20 March 2022

Deutsche Rüstungsexporte als Teil einer kohärenten Außen- und Sicherheitsstrategie

Von einzelfallorientierter Ad-Hoc-Praxis zu rechtsbasierter Exportpolitik

Der Analyse der bisherigen strategischen Zurückhaltung Deutschlands kommt in der Tat, wie Isabelle Ley in ihrem Aufschlagartikel zu diesem Blogsymposion schreibt, auch für die deutsche Rüstungsexportpolitik eine doppelte Bedeutung zu:

Zu diagnostizieren war und ist auch hier einerseits eine strategische Zurückhaltung im Sinne eines Strategiedefizits und vor allem eines Defizits in der Debattenkultur – sowohl mit Blick auf das Parlament wie auch auf die allgemeine und mediale Öffentlichkeit. Insofern erscheint eine rüstungsexportpolitische Neupositionierung der Bundesrepublik erforderlich, eingebettet in eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Strategie, in der die wichtigsten Sicherheitsrisiken, Interessen und Werte mit Handlungsoptionen, Prioritäten und Ansätzen der daraus folgenden politischen Maßnahmen herausgearbeitet, in den verschiedensten Foren diskutiert und dann politisch wie rechtlich konkretisiert und festgelegt werden.

Andererseits – und hierin liegt ein Unterschied zu Deutschlands allgemeiner militärischer Zurückhaltung – hat Deutschland, haben sämtliche deutsche Regierungen der letzten Jahre und Jahrzehnte in ganz erheblichem Umfang in alle Weltregionen Kriegswaffen und sonstige Rüstungsgüter geliefert, ohne dass eine derartige Diskussions-, Strategie- und Handlungsbasis vorhanden gewesen wäre. Deutschland rangiert immerhin laut den aktuellsten Zahlen von SIPRI mit einem Anteil von 5,5 % am weltweiten Waffenhandel für das Jahrfünft 2016-2020 auf Platz vier hinter den USA, der Russischen Föderation und Frankreich, aber vor der Volksrepublik China. Dabei entfielen auf Drittstaaten, also solche, die keine NATO-, NATO-gleichgestellten oder EU-Staaten sind, in den Jahren ab 2014 bis zu vier Fünftel der zur Ausfuhr erteilten Genehmigungen für Kriegswaffen, darunter Folterstaaten wie Ägypten, Menschenrechtsverletzer wie Saudi-Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate, Algerien oder Katar, d.h. sämtlich Länder mit einer „sehr schlechten Menschenrechtslage“.

Das mit Abstand größte Abnehmerland deutscher Rüstungsgüter war im vergangenen Jahr Ägypten: Deutschland erteilte Ausfuhrgenehmigungen für modernste Fregatten und Flugabwehrsysteme des Typs Iris-T im Wert von 4,34 Milliarden Euro. Zugleich steht das quasidiktatorisch regierte Ägypten wegen Menschenrechtsverletzungen und seiner Verwicklung in die Konflikte im Jemen und in Libyen in der Kritik. Im Vergleich dazu erscheinen jüngste Rüstungsexportentscheidungen besonders pikant: Zunächst verweigerte Deutschland auf entsprechende Anfragen der sich in einer Selbstverteidigungslage nach Art. 51 UN-Charta befindenden demokratischen Ukraine jegliche Waffenlieferungen, um dann später 5000 Helme sowie einige Altwaffen aus Beständen der DDR-Armee anzubieten nebst einigen moderneren tragbaren Flugabwehrwaffen.

Die Regeln

Es drängt sich die Frage auf, inwieweit diese Rüstungsexportpraxis Gesetzen, Verordnungen oder sonstigen Regeln unterworfen ist und ob diese eingehalten werden.

Für die deutsche Rüstungsexportpolitik bestehen im Wesentlichen Regeln unterschiedlicher Verbindlichkeit und Präzision auf der Ebene des EU-Rechts (Gemeinsamer Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern), des Grundgesetzes (Art. 26 Abs. 2 GG), des sonstigen nationalen Rechts (KrWaffKontrollgesetz, Außenwirtschaftsgesetz, Außenwirtschaftsverordnung) und der selbstgesetzten „Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern“.

Dabei statuiert das Grundgesetz vor dem Hintergrund der Erfahrungen der vorangegangenen Weltkriege einen Genehmigungsvorbehalt bereits für die Herstellung, die Beförderung und das Inverkehrbringen und damit auch für den Außenhandel mit sämtlichen Kriegswaffen. Das KrWaffKontrG und das AWG konkretisieren als Ausführungsgesetze wiederum den Genehmigungsvorbehalt, ohne allerdings zu präzisieren, wohin, d.h. in welche Empfangsländer Kriegswaffen und sonstige Rüstungsgüter exportiert werden dürfen. Recht allgemein wird vorgegeben, dass die Genehmigung zu versagen ist, wenn die Gefahr einer friedensstörenden Handlung, eines Angriffskrieges oder einer Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland besteht (§ 6 Abs. 3 KrWaffKontrG). Rüstungsexporte können außerdem eingeschränkt werden, um wesentliche Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik zu gewährleisten, eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker oder eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen zu verhüten oder um die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Bundesrepublik oder eines anderen EU-Mitgliedstaates zu gewährleisten (§ 4 Abs. 1 AWG).

Der „Gemeinsame Standpunkt“ der EU-GASP von 2008 statuiert immerhin acht konkrete Kriterien, anhand derer die Mitgliedstaaten Ausfuhrgenehmigungen zu prüfen haben. Diese reichen von der Einhaltung internationaler Verpflichtungen über Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht, die innere Lage im Endbestimmungsland, die Aufrechterhaltung des Friedens in einer Region, das Risiko der Abzweigung der empfangenen Militärgüter bis hin zur Vereinbarkeit mit der wirtschaftlichen Lage des Empfängerlandes. Allerdings sind diese Kriterien als Maßnahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik grundsätzlich der gerichtlichen Überprüfung durch europäische Gerichte entzogen (Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 letzter Satz EUV, Art. 275 Abs. 1 AEUV). Nach Art. 29 EUV müssen die Mitgliedstaaten lediglich „dafür Sorge [tragen], dass ihre einzelstaatliche Politik mit den Standpunkten der Union in Einklang steht.“

Betreffend die Frage des “wohin“ sind die genannten „Politischen Grundsätze“ konkreter: Danach ist der Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern in EU-Mitgliedstaaten, NATO-Länder und NATO-gleichgestellte Länder grundsätzlich nicht zu beschränken, es sei denn, dass aus besonderen politischen Gründen in Einzelfällen eine Beschränkung geboten ist (Ziff. II.1.). Der Export in Drittländer, d.h. alle übrigen Staaten, wiederum „wird restriktiv gehandhabt“ (Ziff. III.1.). Der Export von nach KrWaffKontrG und AWG genehmigungspflichtigen Kriegswaffen soll sogar außer in ausnahmsweise bestehenden Einzelfällen von besonderem außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland nicht genehmigungsfähig sein (Ziff. III.2.).

Die Praxis

Betrachtet man nun vor dem Hintergrund dieser Regeln Deutschlands Rüstungsexportpraxis, ist der Befund ausweislich der eingangs dargestellten Tabelle eindeutig: Der Export von Kriegswaffen in z.T. höchst problematische Drittländer ist entgegen der abstrakten gesetzlichen Vorgaben und selbstgesetzten Grundsätze zur Regel statt zur Ausnahme geworden. So genehmigte Deutschland nach Berechnungen des Bonn International Center for Conversion (BICC) beispielsweise 2019 Rüstungsexporte in 55 Staaten, deren Menschenrechtslage als sehr schlecht eingestuft wird. Allein in den letzten neun Tagen ihrer Amtszeit genehmigte die Regierung Merkel – zu diesem Zeitpunkt nur noch geschäftsführend im Amt – Exporte im Wert von 4,91 Milliarden Euro. Unverbindlichkeit und/oder mangelnde Präzision und fehlende explizite Zielorientierung der genannten rechtlichen wie politischen Vorgaben führen dazu, dass diese die großzügige Genehmigungspraxis und die darauf basierenden Rüstungsexporte in keiner Weise einzudämmen vermögen. Vielmehr begünstigen sie letztlich eine eher einzelfallorientierte, expansive ad-hoc-Praxis, die sich der politischen und rechtlichen Kontrolle entzieht.

Mehr Verbindlichkeit wagen

Nach dem Vorgesagten ist die – im Koalitionsvertrag angekündigte – gesetzliche Konkretisierung der Regelungen betreffend den Genehmigungsvorbehalt dringend angezeigt. Wir brauchen insofern auch hier einen wirksamen nationalen Beitrag gegen den aktuell im Zusammenhang mit dem Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine erneut offenbar werdenden Trend zur Entrechtlichung internationaler Beziehungen.

Rechtsverbindliche Genehmigungs- bzw. Versagenstatbestände

Für die Konkretisierung bzw. Erweiterung der Genehmigungsversagungstatbestände eignen sich die Kriterien des Gemeinsamen Standpunktes der Europäischen Union. Dessen Vorschriften gelten auch jetzt schon für die Mitgliedstaaten, sind allerdings gerichtlich auf europäischer Ebene kaum überprüfbar (Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 letzter Satz EUV, Art. 275 Abs. 1 AEUV). Für das KrWaffKontrG könnte in Anlehnung daran die entscheidende verbindliche Vorschrift in § 6 Abs. 3 KrWaffKontrG folgendermaßen aussehen:

§ 6 Abs. 3 Kriegswaffenkontrollgesetz („Versagen der Genehmigung“)

(Änderungsvorschläge fett)

(3) Die Genehmigung ist zu versagen,

      wenn die Gefahr besteht,

  1. daß die Kriegswaffen bei einer friedensstörenden Handlung, insbesondere bei einem Angriffskrieg, verwendet werden,
  2. daß die Erteilung der Genehmigung völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik verletzen oder deren Erfüllung gefährden würde,
  3. daß eine der in Absatz 2 Nr. 2 genannten Personen die für die beabsichtigte Handlung erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt,
  4. dass die Kriegswaffen zur internen Repression benutzt werden könnten, oder wenn die zuständigen Gremien der Vereinten Nationen, der Europäischen Union oder des Europarats schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen oder schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht durch den Empfänger der Kriegswaffen festgestellt haben,
  5. dass die Kriegswaffen im Endbestimmungsland oder anderen Ländern bewaffnete Konflikte auslösen bzw. verlängern oder bestehende Spannungen oder Konflikte verschärfen,
  6. dass die Kriegswaffen zur gewaltsamen Durchsetzung eines Gebietsanspruchs eingesetzt werden könnten, oder wenn das Empfängerland Partei in einem internationalen bewaffneten Konflikt ist, der nicht der Abwehr eines bewaffneten Angriffs auf das eigene Territorium dient (Selbstverteidigung im Sinne von Art 51 UN-Charta),
  7. dass die Kriegswaffen gegen die eigenen Streitkräfte, oder die Streitkräfte anderer EU Mitgliedstaaten, befreundeter oder verbündeter Länder eingesetzt werden könnten,
  8. dass das Empfängerland Terrorismus oder internationale organisierte Kriminalität unterstützt, seinen internationalen Verpflichtungen, insbesondere im Hinblick auf die Nichtanwendung von Gewalt und die Bestimmungen des humanitären Völkerrechts, sowie seinen internationalen Verpflichtungen im Bereich der Nichtverbreitung, Rüstungskontrolle und Abrüstung nicht nachkommt,
  9. dass das Empfängerland den Endverbleib nicht gewährleisten kann oder will. Dies wird vermutet, wenn es zum Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung innerhalb der letzten fünf Jahre gegen eine Endverbleibserklärung verstoßen hat,
  10. dass die Ausfuhr der Kriegswaffen nicht mit der technischen und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Empfängerlandes vereinbar ist,

und wenn das Empfängerland weder Mitglied der EU, noch der Nato, noch ein Nato-gleichgestelltes Land ist.

Verbandsklagerecht ermöglichen

Die von Rüstungsexportentscheidungen potentiell betroffenen Personen sind i.d.R. im Inland nicht klageberechtigt, die in Deutschland möglicherweise interessierten Menschen nicht Betroffene im Rechtssinne. Deshalb brauchen wir eine Kollektivklagemöglichkeit wie auf anderen Rechtsgebieten, z.B. im Umweltrecht. Dabei geht es nicht darum, die politische Entscheidungsbefugnis der Bundesregierung zu beschränken und auf Gerichte zu übertragen, sondern darum, dass die Einhaltung der bestehenden Regelungen und Verfahren gerichtlich überprüft werden kann. Hierfür könnte im KrWaffKontrG eine Verbandsklagemöglichkeit eingeführt werden. Im AWG sollte eine entsprechende Regelung für die sonstigen Rüstungsgüter verankert werden.

Flucht ins Ausland durch Ausgründungen oder Beteiligungen verhindern

Um die deutschen Rüstungsexportvorschriften zu umgehen, verlagern deutsche Rüstungsunternehmen zunehmend die Produktion und/oder die Entwicklung von Rüstungsgütern ins Ausland. Von den dortigen Tochterunternehmen wird dann in Drittländer exportiert, ohne dass deutsche Behörden eingreifen können. Um dies zu unterbinden, sollte im Außenwirtschaftsrecht eine Ermächtigungsgrundlage für Verordnungen zur Kontrolle und Untersagung des Erwerbs oder der Gründung ausländischer Rüstungsunternehmen durch Inländer (Outbound Rüstungsinvestment) geschaffen werden.

Technische Unterstützung im Ausland erfassen

Die Technische Unterstützung durch deutsche Rüstungsunternehmen für Rüstungshersteller im Ausland ist bisher nur im Zusammenhang mit ABC-Waffen, entsprechenden Raketen sowie bei Embargoländern genehmigungsbedürftig. Hier besteht eine Gesetzeslücke, die es deutschen Rüstungsunternehmen erlaubt, den Aufbau von rüstungsindustriellen Kapazitäten im Ausland zu unterstützen, ihre Produktion so zu internationalisieren und dadurch die deutsche Rüstungsexportkontrolle zu umgehen. Diese Lücke muss dringend geschlossen werden, indem die bestehenden Genehmigungsvorbehalte in der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) auf alle Rüstungsgüter und Länder ausgedehnt werden.

Bessere und umfassendere Endverbleibskontrolle schaffen

Die Überprüfung des Verbleibs von ins Ausland gelieferten Rüstungsgütern funktioniert bislang nur unzulänglich und nur bei einigen wenigen Ländern und Waffensystemen. Sie sollte auch im Interesse der inländischen Lieferunternehmen im Prinzip immer möglich sein, um die unerlaubte Weitergabe von Rüstungsgütern besser überprüfen und sanktionieren zu können.

Verzahnung der Rüstungsexportkontrolle mit außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Grundsätzen und Strategien

Angesichts gebetsmühlenartig wiederholter Hinweise verschiedener Bundesregierungen, dass die deutsche Rüstungsexportpolitik restriktiv sei, was sie erwiesenermaßen in Anbetracht der obigen Zahlen und Daten auch aus jüngster Zeit nicht ist, und der Dominanz von menschen- und völkerrechtsverletzenden Empfängerländern stellt sich die Frage, ob und wenn ja welche „hidden agenda“ die konkreten Genehmigungsentscheidungen bisher geprägt hat. Jedenfalls liegt das politische Interesse an einer expliziten, nachvollziehbaren Rüstungsexportstrategie, eingebettet in eine kohärente außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Strategie auf der Hand. Die GKKE fordert vor diesem Hintergrund sogar eine explizite Begründungspflicht für Rüstungsexportentscheidungen im Außenwirtschaftsgesetz.

Bislang gibt es eine solche Regelung nicht. Nicht einmal eine Debatte zum strategischen Hintergrund von Rüstungsexportgenehmigungen findet in nennenswertem Umfang am zentralen Ort hierfür, nämlich im deutschen Bundestag, statt. Hierzu hat wohl auch die Rechtsprechung des BVerfG beigetragen. Im Ergebnis werden in dessen Urteilen außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen zu einem der exekutiven Einschätzungsprärogative der Bundesregierung exklusiv unterliegenden Politikfeld gemacht. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den Informationsansprüchen von Bundestagsabgeordneten aus dem Jahr 2014 leitete sehr enge Grenzen der parlamentarischen Auskunftsrechte aus dem verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsgrundsatz, aus privatem und aus staatlichem Geheimhaltungsbedürfnis ab.

Auch vor diesem Hintergrund ist eine breite Debatte mit dem Ziel einer expliziten Rüstungsexportstrategie Deutschlands als Teil einer umfassenden außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Gesamtstrategie unerlässlich. Das folgt nicht zuletzt auch aus dem negativen Wertungsvorbehalt des Grundgesetzes zu Kriegswaffen in Art. 26 Abs. 2 GG sowie aus dem Parlamentsvorbehalt für jeglichen Out-of-area-Einsatz der Bundeswehr im Parlamentsbeteiligungsgesetz in Umsetzung der Entscheidung des BVerfG vom 12.6.1994 (BVerfGE 90,286). Wenn zu Letzterem i.d.R. eine Entscheidung des Deutschen Bundestages erforderlich ist, gilt das a fortiori auch für den Kriegswaffenexport, wie es z.B. für den schwedischen Reichstag mit einem entsprechenden parteiübergreifenden Beratungsgremium selbstverständlich ist. Ein rein administrativ besetzter Bundessicherheitsrat ist dafür keine Alternative. Das schwedische Gremium wird sogar ex ante vor Rüstungsexportentscheidungen der Regierung konsultativ befragt und trifft seine Entscheidung in Kenntnis der strategischen Einordnungen der Regierung. Vielleicht wäre das ein Modell auch für Deutschland.