05 July 2023

Verschleppte Vergesellschaftung

Der Abschlussbericht der Berliner Expertenkommission und die Hermeneutik des Verdachts

Manche Siege haben einen schalen Beigeschmack. Seit jeher haben die Initiator*innen und Befürworter*innen des Volksentscheides zur Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen („Deutsche Wohnen & Co enteignen“) die Ansicht vertreten, ihr Vorhaben sei verfassungskonform. Knapp zwei Jahre nach Erfolg des Volksentscheides stimmt dem nun die vom Berliner Senat eingesetzte Expertenkommission in ihrem Abschlussbericht zu. Allerdings ist die Einsetzung der Kommission selbst Teil einer Verschleppungstaktik des Berliner Senats, der den Volksentscheid inhaltlich ablehnt. Die Einsetzung der Kommission, der Abschlussbericht und die Reaktionen auf ihn sind jeweils geprägt von einer verbreiteten Art verfassungspolitisch zu argumentieren, einer „Hermeneutik des Verdachts“, die die Verschleppung durch den Senat erst ermöglicht. Diesem Argumentationsmuster sind sämtliche beteiligten Akteure – Vergesellschaftungsbefürworter*innen, -gegner*innen und rechtswissenschaftliche Expert*innen – verfallen. Es birgt aber für sie alle Risiken.

Eine performative Expertenkommission

Zur Erinnerung: Eine deutliche Mehrheit (59,1% der gültigen Stimmen) sprach sich im September 2021 für den Volksentscheid der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ aus. In dem Entscheid wurde der Berliner Senat aufgefordert, „alle Maßnahmen einzuleiten, die zur Überführung von Immobilien in Gemeineigentum erforderlich sind“, wobei sich die Initiative ausdrücklich auf die Möglichkeit der Vergesellschaftung nach Art. 15 GG bezog. Große profitorientierte Wohnungsunternehmen sollten demnach sozialisiert und fortan demokratisch verwaltet werden. Der Entscheid war parallel zu der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus (und der Wahl zum Deutschen Bundestag) abgehalten worden. In den anschließenden rot-grün-roten Koalitionsverhandlungen stellte der Umgang mit dem Ergebnis des Volksentscheides ein besonderes Hindernis dar, insbesondere zwischen der Linken (pro Umsetzung) und der von Franziska Giffey geführten SPD (contra Umsetzung). Damals einigten sich die Parteien darauf, bevor sie einen potenziellen Gesetzesvorschlag erarbeiten, eine Expertenkommission einzusetzen. Der Einsetzungsbeschluss erfolgte im März 2022. Ein gutes Jahr später, am 28.06.2023, stellte die Kommission nun ihren Abschlussbericht vor. In diesem hält sie mehrheitlich ein Umsetzungsgesetz für verfassungsrechtlich realisierbar.

Auf den ersten Blick sieht das nach einem klaren Sieg für die Befürworter des Volksentscheides aus. Entsprechend fiel auch die Reaktion der Initiative aus: „Heute ist ein historischer Tag für Berlin“, so Sprecherin Constanze Kehler, da die Kommission klargestellt habe, die Umsetzung des Entscheides sei „rechtssicher“. Allerdings lässt letztere Aussage dem Bericht eine zu große Bedeutung zuteilwerden. Eigentlich müsste man, zugegebenermaßen einer Mobilisierung weniger zuträglich, konstatieren: „Eine Gruppe renommierter Personen mit verfassungsrechtlicher Expertise interpretiert die entscheidenden rechtlichen Normen, insbesondere Art. 15 GG, so, dass der Entscheid umgesetzt werden kann.“ Das ist ganz sicher mehr als nichts. Was im gesellschaftlichen Diskurs als vertretbar und was als unvertretbare Interpretation der Verfassung gilt, ändert sich im Verlaufe der Zeit. Verfassungsinterpretationen, die einst off the wall (also außerhalb dessen, was als legitime Auslegung gilt) erschienen, können on the wall werden (und umgekehrt).1) Der Abschlussbericht belegt nachdrücklich, dass das Vergesellschaftungsvorhaben im derzeitigen Diskurs on the wall ist.

Was der Bericht hingegen nicht belegt, ist die „Rechtssicherheit“ des Vorhabens. Warum das so ist, offenbaren die Punkte, zu denen unterschiedliche Auffassungen innerhalb der Kommission vertreten wurden und die letztlich auch zu mehreren Sondervoten führten. Sie betreffen insbesondere die Fragen, (1) ob und – wenn ja – zu welchem Grad die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG einer Verhältnismäßigkeitsprüfung unterliegt, (2) welcher Maßstab an die zu zahlende Entschädigung anzulegen ist und (3) ob Art. 23 der Verfassung von Berlin, der im Gegensatz zum Grundgesetz nicht von Sozialisierung spricht, eine Sperrwirkung gegenüber Art. 15 GG entfaltet oder zumindest landesgesetzliche Sozialisierungsbestrebungen begrenzt.2) Auch diese Auffassungen werden im deutschen Verfassungsrechtsdiskurs prominent vertreten (unter anderem von den Autoren der Sondervoten), auch sie sind on the wall. Entscheidend für die „Rechtssicherheit“ wird aber sein, wie sich eine ganz andere Gruppe von Expert*innen positionieren wird: die Verfassungsrichter*innen in Berlin und Karlsruhe.

Dass diese sich mit den drei Fragen beschäftigen werden, ist abzusehen. Während die Expertenkommission ihrer Arbeit nachging, kam es infolge der Ungültigerklärung der Abgeordnetenhauswahl durch den Berliner Verfassungsgerichtshof zur Wiederholungswahl. Nach dieser ging die SPD als Juniorpartner eine Koalition mit der CDU unter Kai Wegner ein, womit der Senat nun fest in offener Opposition zur Umsetzung des Volksentscheides steht. Wegner kündigte nach Erhalten des Abschlussberichtes an, zunächst ein Vergesellschaftungsrahmengesetz zu prüfen, das zudem ohnehin erst mit Verzögerung in Kraft treten soll, damit das Bundesverfassungsgericht Zeit hat, über die Verfassungsmäßigkeit entscheiden zu können. Der Senat will also ein Gesetz vorschlagen, an dessen Verfassungskonformität er selbst offen zweifelt, und das er – es wird spannend sein, wie – daher in Karlsruhe prüfen lassen möchte mit der kaum verhohlenen Hoffnung, dort würden die Zweifel geteilt. Die politische Taktik des Berliner Senats ist dabei, erst recht nach dem Regierungswechsel, maximale Verzögerung. Erst soll ein Vergesellschaftungsrahmengesetz geprüft, dann gegebenenfalls verabschiedet, dann vom Verfassungsgericht geprüft werden und dann erst gelten. Frühstens danach könnte es zu einer Umsetzung des Volksentscheides kommen – muss es aber nicht. Auch die Expertenkommission ist rückblickend ganz in einer Linie mit diesen Verzögerungsbemühungen zu sehen.

Der Senat hatte der Kommission den Auftrag gestellt, (1) die Verfassungskonformität der Umsetzung des Volksentscheides zu untersuchen und (2) mögliche rechtssichere Wege einer Vergesellschaftung zu erkunden und dazu Empfehlungen vorzulegen. Zu der Kernfrage nach der Verfassungskonformität waren die wesentlichen verfassungsrechtlichen Argumente längst bekannt und ausgetauscht (auch auf dem Verfassungsblog befassten sich schon 2021 hier und hier Beiträge mit den drei Fragen, zu denen es bis zum Schluss in der Kommission zwar eine deutliche Mehrheit, allerdings gerade keinen Konsens gab). Auch welche Expert*innen welche Positionen vertreten, war vorher weitgehend kein Geheimnis. Interessanter ist der, medial deutlich weniger beachtete, zweite Teil des Auftrages, der sich mit dem wie und nicht dem ob einer verfassungskonformen Umsetzung befasst. Hierzu entwickelt die Kommission relevante und auch teilweise neue Ansätze, etwa zur Entschädigungsberechnung oder auch der Möglichkeit einer modifizierten Verhältnismäßigkeitsprüfung. Doch wieder liegt der Fehler bereits im Einsetzungsbeschluss, wenn er suggeriert, die Expert*innen könnten nicht nur mögliche Wege aufzeigen, sondern gerade auch „rechtssichere“. Er vermischt verschiedene Aspekte der Rechtsberatung: Vorschläge zur Ausgestaltung der Umsetzung einerseits (dafür muss man die Umsetzung wollen) und vermeintliche objektive Expertise zur richtigen Auslegung der Verfassung andererseits. So präsentiert sich das Zwischenschalten der Kommission, insbesondere sofern er das ob der verfassungskonformen Umsetzung betrifft, in erster Linie als performativer Teil einer größerer Verschleppungstaktik.

Verfassungsrecht, Vergesellschaftung und die Hermeneutik des Verdachts

Warum diese Taktik durchaus funktioniert, hat mit der dominanten deutschen Verfassungskultur zu tun. Die Diskussion um die Vergesellschaftung wird, seit Erfolg des Volksentscheides, oft als eine verfassungsrechtliche geführt. Die beidseitige Rhetorik ist dabei geprägt von einer „Hermeneutik des Verdachts“. Mit diesem Begriff beschreibt Duncan Kennedy die dominante Rechtskultur der Gegenwart. Sie sei geprägt von folgender Argumentationsstruktur: (1) Die Gegenseite hat die falsche Antwort aus versteckter ideologischer Präferenz, obwohl (2) es eine entgegenstehende richtige Antwort gibt.3) Mit dem zweiten Aspekt, dem Betonen der richtigen und unideologischen Antwort, geht Kennedy über die eigentliche Bedeutung der „Hermeneutik des Verdachts“ bei Paul Ricœur, von dem er den Begriff übernimmt, hinaus. Erst dieser zweite Aspekt macht den spezifischen Charakter des Rechtsdiskurses aus. Auch wenn Kennedy in seiner Analyse insbesondere die US-amerikanische Kultur im Blick hat, sollte die Argumentationsstruktur in Deutschland den meisten bekannt vorkommen. Meine Intuition ist, dass hierzulande der erste Aspekt – insbesondere die Vehemenz des Ideologievorwurfes – oft schwächer ist, der zweite Aspekt – nicht zuletzt aufgrund des geringeren Einflusses von Rechtsrealismus und seinen Nachfolgern auf die juristische Ausbildung – dafür noch ausgeprägter.

Natürlich sind nicht alle Interpretationen einer Rechtsnorm gleich haltbar. Manche erscheinen so abwegig, dass sie wohl immer off the wall bleiben werden. Ein wichtiger Beitrag der Rechtswissenschaft ist es, solche Ansätze auszusortieren und gleichzeitig verschiedene denkbare Argumentationen zu entwickeln. Es ist dann Aufgabe der Gerichte, konkret eine der Argumentationen zu wählen und anzuwenden. Regelmäßig wird der Horizont der Möglichkeiten durch vorherige Rechtsprechung, also eine früher präferierte Auslegung, begrenzt, auch wenn Gerichte immer wieder entscheiden können, diesen Horizont zu sprengen. In der verfassungsrechtlichen Vergesellschaftungsdebatte, die weitgehend ein Auslegungsstreit um Art. 15 GG ist, stehen jedoch deutlich mehr Argumentationswege offen. Das liegt daran, dass es zu diesem nie angewandten Grundgesetzartikel keine substanzielle Verfassungsrechtsprechung gibt, an der man sich orientieren könnte.

Die Wahl zwischen Auslegungen von Art. 15, das wird insbesondere an dem Streit über die Verhältnismäßigkeitsprüfung deutlich, ist auch eine Wahl zwischen gesellschaftspolitischen Grundsatzfragen. Man interveniert in die Krise eines allseits als dysfunktional empfundenen großstädtischen Wohnungsmarktes, indem man bestimmte Krisenantworten erlaubt oder verbietet. Eine (weniger) restriktive Interpretation des verfassungsrechtlich Möglichen ist dabei eine Entscheidung für (weniger) restriktive Grenzen der demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten von Wirtschafts- und Sozialpolitik. Dem zutiefst politischen Charakter dieser Wahl zwischen Alternativen, und dem bewussten oder unbewussten Einfluss politischer Präferenzen, können sich die Mitglieder der Expertenkommission nicht entziehen. Insofern trägt das stete Beharren der überwiegend mit Rechtswissenschaftler*innen besetzten Kommission unter Führung der früheren Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin, man liefere ausschließlich (unstreitig ausgiebig vorhandene) verfassungsrechtliche Expertise und keine politische Einschätzung nur zur allgemeinen Hermeneutik des Verdachts bei. Auch die Verfassungsrichter*innen, sollten sie sich irgendwann mit der Frage befassen, werden zwangsläufig eine politische Entscheidung treffen, indem sie sich für eine Interpretation entscheiden.

Riskante Politik – für alle Beteiligten

Die politische Debatte um Vergesellschaftung als eine verfassungsrechtliche zu führen und dabei einer Hermeneutik des Verdachts zu verfallen, bietet für alle beteiligten Akteure zwar kurzfristig attraktive Vorteile, aber langfristig beträchtliche Risiken. Die auf den ersten Blick größten Profiteure dieser Argumentationsstruktur sind die Mitglieder der rechtswissenschaftlichen Elite, zumal sie dank ihrer Expertise den Schlüssel zur Unterscheidung falscher (und ideologischer) und wahrer (und unideologischer) Interpretationen zu besitzen scheinen. Das Bestehen darauf, objektiv auszulegen und keine Auslegung zu wählen, schmälert und überschattet, was rechtswissenschaftliche Expertise gerade leisten kann: Argumentationswege entwickeln und antizipieren, welchen Weg Gerichte einschlagen werden. In der Expertenkommission wurden, wie vom Einsetzungsbeschluss gefordert, diese Aspekte jedoch vermengt.

Für die Initiative eröffnet die Hermeneutik des Verdachts insbesondere die Möglichkeit, entgegenstehende Verfassungsinterpretationen als falsch und ideologisch abzulehnen. Gegner können so als interessengesteuerte Sprachrohre der großen Wohnungsgesellschaften karikiert werden. Das Problem in dieser Argumentationsstruktur ist jedoch das gleichzeitige Bestehen auf eine alternative wahre Interpretation. Diese Rhetorik funktioniert nur solange man die rechtswissenschaftliche Elite sowie später die Gerichte auf seiner Seite weiß. Sie gibt sich gleichzeitig zufrieden mit einer Entpolitisierung der Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Vergesellschaftung. Dabei geht es um eine konkrete Intervention in verschiedene Interessenkonflikte auf dem Berliner Wohnungsmarkt: Vermieter gegen Mieter, Eigenbesitzer gegen Mieter, Have gegen Have-Nots, Alte gegen Junge, Alteingesessene gegen Zugezogene.

Kommen wir abschließend zu jenen politischen Akteuren, die die Umsetzung des Volksentscheides ablehnen. Hier zeigt sich anhand der Expertenkommission eindrücklich, wie nahe Chance und Gefahr einer Hermeneutik des Verdachts beieinander liegen. Nur der vielerorts geteilte Glaube, eine Gruppe von Expert*innen könne die wahre Interpretation der Verfassung finden, konnte legitimieren, die Kommission als einen weiteren Schritt in die Verschleppungstaktik des Berliner Senats einzubauen. Diese Taktik besteht dabei nicht darin, eine unvermeidliche Vergesellschaftung möglichst lange aufzuschieben. Vielmehr verschiebt der Senat den Zeitpunkt nach hinten, in dem er sich dazu bekennen muss, die Vergesellschaftung nicht durchführen zu wollen, obwohl eine Mehrheit für sie gestimmt hat. Er hofft, dafür lieber juristische als politische Argumente anbieten zu können. Zumindest das, und hier zeigt sich die Gefahr für die Vergesellschaftungsgegner*innen, hat der Kommissionsbericht zunächst erschwert.

References

References
1 Siehe insgesamt Jack M. Balkin, Living Originalism, Cambridge, 2011.
2 Ein weiteres Sondervotum von Christian Waldhoff befasst sich mit der Frage, ob neben Genossenschaften und gemeinnützigen Wohnungs­unternehmen auch nicht auf Gewinnerzielung ausgerichtete kirchliche Wohnungsunternehmen und Wohnungsunternehmen von Religionsgemeinschaften von der Sozialisierung ausgenommen werden müssen.
3 Duncan Kennedy, “A Political Economy of Contemporary Legality”, in: The Law of Political Economy, edited by Poul F. Kjaer, Cambridge, 2020, S. 89-124; Duncan Kennedy, “The Hermeneutic of Suspicion in Contemporary American Legal Thought”, Law and Critique, 25/2, S. 91-139.