellt einen wesentlichen Bestandteil der im Krisenfall erforderlichen Infrastruktur dar. Aus diesem Grund setzt die Feststellung des Spannungs- oder Verteidigungsfalls auch hier besondere Regelungen der Notfallvorsorge in Kraft. Neben der Versendung hoheitlicher Schriftstücke besaß die Post in vergangenen Konflikten und Kriegen eine besondere Bedeutung für die Kommunikation der Soldaten mit ihren Angehörigen und trug somit wesentlich dazu bei, die Kampfmoral der Truppe aufrechtzuerhalten.¹⁶⁾ Mit der weitgehenden Verbreitung digitaler Kommunikationsmittel nimmt die Bedeutung der Post als Übermittlungsstelle ab. Insbesondere bei Störungen der digitalen Infrastruktur kann die Post dennoch von großer Wichtigkeit sein. Insofern enthält Kapitel 12 des Postgesetzes (PostG) Vorschriften für die Notfallvorsorge. Der Anwendungsbereich dieser Vorschriften ist gemäß § 105 Abs. 1 Nr. 1 PostG unter anderem im Spannungs- oder Verteidigungsfall eröffnet, beschränkt sich aber nicht auf diesen. Auch Naturkatastrophen, besonders schwere Unglücksfälle, Sabotagehandlungen, terroristische Anschläge oder sonstige vergleichbare Ereignisse führen zu einer Anwendbarkeit der Regelungen.

Darüber hinaus können Postdienstleister verpflichtet werden, bestimmte Postdienstleistungen sicherzustellen (§ 106 PostG). Zudem sind Postdienstleistungen für die – vornehmlich hoheitlichen – Berechtigten vorrangig zu erbringen (§ 107 Abs. 2 Nr. 1 bis 8 PostG).

Auch das Telekommunikationsgesetz (TKG) enthält in Abschnitt 2 Regelungen zur Notfallvorsorge. Hierbei ist der Anwendungsbereich nahezu wortgleich mit dem des PostG. Die in § 185 TKG statuierte Telekommunikationssicherstellungspflicht richtet sich an Anbieter öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste mit mehr als 100.000 Vertragspartnern. Diese sind verpflichtet, Sprachkommunikationsdienste, Internetzugangsdienste, Datenübertragungsdienste und E-Mail-Dienste aufrechtzuerhalten. Ergänzend sind nach § 185 Abs. 1 Satz 2 TKG Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze verpflichtet, den Betrieb ihres Netzes mindestens in dem Umfang aufrechtzuerhalten, der für die Erbringung dieser Dienste erforderlich ist; Anbieter, die Anschlüsse oder Übertragungswege bereitstellen, die für die vorgenannten Dienste erforderlich sind, haben diese Dienstleistungen aufrechtzuerhalten.¹⁷⁾ Zudem regelt das TKG, welche Nutzer im Notfall Vorrang genießen. Dazu zählen im Wesentlichen hoheitliche Stellen und Rundfunkveranstalter (§ 186 Abs. 3 TKG).

Um diese Betreiberpflichten durchsetzen zu können, hat die Bundesnetzagentur Auskunftsansprüche gegen die Betreiber (§ 190 TKG) und kann nach § 228 Abs. 2 Nr. 62 TKG auch Bußgelder verhängen. Davon geht eine abschreckende Wirkung aus, auch gegenüber anderen Unternehmen.¹⁸⁾

Wirtschaft und Ernährung

Die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung und der Streitkräfte ist – gerade in Krisenzeiten – eine zentrale staatliche Aufgabe. Insofern ist es zentraler Gegenstand der Vorsorge- und Sicherstellungsgesetzgebung, die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln, Energie und Infrastruktur zu gewährleisten. Dies geschieht vor allem über Verordnungsermächtigungen.

Weitreichende Handlungsmöglichkeiten verleiht das Gesetz über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft sowie des Geld- und Kapitalverkehrs (WiSiG). § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 WiSiG ermächtigt zum Erlass weitreichender Rechtsverordnungen, um den Bedarf der Zivilbevölkerung zu decken und die Versorgung der Streitkräfte sicherzustellen.¹⁹⁾

Diese Ermächtigung betrifft fast alle Bereiche der gewerblichen Wirtschaft und reicht von Regelungen über die Herstellung von Waren der gewerblichen Wirtschaft bis hin zur Regulierung des Bank-, Kredit- und Börsenwesens im Verordnungswege, § 1 Abs. 2 WiSiG.²⁰⁾

Die Zuständigkeit für den Verordnungserlass liegt gemäß § 5 Abs. 1 WiSiG grundsätzlich bei der Bundesregierung, welche diese Befugnis durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates, soweit der Geld- und Kapitalverkehr betroffen ist, auf das Bundesministerium der Finanzen, im Übrigen auf das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie übertragen kann.

Die Verordnungsermächtigungen werden gemäß § 2 Abs. 1 WiSiG zum Teil erst bei Aktivierung des Art. 80a GG wirksam. Ferner schränkt § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 WiSiG die Verordnungsbefugnis weitergehend ein, indem Rechtsverordnungen nur erlassen werden dürfen, um eine Gefährdung der Versorgung zu beheben oder zu verhindern und wenn ihr Zweck durch marktgerechte Maßnahmen nicht, nicht rechtzeitig oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln erreicht werden kann.

Außerhalb des Spannungsfalls können gemäß § 4 Abs. 1 WiSiG Rechtsverordnungen erlassen werden, die Betriebe zur Lagerung und Vorratshaltung der in § 1 Abs. 1 WiSiG bezeichneten Waren und Erzeugnisse verpflichten, soweit dies zur Sicherstellung einer ausreichenden Versorgung im Verteidigungsfall erforderlich ist. Hierbei gilt der allgemeine Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, welcher zudem in § 3 Abs. 3 WiSiG nur klarstellend niedergelegt ist.

Das Gesetz über die Sicherstellung der Grundversorgung mit Lebensmitteln in einer Versorgungskrise und Maßnahmen zur Vorsorge für eine Versorgungskrise (ESVG) knüpft an den Begriff der „Versorgungskrise“ an. Diese setzt nach § 1 ESVG voraus, dass die Bundesregierung feststellt, dass die Deckung des lebensnotwendigen Bedarfs an Lebensmitteln in wesentlichen Teilen des Bundesgebietes im Spannungs- oder Verteidigungsfall oder infolge einer Naturkatastrophe, eines besonders schweren Unglücksfalles, einer Sabotagehandlung, einer wirtschaftlichen Krisenlage oder eines sonstigen vergleichbaren Ereignisses ernsthaft gefährdet ist und diese Gefährdung ohne hoheitliche Eingriffe in den Markt nicht, nicht rechtzeitig oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln zu beheben ist.

Liegt eine solche Versorgungskrise vor, sieht das ESVG weitreichende Vorschriften vor. § 4 Abs. 1 ESVG ermächtigt das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft mit Zustimmung des Bundesrates zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Sicherstellung der Grundversorgung. Hierbei können Regelungen die gesamte Lieferkette von Nahrungsmittelprodukten betreffen. Dies umfasst etwa das Herstellen, Behandeln und Inverkehrbringen von Lebensmitteln, Futtermitteln und Saatgut gemäß § 2 Nr. 2 a) bis f) ESVG sowie die Verwendung von dafür benötigten Maschinen (§ 4 Abs. 1 Nr. 4 a) bis d) ESVG). Zudem können in den Verordnungen auch Regelungen zum Bezug, zur Erfassung, Verteilung und Abgabe von Erzeugnissen (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 ESVG) getroffen sowie Preise festgesetzt werden (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 ESVG). Weitreichende Möglichkeiten verschafft die Verordnungsermächtigung, wonach Erzeugnisse auch sichergestellt werden können, § 4 Abs. 1 Nr. 5 ESVG. Außerdem kann das Ministerium anordnen, dass Ernährungsunternehmen oder einzelne Betriebsstätten ihren Betrieb aufrechterhalten, umstellen oder schließen. Darüber hinaus kann es die Bevorratung von Erzeugnissen durch Ernährungsunternehmen anordnen (§ 4 Abs. 1 Nr. 6, 7 ESVG).

Neben der Verordnungsermächtigung bietet das ESVG in § 5 das Mittel der Einzelanweisung. Hiernach kann die Bundesregierung den Ländern, die das Gesetz und aufgrund dessen erlassene Rechtsverordnungen gemäß § 3 Abs. 1 ESVG als eigene Angelegenheit ausführen, in Ausnahmefällen Einzelanweisungen erteilen, wenn dies zur Sicherung der Grundversorgung dringend geboten ist.

Zur Sicherstellung der Grundversorgung können die zuständigen Behörden nach § 6 ESVG bis zum Erlass einer Rechtsverordnung einstweilige Maßnahmen treffen. Hierdurch und durch die Aufhebung des Suspensiveffekts von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Verwaltungsakte, die auf diesem Gesetz oder einer der hierauf gestützten Rechtsverordnungen beruhen (§ 7 ESVG), wird eine effektive Sicherstellung der Grundversorgung gewährleistet.

Auch außerhalb des Spannungs- oder Verteidigungsfalls erlaubt das ESVG in Abschnitt 3 Maßnahmen zur Vorsorge für eine Versorgungskrise. Hierzu kann das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft etwa durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Vorschriften über Melde- und Auskunftspflichten für Ernährungsunternehmen erlassen, § 11 Abs. 1 ESVG. Darüber hinaus kann die Bundesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Vorschriften bezüglich einer Vielzahl von Regelungen zur Vorratshaltung durch Ernährungsunternehmen und zum Vorhalten von Maschinen, Geräten, Treib- und Brennstoffen erlassen, § 11 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 ESVG.

Kritisch bleibt, dass das ESVG die Streitkräfte nicht als Bedarfsträger erfasst, sondern allein die Grundversorgung der Bevölkerung zum Gegenstand hat.²¹⁾

Wasser und Leistungsanforderungen

Das Gesetz über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft für Zwecke der Verteidigung (WaSiG) dient der Deckung des Wasserbedarfs im Verteidigungsfall. Die Eigenheiten der Wasserwirtschaft machen eine langfristige Planung und Durchführung von Maßnahmen unabdingbar, weshalb es in Teilen schon in Friedenszeiten Wirksamkeit entfaltet.²²⁾ Neben der Ermächtigung für erforderliche Maßnahmen zur Deckung des Wasserbedarfs, der Abwasserversorgung und der Entwässerung (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 WaSiG) kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates in Rechtsverordnungen regeln, welche Grundsätze für die Beschaffenheit und den Bedarf an Trink- und Betriebswasser gelten und welche Anforderungen an diesbezügliche Anlagen zu stellen sind, § 3 Nr. 1 bis 3 WaSiG. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 7 WaSiG können Infrastrukturbetreiber zudem verpflichtet werden, die Wasserversorgung zu sichern.

Die Regelungen für den Verteidigungsfall (§§ 13 ff. WaSiG) erweitern die Befugnisse der Bundesregierung. Mit Zustimmung des Bundesrates können dann Verordnungen über den Betrieb von Wasserinfrastrukturanlagen, die Lieferung und Verwendung von Wasser sowie die Benutzung der Gewässer erlassen werden, § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 WaSiG.

Über einzelne Versorgungsbereiche hinaus reicht das Bundesleistungsgesetz (BLG). Dieses soll sicherstellen, dass der Staat die Leistungen erhält, die er benötigt.²³⁾ Wie auch das WaSiG gilt es nicht erst im Spannungs- oder Verteidigungsfall: Leistungen können schon in Friedenszeiten angefordert werden.²⁴⁾

Im Verteidigungsfall kann die Bundeswehrverwaltung bestimmte Leistungen, etwa Waffen und Munition, Zelte, Kraftfahrzeuge, optisches Gerät sowie Fernmeldegeräte und Stromerzeugungsanlagen, direkt selbst anfordern (§ 5 Abs. 2 BLG). Dasselbe gilt, wenn die Bundesregierung festgestellt hat, dass dies erforderlich ist, um die Verteidigungsbereitschaft beschleunigt herzustellen (§ 1 Abs. 2 BLG).²⁵⁾

Gemäß § 3 Abs. 1 BLG sind solche Anforderungen nur zulässig, wenn der Bedarf auf andere Weise nicht, nicht rechtzeitig oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln gedeckt werden kann.

Verkehrsinfrastruktur

Als bevölkerungsreichstes Land in der EU und aufgrund seiner geographischen Lage kommt der Bundesrepublik eine zentrale Rolle bei der Bereitstellung infrastruktureller Einrichtungen für größere Truppenbewegungen zu.²⁶⁾ Das Gesetz zur Sicherstellung des Verkehrs (VerkSiG) ist in wesentlichen Teilen nur nach Maßgabe des Art. 80a GG anwendbar.

Zunächst geht es in dem Gesetz um lebenswichtige Verkehrsleistungen, die dem Zwecke der Verteidigung dienen, also insbesondere der Versorgung der Zivilbevölkerung und der Streitkräfte. Um diese Verkehrsleistungen zu gewährleisten, können gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VerkSiG im Verordnungswege Vorschriften erlassen werden, die die Benutzung und den Betrieb von Verkehrsmitteln, -wegen, -anlagen und -einrichtungen und zahlreiche weitere Aspekte der Verkehrsinfrastruktur, wie etwa den Bau, die Instandsetzung und die Unterhaltung von Verkehrswegen (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 VerkSiG), betreffen.

Das Gesetz verschafft der Bundesregierung bzw. dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (§ 5 VerkSiG) somit weitreichende Möglichkeiten der Einflussnahme auf weite Teile der Infrastruktur. So können sie etwa Verkehrsunternehmen verpflichten, bestimmte Verkehrsdienstleistungen vorrangig zu erbringen.²⁷⁾

Die Begriffserklärungen in § 1 Abs. 3 VerkSiG machen deutlich, dass zu den Verpflichteten im Zweifelsfall auch Umschlags- und Speditionsunternehmen sowie Unternehmen der Lagerei gehören, soweit sie dem Verkehr dienen. Während das VerkSiG die verteidigungsspezifische Gewährleistung des Verkehrs regelt, gilt in Friedenszeiten das Gesetz zur Sicherung von Verkehrsleistungen (VerkLG).²⁸⁾ Bei diesem Gesetz geht es um die Sicherung von ausreichenden Verkehrsleistungen etwa bei Naturkatastrophen, besonders schweren Unglücksfällen oder bei einer wirtschaftlichen Krisenlage sowie zur Unterstützung der Streitkräfte, § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 VerkLG. Umfasste Leistungsarten sind hierbei die Beförderung von Gütern und Personen, die Überlassung von Verkehrsmitteln und -anlagen zum Gebrauch sowie die Benutzung der Verkehrsinfrastruktur einschließlich der Ausrüstung, der Informations- und Kommunikationssysteme, § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VerkLG. Zu den Leistungsverpflichteten zählen etwa Verkehrs- und Verkehrsinfrastrukturunternehmen, Reeder oder Ausrüster von Seeschiffen, § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VerkLG. Die Leistungsberechtigten sind nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 bis 11 VerkLG hoheitliche Stellen, etwa das Bundesamt für Bevölkerungsschutz, das Technische Hilfswerk, das Bundespolizeipräsidium, aber auch das Robert Koch-Institut, das Paul-Ehrlich-Institut und die Deutsche Bundesbank.

Um die Möglichkeiten des VerkLG in Anspruch zu nehmen, bedarf es bei Naturkatastrophen oder sonstigen besonders schweren Unglücksfällen der Entscheidung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur und in den übrigen Fällen der Bundesregierung, § 2 Abs. 1 Nr. 1, 2 VerkLG.

Von Bedeutung ist ferner der Grundsatz der Nachrangigkeit in § 1 Abs. 1 VerkLG: Verkehrsunternehmen dürfen nur verpflichtet werden, wenn der Bedarf nach den Verkehrsleistungen auf andere Weise nicht, nicht rechtzeitig oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln gedeckt werden kann.

Notstandsrecht im Wandel: Zwischen Kaltem Krieg und modernen Gefahren

Die einzelnen Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze ermöglichen den staatlichen Stellen im Spannungs- oder Verteidigungsfall erhebliche Eingriffe in das Wirtschaftsleben, aber auch in die ganz persönliche Lebensgestaltung jedes Einzelnen. Die Regelungen bewegen sich hierbei im Spannungsfeld, die erforderliche Krisenprävention im Rahmen der staatlichen Fürsorgepflichten mit der Gewährleistung der Grund- und Freiheitsrechte in Einklang zu bringen. Sie sind hierbei vielfach im Geiste des Kalten Krieges verfasst, da sie in einem zeitlichen Zusammenhang mit der Verfassungsreform zur Schaffung eines Notstandsrechts von 1968 stehen. Es ist die nachvollziehbare Sorge vor einem Missbrauch des Notstandsrechts, welche der Schaffung eines flexiblen und mitunter auch an der Wirklichkeit ausgerichteten Notstandsrechts entgegensteht.²⁹⁾ Gleichwohl hat sich die Gefährdungslage verändert und umfasst neben bewaffneten Angriffen nunmehr auch Bedrohungen durch den internationalen Terrorismus.³⁰⁾ Es sind insbesondere die weitreichenden Verordnungsermächtigungen, die eine bedarfsgerechte Reaktion auf dynamische Krisensituationen erlauben. Unerlässlich ist es, die Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze stets an die heutigen Anforderungen anzupassen. Während die Notfallregelungen des PostG teils veraltet wirken mögen, ist die Berücksichtigung von Internetzugängen, Datenübertragungsdiensten und E-Mail-Diensten im TKG Zeugnis einer zeitgemäßen Gesetzgebung. Hierbei ist fraglich, ob eine bloße gesetzliche Verpflichtung tatsächlich zu einer Bereitstellung der aufgeführten Dienste führt. Freilich bedarf es hierfür im Ernstfall einer effektiven Rechtsdurchsetzung. Gleichwohl hindert die gesetzliche Verpflichtung die Unternehmen jedenfalls an einer Einstellung der Versorgung aus Billigkeitsgründen, etwa wegen fehlender ökonomischer Rentabilität. Ferner sollte der Umfang der in den Vorsorge- und Sicherstellungsgesetzen geregelten Verpflichtungen die (potenziell) betroffenen Unternehmen bereits jetzt zu einer entsprechenden Krisenvorsorge veranlassen. Am Ende bleibt jedoch festzuhalten, dass das Recht nicht jede Möglichkeit dessen, was im Spannungs- oder Verteidigungsfall eintreten kann, vorhersehen und regeln kann. Zugleich sind die Vorsorge- und Sicherstellungsgesetze ein wesentlicher Baustein bei der Herstellung der Verteidigungsfähigkeit der Bundesrepublik. Sie zeigen nach außen, dass der Staat auch im Ausnahmefall handlungsfähig ist und die nötige Vorsorge trifft. Gerade die Stärkung des inneren Notstandsrechts ist jedoch spätestens mit der COVID-19-Pandemie³¹⁾ wieder in das Zentrum der rechtspolitischen Debatte um die Krisenvorsorge gerückt und hat die Frage nach der Schaffung von Vorsorge- und Sicherstellungsgesetzen nach dem Vorbild des Art. 80a GG für inländische Gefahren neu entfacht.³²⁾