Das Verwaltungsgericht Köln hat im einstweiligen Rechtsschutz dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) untersagt, die AfD – über den Verdachtsfall hinaus – als verfassungsfeindliche Bestrebung zu beobachten und öffentlich als gesichert rechtsextrem zu bezeichnen. Dabei beruht die Entscheidung teilweise auf der Prämisse, es sei unsicher, ob die AfD der Hetze auch Taten folgen lassen wolle. Auch wenn dies nicht so recht plausibel ist, kann die Entscheidung wichtige und produktive Impulse für die weitere Debatte liefern. So fordert das Gericht die Nachrichtendienste dazu auf, bisher zurückgehaltene Erkenntnisse zu veröffentlichen, damit das Gericht – und damit letztlich auch die Öffentlichkeit – die tatsächlichen Ziele der AfD besser bewerten kann. Auch mit Blick auf ein eventuelles Parteiverbotsverfahren gegen die AfD kommt es gerade auf eine breite Informationsgrundlage für Politik und Öffentlichkeit an, um die Erfolgschancen eines solchen Verfahrens einschätzen zu können.

Hintergrund

Das BfV darf nach § 8 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 BVerfSchG Bestrebungen beobachten, die sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung richten. Dafür werden drei Eingriffsschwellen unterschieden: Prüffall, Verdachtsfall und Beobachtungsobjekt. Diese Begriffe stehen zwar nicht ausdrücklich im Gesetz, sind in Literatur und Rechtsprechung aber anerkannt.

Der Verfassungsschutz darf nach § 9 Abs. 1 S. 1 BVerfSchG grundsätzlich bereits ab der Schwelle des Verdachtsfalls nachrichtendienstliche Mittel, zum Beispiel heimliche Maßnahmen wie Observationen, einsetzen – wenn also „Tatsachen die Annahme rechtfertigen“, die Bestrebung verfolge verfassungsfeindliche Ziele. Das Beobachtungsobjekt stellt die höchste Eingriffsschwelle dar. Der Unterschied zwischen den Schwellen liegt im Grad der (diagnostischen) Sicherheit, konkret: Wie sicher kann der Verfassungsschutz davon ausgehen, dass es sich bei dem Zielobjekt tatsächlich um eine verfassungsfeindliche Bestrebung handelt? Beim Beobachtungsobjekt besteht insoweit Gewissheit, beim Verdachtsobjekt bleiben tatsächliche Unsicherheiten. Unverändert bleibt bei allen der Stufen der rechtliche Maßstab: Das Zielobjekt muss in seiner Gesamtheit gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtet sein (Rn. 163 des Beschlusses).

Nun musste das VG Köln im Eilverfahren feststellen, ob das BfV die Bundes-AfD als Beobachtungsobjekt einstufen und diese Information nach § 16 Abs. 1 BVerfSchG veröffentlichen durfte.

Bellen statt beißen

Von diesem Maßstab ausgehend prüft das VG (für eine summarische Prüfung sehr ausführlich), ob die AfD in Gänze mit Gewissheit verfassungsfeindlich ist. Im Wesentlichen erörtert es, ob islam- und muslimfeindliche Äußerungen und Forderungen der AfD im Widerspruch zu der in Art. 1 Abs. 1 GG geschützten egalitären Menschenwürde stehen. Dabei untersucht das Gericht insbesondere, ob diese Forderungen Bevölkerungsgruppen herabsetzen oder in demütigender Weise ungleich behandeln. Auch ist es verfassungsfeindlich, die rechtliche Gleichheit aller Staatsangehörigen infrage zu stellen (zum Ganzen: Rn. 198).

Das Gericht nimmt dabei zwei Forderungen aus dem AfD-Bundestagswahlprogramm 2025 besonders in den Blick: das Verbot, Minarette zu bauen, und das allgemeine Kopftuchverbot in öffentlichen Einrichtungen. Da es sich dabei um Forderungen aus dem Wahlprogramm handelt, ordnet das Gericht diese zutreffend als zweifelsfreien Beleg für die Ausrichtung der Partei ein (Rn. 208 ff.). Für das Gericht greift die AfD damit zwar die Menschenwürde von Muslim:innen an (Rn. 220), dies präge jedoch nicht das Gesamtbild der Partei, da die Aussagen „nur“ die Religionsausübungsfreiheit betreffen (Rn. 241 ff.). Die Forderungen seien zwar problematisch, aber noch vereinzelt geblieben. Dasselbe gelte auch für Aussagen einzelner AfD-Politiker:innen, mit denen Staatsbürger:innen mit Migrationsgeschichte diskriminiert würden. Auch diese würden nicht die Ausrichtung der Gesamtpartei prägen (Rn. 278 ff.).

Darüber hinaus erörtert das Gericht diskriminierende Äußerungen von bedeutenden AfD-Politiker:innen wie etwa Alice Weidel, Albrecht Glaser, Björn Höcke und Beatrix von Storch (Rn. 229 ff.). Andere öffentliche Äußerungen – etwa zum Demokratieprinzip – berücksichtigt das Gericht jedoch nicht. Zwar rechnet das Gericht die untersuchten Äußerungen ohne Weiteres der Gesamtpartei zu, leitet aus diesen aber keine gesichert verfassungsfeindliche Einstellung der AfD ab. Denn, so argumentiert das Gericht, die Äußerungen der AfD wiesen zwar auf ein menschenwürdefeindliches Vorstellungsbild der Partei hin, die AfD würde daraus aber keine konkreten politischen Forderungen formulieren. Zwar sei es möglich, dass die AfD ihre wahren politischen Ziele aus taktischen Gründen verberge, man wisse dies aber derzeit nicht (Rn. 254, 258). Anders formuliert: Vielleicht hetzt die AfD ja nur? Ob sie wirklich menschenwürdefeindliche Politik betreiben würde, wenn sie an der Macht ist, wisse man ja nicht: Vielleicht ein Schaf im Wolfspelz?

Um Gewissheit zu gewinnen, bietet das VG einen Ausweg an: Die wahren Ziele der AfD könnten durch nachrichtendienstliche Beobachtung ermittelt werden und die gewonnenen Erkenntnisse anschließend in das Gerichtsverfahren eingebracht werden. Bisher hat das BfV im Verfahren jedoch nur öffentlich zugängliche Informationen vorgelegt (Rn. 254, 247).

Ähnlich argumentiert das Gericht in Bezug auf die Pläne der AfD zur „Remigration“. Das Gericht geht davon aus, dass unter diesem Schlagwort sowohl ein menschenwürdewidriges Konzept der Neuen Rechten diskutiert wird als auch verfassungskonforme Abschiebungen ausreisepflichtiger Personen (Rn. 260 ff.). Was davon die AfD – auch in ihrem Wahlprogramm – verfolgt, konnte das BfV für das Gericht nicht mit ausreichender Sicherheit nachweisen. Bellt auch hier die Partei nur, will aber nicht beißen? Wiederum verweist das Gericht auf die Möglichkeit, die eigentlichen Ziele mit Hilfe nachrichtendienstlicher Methoden aufzuklären und diese Erkenntnisse einzubringen (Rn. 274 ff.).

Letztlich geht das Gericht also zwei Argumentationslinien nach: (1) Die erwiesenen verfassungsfeindlichen Ziele und Forderungen der AfD (v.a. Minarett- und Kopftuchverbot; vereinzelte Forderungen nach Benachteiligungen deutscher Staatsangehöriger mit Migrationsgeschichte) prägen nicht das Gesamtbild der Partei (Rn. 241). (2) Äußerungen von Parteifunktionär:innen, die auf ein menschenfeindliches Grundverständnis der Partei hindeuten, genügen nicht, um die Gewissheit einer verfassungsfeindlichen Bestrebung zu begründen. Es sei nicht klar, ob hieraus auch konkrete verfassungsfeindliche Politik folgt (Rn. 245 ff.).

Das Schaf im Wolfspelz?

Ist das Gericht damit nun der plausible deniability-Strategie der AfD, also bewusst gewählter Zweideutigkeit, auf den Leim gegangen oder hält das VG das notwendige liberale Element im Verfassungsschutzrecht hoch?

Hinsichtlich der ersten Argumentationslinie ist zu berücksichtigen, dass nicht alle Politikbereiche gleichermaßen geeignet sind, verfassungsfeindliche Tendenzen aufzuweisen. So ist etwa eine ausländerfeindliche Energiepolitik („Kein Strom für Ausländer“) zwar denkbar, aber doch nicht wirklich realistisch. Insofern darf bei Parteien nicht gefordert werden, dass die gesamte Programmatik verfassungsfeindlich ist, damit sie die gesamte Prägung der Partei bestimmt. Um das Gesamtgepräge einer Partei zu bewerten, müssen die Verfassungsschutzbehörden daher zum einen die durch die Partei selbst gesetzten Prioritäten berücksichtigen (ihr „Markenkern“; so auch das VG in Rn. 174) und zum anderen Politikbereiche, die generell anfälliger für verfassungsfeindliche Ziele sind (wie das Migrationsrecht, Sozialrecht, Parlamentsrecht usw.). In diesen Bereichen muss dann aber auch – und insoweit ist dem VG Köln zuzustimmen – die verfassungsfeindliche Tendenz die Partei insgesamt prägen und nicht nur ein „Ausreißer“ sein. Insofern erscheint es vertretbar, wenn das VG annimmt, die islamfeindlichen AfD-Forderungen genügten als einzelne Forderungen noch nicht, um die gesicherte Verfassungsfeindlichkeit der Gesamtpartei zu begründen.

Vor diesem Hintergrund überzeugt die an dem Verfassungsschutzgutachten teilweise geäußerte Kritik nicht, es enthalte aufgrund der voreiligen Veröffentlichung durch die ehemalige Innenministerin Faeser zu viel Material, das die verfassungsfeindliche Einstellung der AfD gar nicht belegen könne. Einem liberalen Verständnis des Verfassungsschutzes muss es genauso ein Anliegen sein, Organisationen nur dann zu beobachten, wenn dies auch tatsächlich gerechtfertigt ist. Daher ist es auch wichtig, in der Gesamtbetrachtung solche Äußerungen zu berücksichtigen, die gegen eine Einordnung der AfD als rechtsextrem sprechen – so viel Rechtsstaat muss sein. Welches Gewicht diesen „unproblematischen“ Äußerungen in der Gesamtabwägung zukommt, muss dann ergebnisoffen diskutiert werden.

Auch bei der zweiten Argumentationslinie können Zweifel angemeldet werden. Die Vorstellung, die AfD wolle lediglich hetzen, ohne tatsächlich verfassungsfeindliche Politik voranzutreiben, erscheint wenig überzeugend. Zum einen ist es – wie auch das Gericht selbst anmerkt (Rn. 254) – bei einer Partei naheliegend, dass sie ihre grundlegenden Überzeugungen auch praktisch in Politik umsetzen möchte. Dies gilt umso mehr bei einer Partei, deren Basis wohl noch radikaler ist als die Parteifunktionäre. Sie hatte sich mit der „Arbeitsgruppe Verfassungsschutz“ sogar explizit darauf vorbereitet, wie sie mit einer Beobachtung durch den Nachrichtendienst umgehen will. Bis heute steuert sie zudem gezielt ihren Außenauftritt, um ein Verbotsverfahren zu verhindern. Gleichzeitig dulden die Spitzenfunktionäre aber, wie es aus Verfassungsschutzkreisen heißt, weiterhin ein radikaleres Innenleben der Partei. Zum anderen zeigen bereits regierende Parteien der Neuen Rechten, wie sie ihre Forderungen in praktische Politik umsetzen und dabei demokratische und rechtsstaatliche Institutionen offen obstruieren (siehe etwa die PiS in Polen und Fidesz in Ungarn) und Minderheiten diskriminieren (z.B. LGBTIQ* in Ungarn). Auch haben die Momente, in denen die AfD bereits substantiell den politischen Prozess beeinflussen konnte, namentlich insbesondere bei der Konstituierung des Thüringer Landtags 2024, gezeigt, dass die AfD bereit ist, ihr Obstruktionspotenzial einzusetzen und ihre demokratiefeindliche Einstellung umzusetzen.

Gleichwohl baut das VG selbst eine Brücke aus dieser Situation heraus.

Veröffentlichung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse

In der Entscheidung betont das VG, das BfV habe bisher nur öffentlich zugängliche Informationen im Verfahren verwendet. Erkenntnisse, die das BfV mit nachrichtendienstlichen Mitteln gewonnen hat, hat das Gericht bisher nicht zu Gesicht bekommen. Gerade die nachrichtendienstliche Beobachtung könnte aber ein zentrales Erkenntnismittel sein, um herauszufinden, welche Ziele die AfD tatsächlich verfolgt (Rn. 254, 247).

Insoweit lässt sich die Entscheidung auch als ein produktiver Impuls lesen. Verfassungsfeindliche Organisationen und Vereine beobachtet der Inlandsnachrichtendienst als Element der wehrhaften Demokratie, nicht bloß um ihrer selbst willen. Dies ist besonders bei politischen Parteien wichtig, die durch das Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 4 GG besonders geschützt sind. Dennoch ist es zulässig, sie nachrichtendienstlich zu beobachten – allerdings gerade um Erkenntnisse für ein Parteienverbotsverfahren oder einen Finanzierungsausschluss nach Art. 21 Abs. 2, 3 GG zu gewinnen. Insofern ist es ein sinnvoller Impuls, die gewonnenen nachrichtendienstlichen Erkenntnisse nicht im Aktenschrank verstauben zu lassen, sondern aktiv in den Dienst der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu stellen. Das muss insbesondere gelten, als dass es aus Verfassungsschutzkreisen heißt, es gebe ein immer stärker auseinanderfallendes Innen- und Außenleben der AfD. Dann sollten die gewonnenen Erkenntnisse auch genutzt werden, sei es für ein eventuelles Parteiverbotsverfahren oder aber – zunächst näherliegend – im Hauptsacheverfahren um die Einstufung als Beobachtungsfall. Praktisch stellt dies das BfV zunächst vor eine Herausforderung, ist die nachrichtendienstliche Arbeit doch grundsätzlich auf Vertraulichkeit ausgelegt. Jedoch ist auch dies nicht neu, arbeiten die Nachrichtendienste doch häufig mit Strafverfolgungsbehörden zusammen, die dann auch regelmäßig die nachrichtendienstlichen Erkenntnisse im anschließenden Strafverfahren verwenden. Dafür haben sich – jeweils unter Berücksichtigung der Geheimschutzbelange – verschiedene handhabbare Möglichkeiten etabliert: Soweit möglich, können V-Personen oder verdeckt Ermittelnde (diese müsste das BfV aber bei Einleitung eines Parteiverbotsverfahrens ohnehin zurückziehen) aussagen, auch können Erkenntnisse aus Observationen oder Überwachungen der (Tele-)Kommunikation verwendet werden.¹⁾

Allgemein dürfte die Debatte um ein Parteiverbotsverfahren an Substanz gewinnen, wenn das BfV seine Erkenntnisse mit der Öffentlichkeit und der Politik teilt. Nicht zuletzt ist eine Veröffentlichung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse im Hinblick auf die demokratische Verantwortlichkeit des Nachrichtendienstes sinnvoll. Schließlich betont auch das Bundesverfassungsgericht, dass eine öffentliche Debatte über die Befugnisse der Nachrichtendienste möglichst umfassende Informationen über ihre Arbeitsweise voraussetzt.

Schluss und Ausblick

Die Entscheidung setzt für das Eilverfahren einen Schlussstrich unter die Frage, ob die AfD als gesichert rechtsextrem geführt werden darf – das BMI hat angekündigt, gegen die Eilentscheidung keine Beschwerde einzulegen, sondern sich stattdessen auf das Hauptsacheverfahren zu konzentrieren. Hierbei sollten BMI und BfV ernsthaft in Erwägung ziehen, auch Erkenntnisse aus der nachrichtendienstlichen Beobachtung in das Verfahren einzubringen. Dann wird neu zu beurteilen sein, ob der AfD nicht doch eine verfassungsfeindliche Gesamtprägung nachzuweisen ist, ob Hetze nicht doch auch Taten folgen würden.

Politisch hat die Entscheidung starke Reaktionen ausgelöst. Vielfach wurde spekuliert, ob die Entscheidung das Aus für die Debatte um ein Parteiverbotsverfahren bedeutet. Die Antwort muss differenziert ausfallen: Zum einen hängt sie von möglichen weiteren Erkenntnissen der Nachrichtendienste über die Ziele der AfD ab – je nach Inhalt der Erkenntnisse wird die bisherige plausible deniability dann vielleicht doch unplausibel. Zum anderen ist, wie das Verwaltungsgericht auch selbst betont, die Frage, ob die Partei in ihrer Gänze verfassungsfeindlich ist, eine Wertungsfrage. Die Ausführungen des VG sind daher nicht zwingend. Die Entscheidung liefert aber trotzdem klare Hinweise darauf, welche Argumentationsmuster und Wertungen auch in einem späteren Verbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eine Rolle spielen könnten.