Regelungslosigkeit als Prinzip

Die Vergesellschaftung von Grund und Boden ist eines der umstrittensten Instrumente des Grundgesetzes. Es ist zugleich noch nie angewandt worden. Im Zuge der Debatten um eine Neuausrichtung des Berliner Wohnungsmarkts hat die dortige Landesregierung nun den Entwurf für ein sog. Vergesellschaftungsrahmengesetz veröffentlicht, welches Maßstäbe für künftige Vergesellschaftungen festlegen soll. Ein Blick in den Entwurf lässt erahnen: Hier entsteht ein regelungsloses Gesetz, welches die Verfassung lediglich nachbilden soll, ihren Sinn aber verkennt. Denn der Entwurf definiert auch solche Eigentumsregulierungen, die bislang als bloße Inhalts- und Schrankenbestimmungen galten, als eine Vergesellschaftung – und macht sie damit entschädigungspflichtig.

Das Rahmengesetz als Instrument der Verzögerung

Seit dem erfolgreichen Volksentscheid „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ im Jahr 2021 steht das Thema Vergesellschaftung von Wohnraum in Berlin verstärkt im Fokus politischer wie auch rechtlicher Debatten. 57,6% der Berliner Wählerinnen und Wähler sprachen sich damals für die Überführung großer profitorientierter Wohnungsunternehmen in Gemeineigentum aus – ein deutliches Signal für den Wunsch nach einer grundlegenden Umstrukturierung des Berliner Wohnungsmarkts. Grundlage für diesen Volksentscheid bildet Art. 15 GG, der gegen Entschädigung eine Überführung von Grund und Boden in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft ermöglicht. Da es sich bei dem Entscheid von 2021 um einen sog. Beschlussvolksentscheid handelte, bewirkte die Abstimmung nicht direkt den Erlass eines Gesetzes. Der Entscheid forderte den Berliner Senat vielmehr dazu auf, ein solches Gesetz zu erarbeiten. Die damalige rot-rot-grüne Landesregierung reagierte auf diese Forderung zunächst mit der Einsetzung einer Expertenkommission, welche im Sommer 2023 die Verfassungsmäßigkeit einer solchen Vergesellschaftung auch bei Entschädigungen deutlich unter dem Marktwert bestätigte. In Reaktion auf den Bericht, der bereits an anderer Stelle (hier und hier) besprochen wurde, kündigte der Berliner Senat den Erlass eines sog. Vergesellschaftungsrahmengesetzes an. Dieses sollte selbst noch keine Vergesellschaftung bewirken, sondern lediglich allgemeine Maßstäbe festlegen – mit dem erklärten Ziel, das Rahmengesetz zunächst dem Berliner Verfassungsgerichtshof oder dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen, bevor konkrete Schritte folgen würden. Kritiker bemängelten früh, dass ein solches Rahmengesetz zwangsläufig inhaltsleer sein würde und lediglich der Verzögerung diene. Denn gemäß Art. 15 Satz 1 GG kann eine Vergesellschaftung überhaupt nur durch Gesetz, nicht durch Verwaltungsakt erfolgen. Ein Rahmengesetz, das keine Vergesellschaftung herbeiführt, kann also allenfalls programmatische Leitlinien festlegen, nicht aber eine Regelungswirkung im Sinne des Art. 15 GG zu entfalten. Nun, zwei Jahre später, liegt ein erster Gesetzesentwurf vor. Die Verzögerung ist also geglückt, doch welchen rechtlichen Beitrag wird das Gesetz leisten?

Was das Rahmengesetz (nicht) regelt

Der Entwurf des Berliner Vergesellschaftungsrahmengesetzes (VergRG-E) versteht sich ausdrücklich nicht als Anwendungsgesetz. Er enthält keine unmittelbare Regelung, die privates Eigentum in gemeinwirtschaftliche Eigentumsformen überführt, sondern sagt lediglich aus, dass eine solche Überführung möglich ist. Auch die Gesetzesbegründung geht darüber nicht hinaus, sondern beschränkt sich auf eine Zusammenstellung gängiger Kommentierungen des Art. 15 GG. Der Gesetzesentwurf soll also einen bloßen „Rahmen” für künftige Gesetze bieten. Die in dem Gesetz beschriebene Möglichkeit der Vergesellschaftung ist bereits fast wortgleich in Art. 15 GG verankert. Das Grundgesetz führt uns damit zunächst eines deutlich vor Augen: Eigentlich bedarf es keines Rahmengesetzes – die Verfassung ist bereits der Rahmen. Hieran ändert auch die thematische Ausweitung des Berliner Gesetzentwurfs nichts: Neben der Vergesellschaftung von Wohnraum adressiert das Gesetz auch die Möglichkeit einer Vergesellschaftung anderer Ressourcen, wie etwa Gesundheitsdienste, Post- und Telekommunikationsdienste, Energieversorgung oder auch Wasser. Hiermit entscheidet sich das Rahmengesetz in einer der neuralgischen Fragestellungen der Auslegung des Art. 15 GG für eine durchaus progressive Sichtweise. Die Gegenansicht sieht nämlich den Dienstleistungssektor nicht als vom Begriff der Produktionsmittel erfasst an. Eine ähnlich progressive Ausrichtung zeigt das Gesetz in Bezug auf die Höhe der Entschädigung, die sogar zwingend unterhalb des Verkehrswerts liegen soll. Schließlich sieht der Entwurf zwar die Notwendigkeit einer Verhältnismäßigkeitsprüfung vor, begrenzt deren Prüfungsmaßstab aber im Hinblick auf Erforderlichkeit und Angemessenheit.

Damit setzt das Gesetz weitgehend den Vorschlag des Mehrheitsvotums der Sozialisierungskommission um. Auf den ersten Blick wirkt es damit überraschend sozialisierungsfreundlich. Bei erneutem Hinsehen erweist es sich jedoch als dogmatisch und rechtspolitisch hochproblematisch. Denn in einem zunächst unscheinbaren Detail birgt es die Gefahr einer Umdeutung des Art. 15 GG in eine Norm, die der bereits bestehenden sozialstaatlichen Wirtschaftspolitik im Wege stehen könnte – und so die Vergesellschaftungsidee gerade in ihr Gegenteil verkehrt.

Leere Hülle mit Sprengkraft

Dieser Fallstrick dürfte auf ein begriffliches Missverständnis zurückzuführen sein: Als mögliche Formen der Vergesellschaftung benennt der Berliner Gesetzentwurf zum einen die sog. „Überführung in Gemeineigentum” (§ 4 VergRG-E) und zum anderen die „Überführung in andere Formen der Gemeinwirtschaft” (§ 5 VergRG-E). Der Begriff der „Gemeinwirtschaft“ wird dabei weit gefasst und umfasst neben der eigentlichen Übertragung von Privateigentum auf einen gemeinwirtschaftlichen Träger auch regulatorische Instrumente wie Preisbindungen oder Klimaschutzauflagen. Laut dem Berliner SPD-Fraktionschef Raed Saleh fällt unter diese Definition beispielsweise auch ein Mietendeckel.

Wieso dieses weite Begriffsverständnis der Gemeinwirtschaft weitreichende Folgen für den Sozialstaat haben kann, zeigt ein erneuter Blick in das Grundgesetz: Die Verfassung spricht in Art. 15 Satz 1 von der Vergesellschaftung als eine Überführung von Eigentum an Grund und Boden in „Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft“. Schon der Inhalt des ersten Begriffs „Gemeineigentum” ist notorisch schwer zu bestimmen. Weitgehend anerkannt ist hier, dass Eigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung in eine wie auch immer geartete öffentliche Trägerschaft übergehen soll, in der es wirtschaftsdemokratisch verwaltet werden kann. Was hingegen unter dem Begriff der „Gemeinwirtschaft” zu verstehen ist, ist weiterhin unklar. Das Rahmengesetz sieht hierin die „grundsätzliche Änderung der rechtlichen oder tatsächlichen Verfügungsmacht“ (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VergRG-E) und befindet sich damit noch in dogmatisch sicheren Gefilden. Bedenklich wird jedoch die Konkretisierung in § 5 Abs. 2 Satz 2 VergRG-E, die unter dem Begriff der Gemeinwirtschaft alle Maßnahmen erfasst, die Unternehmen „gesetzliche[n] Mitbeteiligungs- und Einflussrechte[n] gesellschaftlicher Kollektivorgane“ unterwerfen „und dadurch die Dispositions- und Verfügungsbefugnis des privaten Eigentümers“ beschränken. Diese Definition ergänzt das Gesetz mit einer eigenwilligen Mélange von Regelbeispielen. Gemeinwirtschaft kann dabei schon durch Vorgaben zur Erreichung von Klimaschutzzielen (§ 5 Abs. 3 Nr. 5 VergRG-E) oder Arbeitsschutzstandards (§ 5 Abs. 3 Nr. 6 VergRG-E) ebenso wie durch eine Beteiligung von Nutzer*innen oder Mitarbeiter*innen in Aufsichtsräten (§ 5 Abs. 3 Nr. 7 VergRG-E) erreicht werden. Eine solche weite Auslegung verwässert nicht nur das Merkmal der Gemeinwirtschaft. Es macht auch seine Abgrenzung zu bestehenden Wirtschaftsregulierungen unmöglich, die bislang als Inhalts- und Schrankenbestimmungen galten.

Die zielgerichtete konservative Umkehr des Art. 15 GG

Gerade hierin besteht die Gefahr: Wenn jegliche Regulierung der Wirtschaft unter den Begriff der Gemeinwirtschaft subsumiert wird, müsste sie folgerichtig den Voraussetzungen des Art. 15 GG genügen. Das heißt zunächst, dass sich die oben beschriebenen Wirtschaftsregulierungen nur auf Grund und Boden, Naturschätze oder Produktionsmittel beziehen dürfen, vor allem aber, dass sie nur gegen Entschädigung erfolgen können. Die mitunter weitreichenden Folgen dieses Verständnisses mögen im Rahmengesetz versteckt und unbeabsichtigt sein, doch geben historische Vorbilder Grund zur Vorsicht. Schon in den 1970er Jahren versuchte eine konservative Minderheit, Art. 15 GG auf diesem Wege in sein Gegenteil zu verkehren. In einem einflussreichen Text sah sich Walter Leisner gar dazu veranlasst, von dem „Sozialisierungsartikel als Eigentumsgarantie“ zu sprechen. Mit eindrucksvoller juristischer Kreativität machte er darin zwölf Funktionen des Art. 15 GG aus, mit denen der Artikel den Schutz des Privateigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG stärke. Das Potenzial einer wirtschaftspolitischen Transformation kommt darin naturgemäß nicht vor. An seiner Stelle steht bei Leisner vielmehr das „Verbot einer ‚Sozialisierung durch Intensivierung der Sozialbindung‘“, welches, wenig überraschend, auf einer weiten Auslegung des Begriffs der Gemeinwirtschaft fußt. Mit anderen Worten: Erreicht eine Sozialbindung des Eigentums eine bestimmte Intensität, wird sie zu einer entschädigungspflichtigen Vergesellschaftung. Die Vergesellschaftungsvorschrift konnte so im Jahr 1975 als Waffe im ideologisch aufgeladenen Kampf gegen eines der Vorzeigeprojekte der sozialliberalen Koalition herangezogen werden: Die Einführung der Mitbestimmung von Arbeitnehmer*innen in den Aufsichtsräten großer Unternehmen sollte mit juristischen Argumenten verhindert werden.¹⁾ Allen voran der Schmitt-Schüler und spätere Vater des bundesrepublikanischen „Wirtschaftsverwaltungsrechts“, Ernst Rudolf Huber, argumentierte mit Art. 15 GG.²⁾ Eine Beteiligung von Arbeitnehmer*innen an unternehmerischen Entscheidungen bedeute eine Form der Gemeinwirtschaft und sei daher verfassungswidrig, soweit sie sich auf Unternehmen des Dienstleistungssektors beziehe oder ohne Entschädigung erfolge. Weder die wissenschaftliche Mehrheitsmeinung noch das Bundesverfassungsgericht sahen sich dazu veranlasst, diesem Gedanken eine besondere Bedeutung beizumessen.

Das Argument wurde vielmehr schon damals als Taschenspielertrick bar „jeder rechtlichen Logik“³⁾ entlarvt, der Art. 15 GG in sein Gegenteil verkehre. Um nachhaltige Wirkung zu entfalten, war die weite Auslegung des Begriffs der Gemeinwirtschaft also zu durchschaubar. Das Risiko einer solchen Blockade sozialstaatlicher Regulierung wurde allerdings schon früh gesehen. Auf der Staatsrechtslehrertagung von 1951 kritisierte Hans-Peter Ipsen das Grundgesetz für die weite Formulierung des Begriffs der „Gemeinwirtschaft” und forderte eine teleologische Reduktion des Art. 15 S. 2 GG dahingehend, dass eine Entschädigung nur für Fälle der Überführung in „Gemeineigentum” zu erfolgen habe.⁴⁾ Mit diesem Vorschlag setzte sich auch Ipsen nicht durch.

Das Problem geriet vielmehr mangels praktischer Bedeutung in Vergessenheit. Es nun wiederzubeleben, steht allerdings auch im Widerspruch zur dogmatischen Entwicklung der Eigentumsrechtsprechung. Die weite Auslegung des Begriffs der Gemeinwirtschaft stammte aus einer Zeit, in der die Abgrenzung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen einerseits und Enteignung andererseits anhand der Intensität des Eingriffs erfolgte. Damit wurde stets das Ziel verfolgt, das Privateigentum durch Ausweitung der Entschädigungspflicht vor Umtrieben „konfiskationslüsterner Landesgesetzgeber”⁵⁾ zu schützen. Eine Qualifikation von wirtschaftspolitischen Maßnahmen als Vergesellschaftung war das folgerichtige Äquivalent in Bezug auf Art. 15 GG. Dem hat das Bundesverfassungsgericht 1981 mit dem Nassauskiesungsbeschluss wirkmächtig den Boden entzogen. Der Gesetzesentwurf steht also neben seinen wirtschaftspolitischen Folgen noch dazu in direktem Widerspruch zur gängigen Dogmatik.

Handwerkliche Mängel und demokratische Legitimationskrise

Obwohl das Vergesellschaftungsrahmengesetz als einfaches Landesgesetz durch spätere Gesetze ohnehin verdrängt würde und keine bindende Auslegung des Art. 15 GG festlegen kann, ist Vorsicht geboten. Die historischen Versuche, den Begriff der Gemeinwirtschaft auszuweiten, zeigen, dass sich den grundgesetzlichen Eigentumsvorschriften nahezu unbemerkt eine regulierungshemmende Wirkung zuschreiben lässt, die ihrem eigentlichen Zweck widerspricht. In Bezug auf das Berliner Rahmengesetz gilt das Gebot der Vorsicht umso mehr, als es sich hier vermutlich um einen unbeabsichtigten Effekt bei der Auslegung des Art. 15 GG handelt. Dass dem Gesetz keine andere Funktion zukommt, als Art. 15 GG auszulegen, macht diese Folge umso tragischer. Der Landesgesetzgeber wäre gut beraten, das Rahmengesetz zumindest dahingehend zu überdenken.

Unbenommen dessen bestehen die politischen Probleme fort. Zum Abschluss muss daher gefragt werden: Was bedeutet es für die Demokratie, wenn ein Gesetz zwar von einer deutlichen Mehrheit in einem Volksentscheid eingefordert wird, die Politik diesen Wunsch aber ignoriert? Wer in einer parlamentarischen Demokratie den Willen der Bevölkerung durch regelungslose Gesetze unterläuft und ihn noch dazu inhaltlich konterkariert, lässt nicht nur eine politische Lösung vermissen, sondern schwächt auch das Vertrauen in politische Institutionen.