Der Europäische Rat ist verpflichtet, Juncker vorzuschlagen
Stellen wir uns vor, dass die Europäischen Regierungschefs im Juli nicht Juncker oder Schulz, sondern eine dritte Person – z.B. die IWF-Präsidentin Christine Lagarde– zum Kommissionspräsidenten vorschlagen. Der Europäische Rat schnürt ein komplexes Personalpaket, verweist auf die mangelnde Unterstützung Junckers bei einigen Regierungschefs, auf die prekäre Situation, in der sich der Britische Premier nach den desaströsen Abschneiden der konservativen Partei und dem Triumph der euroskeptischen UKIP befindet, und den hilfreichen Bonus, den es für den von dem Wahlerfolg der Front Nationale gebeutelten Französischen Präsidenten bedeutet, einen französischen Kandidaten durchzusetzen.
Stellen wir uns weiterhin vor, daß das Europäische Parlament zwar Respekt für die Kandidatin äußert, aber eine stabile Mehrheit sich weigert eine Person zu ernennen, die nicht vorher als Spitzenkandidat im Wahlkampf aufgetreten ist. Sie argumentiert, dass man den Wählern im Wahlkampf ein Versprechen gegeben habe, nur einen der Spitzenkandidaten zu ernennen. Das Parlament tue alles um den Bürgern auch in der Zukunft deutlich zu machen, dass sie gute Gründe haben, sich für die Europäischen Parlamentswahlen und die Spitzenkandidaten der Partei zu interessieren. Das schuldeten sie der Demokratie in Europa.
Das hier beschriebene, nicht vollkommen unwahrscheinliche Szenario lässt sich einerseits als Machtkampf zwischen dem Europäischen Parlament und der im Europäischen Rat vereinigten Chefs der nationalen Exekutiven beschreiben. Als Machtkampf hat er erhebliche verfassungspolitische Bedeutung. Läßt sich bezweifeln, daß das Mächtegleichgewicht zwischen Rat und Parlament sich mittelfristig erheblich zugunsten des Parlaments verschieben würde, wenn es in europäischen Wahlen tatsächlich um die Selektion des europäischen Führungspersonals ginge? Läßt sich bezweifeln, dass der Ausgang dieses Machtkampfs maßgeblichen Einfluss darauf haben wird, wie Europäische Parteien und Bürger das nächste Mal europäische Parlamentswahlen wahrnehmen werden? Und weil die Spitzenkandidaten hoch gepokert hatten mit ihrem Versprechen im Wahlkampf, wären die Kosten einer Niederlage ebenfalls hoch. Jedes Vertrauen wäre unterminiert und die Europawahlen drohten vollends in die Bedeutungslosigkeit abrutschen, ein Fest nur für Euroskeptiker und politisch müde Zyniker. Aber wenn das Parlament einen Spitzenkandidaten durchsetzen wird, zweifelt irgendjemand daran, dass bei der nächsten Europawahl der Prozess der Aufstellung der Spitzenkandidaten, der Wahlkampf und die Aufmerksamkeit der Bürger eine ganz andere würde? Und dass der von den Regierungen gesteuerten Exekutivföderalismus erheblich zurückgeschnitten würde? In diesem Machtkampf geht es um die demokratische Gestalt der Zukunft Europas.
Aber wie ist ein solcher Machtkampf rechtlich zu beurteilen? Bietet das Recht hier irgendwelche verbindliche Koordinaten, oder ist allein die Taktik und Strategie der politischen Akteure, ergänzt durch den Druck einer mobilisierbaren politischen Öffentlichkeit, maßgeblich? Hier ist eine europarechtliche und eine national- verfassungsrechtliche Seite zu unterscheiden.
Zunächst zur europarechtlichen Seite: Als die Bundeskanzlerin nach dem EU-Gipfel am 27. Mai, nachdem sich in einem Votum des Europaparlaments sich eine große Mehrheit für Juncker ausgesprochen hatte, eher ambivalent über Junckers Aussichten äußerte, rechtfertigte sie ihre Position unter anderem mit Hinweis auf die Europäischen Verträge: Es gäbe eben keinen Automatismus. Alle sollten sich schön an die Verträge halten. Wir wüssten ja, welche Probleme entstünden , wenn sich maßgebliche Akteure nicht an das Recht hielten (sie meinte vermutlich den Stabilitäts-und Währungspakt, gegen dessen Vorschriften auch Deutschland 2005 verstieß und dann eine Führungsrolle einnahm, den Vertrag erfolgreich aufzuweichen). Aber natürlich handelt das Parlament nicht illegal, sondern im Rahmen seiner Kompetenzen, wenn es politisch darauf insistiert, daß nur Juncker die zur Wahl erforderliche Mehrheit erhalten wird. Es steht dem Europäischen Parlament frei, den vom Europäischen Rat vorgeschlagenen Kandidaten abzulehnen.
Aber steht es auch dem Europäischen Rat frei, sich zu weigern einen Kandidaten aufzustellen, für den sich das Parlament nach den Wahlen schon mit entsprechender Mehrheit ausgesprochen hat? Nach Art. 17 Abs. 7 §1 ist der Rat verpflichtet, das Ergebnis der Wahlen zu berücksichtigen. Wann wäre eine solche Pflicht verletzt?
Jedenfalls dann, wenn der Rat schon vor den Wahlen verkünden würde, dass er ohne Rücksicht auf den Ausgang der Wahlen ihren favorisierten Kandidaten als Kommissionspräsidenten vorschlagen würden. Sicherlich nicht schon dann, wenn der Rat sich weigert, den Spitzenkandidaten der relativ stärksten Partei im Parlament zu ernennen. Immerhin ist denkbar, dass ein Spitzenkandidat einer anderen Partei (kontrafaktisch z.B. Schulz) die Unterstützung einer absolute Mehrheit durch Koalitionsbildung organisieren kann. Der Rat ist ganz bestimmt nicht verpflichtet, den Willen der Mehrheit des Parlaments zu ignorieren und in einem solchen Fall den Kandidaten der relativ stärksten Partei zu wählen. Ebenfalls ist denkbar, dass das Parlament nach den Wahlen zerstritten und uneinig ist. Hier kann durch den Vorschlag des Rates unter Umständen maßgeblich die Koalitionsbildung beeinflusst werden. Insoweit stimmt der Satz der Kanzlerin: Es gibt keinen Automatismus, und es gibt eine eigenständige politische Rolle des Europäischen Rates.
Was aber, wenn das Parlament sich nach den Wahlen mit klarer Mehrheit hinter einen Kandidaten stellt, der für seine Partei als Spitzenkandidat Wahlkampf betrieben hat? Was bedeutet es in einer solchen Konstellation „das Ergebnis der Wahl zu berücksichtigen“? Das Ergebnis der Wahlen ist in einem solchen Fall, dass gerade dieser Kandidat und kein anderer die relevante Mehrheit im Parlament hinter sich hat. In einer solchen Konstellation konkretisiert sich die Pflicht zur Berücksichtigung des Wahlergebnisses zu einer Pflicht, den Spitzenkandidaten vorzuschlagen, der die Mehrheit im Parlament hinter sich hat. Konkret: Der Europäische Rat ist verpflichtet, Juncker vorzuschlagen.
Diese Interpretation ist nicht nur vom Wortlaut des Art. 17 Abs, 7 § 1 her naheliegend. Sie wird auch durch eine systematische Interpretation des EU-Vertrages gestützt. Im Titel II des EUV in den Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze der Union steht, dass die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie beruht. Dabei wird, demokratietheoretisch durchaus konventionell, in Art. 10 Abs. 2 EUV als erstes die Rolle des Europäischen Parlaments hervorgehoben, bevor auf die Rolle des Europäischen Rates eingegangen wird. Diese Priorisierung des Parlaments in dem Verständnis repräsentativer Demokratie in Europa ist auch eine angemessene Interpretation des europäischen Bekenntnis zur Demokratie als eines der in Art. 2 EUV genannten Grundwerte der Union. Diese Priorisierung sollte nicht durch die im Übrigen natürlich richtige Beobachtung relativiert werden, dass in der Europäischen Union demokratische Legitimation eben sowohl über das Parlament als auch über die Mitliedstaaten vermittelt wird. Der Europäische Rat hat auch bei der Bestimmung des Kommissionspräsidenten grundsätzlich eine Rolle zu spielen. In der genannten Konstellation – wenn es eine eindeutige parlamentarische Mehrheit für einen Spitzenkandidaten gibt – aber eben nur eine formelle.
Unabhängig von der europarechtlichen Würdigung des Sachverhalts gibt es auch plausible grundgesetzlich-verfassungsrechtliche Argumente dafür, dass jedenfalls die deutsche Bundeskanzlerin verpflichtet ist, auf die Ernennung von Juncker hinzuwirken. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht bislang in seiner Rechtsprechung den Europaartikel des Art. 23 GG sträflich vernachlässigt hat und sich in seiner demokratietheoretisch ummantelten, souveränitäts-, staats-und identitätsorientierten Europarechtsprechung in eine Ecke manövriert hat, bestimmt Art. 23 Abs. 1 explizit, dass die Bundesrepublik Deutschland zur Verwirklichung eines vereinten Europas mitwirkt, dass dem Demokratieprinzip verpflichtet ist. Hier muss es ausreichen die Frage als „open question argument“ zu formulieren: Wirkt die Bundeskanzlerin bei der Verwirklichung eines dem Demokratieprinzip genügenden Europa mit, wenn sie in Folge europäischer Wahlen bei dem gegenwärtigen Stand der Integration sich weigern würde, den Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsident zu unterstützen, der als Spitzenkandidat der stärksten Partei die Mehrheit des Europäischen Parlaments hinter sich hat? Das grundgesetzliche europarechtliche Demokratiegebot ist schwer mit einem regierungsgeleiteten kollektiven Exekutivföderalismus vereinbar. Nationale Parlamente sind strukturell ungeeignet, Regierungen im Kontext intergouvernmentalen Handelns effektiv zu kontrollieren, auch wenn es hier vielversprechende Ansätze gibt, die nationale parlamentarische Kontrolle wenigstens nicht vollkommen leerlaufen zu lassen.
Die Geschichte des demokratischen Konstitutionalismus ist über weite Strecken hinweg ein Ringen des Parlaments gegen eine übermächtige Exekutive und Bürokratie. Dieser Kampf findet heute auf europäischer Ebene, auf der sich die nationalen Regierungen von effektiver demokratischer Kontrolle weitgehend lösen können, seine Fortsetzung. Die revidierte Position Merkels vom 30. Mai “jetzt alle Gespräche genau in diesem Geiste (zu führen), dass Jean-Claude Juncker auch Präsident der Europäischen Kommission werden sollte” ist nicht nur politisch angemessen, sondern europarechtlich und verfassungsrechtlich geboten. Europäische Bürger sollten wachsam sein, damit sie auch zielführend praktisch vollzogen wird.
Ein interessanter Beitrag. Ich möchte auf ein Übersetzungsproblem hinweisen. In der englischsprachigen Fassung des relevanten Artikels ist keine Rede von der Berücksichtigung des Wahlergebnisses:
“Taking into account the elections to the European Parliament and after having held the appropriate consultations, the European Council, acting by a qualified majority, shall propose to the European Parliament a candidate for President of the Commission.”
Das gleiche betrifft die finnische und schwedische Sprachversionen (die offiziellen Landessprachen hier in Finnland). Es scheint mir, dass der englischsprachige Text mit den meisten Sprachversionen übereinstimmt. Dabei ist die spanische Fassung (”Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo”) eher eine Ausnahme. In früheren Verfassungsentwürfe hat man von “taking into account the result of the European elections” gesprochen, aber die Herren der Verträge – oder mindestens einige von ihnen – haben eine andere Formulierung gewollt.
Wenn man von der „Berücksichtigung der Wahlen“ spricht, kann man möglicherweise die Eindeutigkeit des Ergebnisses in Frage stellen. Vielleicht sollte man dabei z. B. der Grad der Wahlbeteiligung berücksichtigen.
Vom Wortlaut des Art. 17 VII 1 EUV her naheliegend? Come on: es heißt „berücksichtigt“, „En tenant compte“, „Taking into account“ usf., und überwiegend ist offenbar nicht einmal vom „Ergebnis“ usf. die Rede (was ohnehin auch nichts brächte), sondern schlicht von „élections“, „elections“ usf. Was da „konkretisiert“ werden kann, erschließt sich mir nicht.
Systematische Interpretation? Die juristische Rolle des EP bei der Kür steht relativ unmissverständlich in Art. 17 VII 2 und 3 EUV, da hilft auch die Demokratietheorie nichts. Ich weiß übrigens auch gar nicht, ob das politisch so unkomfortabel sein muss, arg. Mitgliedermehrheit.
Art. 23 GG? Da kann ich, ehrlich gesagt, nicht einmal eine „open question“ erkennen. Ein „argument“ daher auch nicht. Es sei denn das Wahlverfahren des Art. 17 VII EUV verstößt gegen das Demokratieprinzip. Darauf muss man dann aber auch erst mal kommen.
Warum muss “berücksichtigen” heißen, dass gerade ein Spitzenkandidat vorgeschlagen wird? Warum soll nicht etwa irgendein Vertreter der EVP (z.B. Jyrki Katainen oder Enda Kenny) genügen? Denn immerhin konnten sich die Wähler letztlich allein zwischen Parteien und nicht zwischen Spitzenkandidaten entscheiden.
Sollten Sie, Professor Kumm, Deutsch als Fremdsprache erlernt haben, dann allen meinen Respekt! Auf so gute Kenntnisse in Englisch kann nicht verweisen.
Es ist nicht meine Art, Höflichkeitsfloskeln zu äußern. Ihr Artikel ist aber ein beredtes Zeugnis und ein gutes Beispiel dafür, dass gute Übersetzungen keine hinreichende Bedingung für das Verstehen des Übersetzten sind.
„Übersetzungen“ sind oft auch in einer Sprache notwendig, um das mit ihr Gesprochene, Geschriebene verstehen zu können.
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) habe, schreiben Sie, den „Europaartikel des Art. 23 GG sträflich vernachlässigt“. Dessen Rechtsprechung versteht das BVerfG selbst aber als „europafreundlich“.
Natürlich wäre ein Streit um das Verstehen des scheinbaren Widerspruchs müßig zwischen „wenig beachtet“ einerseits und „freundlich“ andererseits. Aber offensichtlich nicht müßig um das Verstehen von „Demokratie“, der „Bestimmungen über demokratische Grundsätze“.
Sie meinen, „in dem Verständnis repräsentativer Demokratie in Europa ist auch eine angemessene Interpretation des europäischen Bekenntnisses zur Demokratie“.
Dazu das Verständnis des BVerfG: „Danach beruht die Arbeitsweise der Europäischen Union auf der repräsentativen Demokratie (Art. 10 Abs. 1 EUV-Lissabon), die durch Elemente der partizipativen, assoziativen und direkten Demokratie, insbesondere eine Bürgerinitiative, ergänzt wird (Art. 11 EUV-Lissabon).“ BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. 36
Ist das eine „demokratietheoretisch ummantelte“ Vertragsbestimmung oder eine angemessene Interpretation von „Demokratie“, „der „Bestimmungen über demokratische Grundsätze“?
Zu „übersetzen“ ist also, um diese Frage beantworten zu können, welches Verständnis mit dem Wort „Demokratie“ (als Begriff) zum Ausdruck kommen soll.
Ja es herrscht zwar das Verständnis, die „Priorisierung des Parlaments“ sei „demokratietheoretisch durchaus konventionell“.
Das sollten Sie aber nicht versuchen zu „übersetzen“.
Denn zum herrschenden Verständnis gehört Freiheit des beliebigen Verstehens. Aber genau das macht die „Einsamkeit“ des Sprechenden, Schreibenden seiner Sprache.
Zu „übersetzen“ ist seine also nicht.
Wäre das richtig, müsste das Parlament also nur schnell vorschlagen – und der Rat wäre raus, richtig?
Also die Rolle des Rates in Europa ähnlich der Rolle des Bundespräsidenten in Deutschland? Wenn das Wahlergebnis unklar ist schon mit Entscheidungsspielraum, wenn es klar ist nicht?
In dem Fall würde ich denken der Rat hat hier im Jahre 2014 schon noch einen Spielraum. Denn eine Situation mit Spitzenkandidaten hatten wir bisher noch nicht, und wie reell diese Spitzenkandidaturen waren ist auch nicht ganz so klar. (In Deutschland wohl sehr, in Grossbritannien gar nicht, und in den anderen Ländern wohl so dazwischen.)
Sollte aber der Rat Junker nominieren, oder ein anderer Kandidat im Parlament durchfallen, dann denke ich gäbe es in der Zukunft keinen Spielraum mehr…
As my German is rather mediocre I could hardly contribute to the nuances of my predecessors, but to be honest this is hardly needed. The whole question does not belong to the realm of law, but it is pure politics. Just a couple of comments:
1) The idea of spitzenkandidaten was invented unilaterally by political groups in the EP. Many govts expressed their reservations at the beginning and if the gamble backfires, only the EP is to blame. Argument with blackmail (if spitzenkandidaten fail this time, citizens will lose interest), is wrong both logically (bullies shall not supported) and factually (who really voted because of spitzenkandidaten?).
2) If Juncker et al want to imitate investiture process, they have the chance. Let him show his coalition and votes! So far I see about 30 % of MEPs supporitng him. I am sure that major political groups will bake some majority for insisting on Juncker in the end, but their only goal would be to “defeat” the European Council and prove their point (or better said: save faces), not to form a classic pro-government coalition.
3) Despite all efforts by the EP, COM is neither de iure nor de facto government. Or anybody knows about a government whose members are named by a third party and are ideologically all over the place?
Wording of the Treaty is clear, the result of elections was not and unfortunately we can expect months of dirty games that will only damage the EU… Sometimes I suspect the MEPs that their horizon does reach behind Rue Belliard…
Mr Zbíral – maybe the other pro-EU groups in the EP (Socialists, Liberals, Greens) will only vote against any other candidate than Juncker to defeat the council – and to have a COM president that owes them something. But why not? They have every right to do so – both formally and morally (because successful power grab by parliaments is how democracy is in practice normally established)…
Mr. Schmidt: Of course they could pursue this path, but there is an important distinction that is visible even in your reply: Will the EP reject anybody who is not “theirs” (e.g.Juncker) just to defeat European Council, or will they reject the candidates because they do not like them for other reasons (e.g. loayalty to the EP, political programme). The former is a road to hell for the EP as it is publicly undefensible.
If the groups do not form a clear long-term coalition and the European Council proposes somebody sensible, the EP shall accept her/him.
[…] and the blogosphere. In the face of such uncertainty, it might be reassuring to believe that, as Mattias Kumm asserts, there is an actual legal duty to appoint a particular candidate. No such luck. If there was to be […]
[…] anderen Worten: bloggen heißt Debatten anstoßen. Mattias Kumm sagt, es gibt eine Rechtspflicht für den Rat, Jean-Claude Juncker zu nominieren. Kenneth Armstrong […]
[…] a recent series of exchanges, Mattias Kumm argued for the existence of a legal duty of the European Council to nominate the Spitzenkandidat […]
[…] anderen Worten: Bloggen heißt Debatten anstoßen. Mattias Kumm sagt, es gibt eine Rechtspflicht für den Rat, Jean-Claude Juncker zu nominieren. Kenneth […]
[…] Jean-Claude Juncker wäre damit weitestgehend sicher. Der New Yorker und Berliner Rechtsprofessor Mattias Kumm sieht hierin eine Konkretisierung des zu berücksichtigenden Ergebnisses der Wahlen zum…. Das leuchtet ein, da sich dieses Ergebnis ja gerade in den parlamentarischen […]