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28 June 2023

„Erfunden“ und „gefunden“

Das Grundrecht auf intertemporale Freiheit im historischen Klimaschutzbeschluss des BVerfG

1. Der Klimaschutzbeschluss des Bundesverfassungsgerichts von 2021 ist eine historische Entscheidung. Sie kommt an Bedeutung den großen Leitentscheidungen des Gerichts gleich, etwa dem Lüth-Urteil, dem Elfes-Urteil oder dem Brokdorf-Beschluss. Sie entwickelt den Grundwert der gleichen Freiheit weiter und erkennt, auf den Klimaschutz begrenzt, ein Grundrecht auf Nachhaltigkeit an: Freiheit schließt künftige Freiheit ein. Als intertemporale Freiheit kann sie eine verhältnismäßige Verteilung von Freiheitschancen über die Zeit verlangen.

Die Entscheidung zeigt einmal mehr, dass Grundrechtsgerichte Rechte zugleich „erfinden“ und „finden“ können: Sie hat die intertemporale Freiheit – im Entdeckungskontext – schöpferisch-innovativ erfunden, sie aber zugleich – im Rechtfertigungskontext – als überzeugende Verfassungsauslegung im positiv geltenden Verfassungsrecht gefunden.

Starke naturwissenschaftliche Fundierung und konsequente verfassungsrechtliche Schlussfolgerungen

2. Ihre Überzeugungskraft bezieht die Entscheidung nicht zuletzt aus der ungewöhnlich starken naturwissenschaftlichen Fundierung der Prognose einer verheerenden Klimakatastrophe bei Unterschreitung relativ klar zu definierender Ziele. Sie verweist, gestützt auf die Befunde des Weltklimarates (IPCC), etwa auf Extremwetterereignisse (wie Hitzewellen, Starkregen, Wirbelstürme und Wald- und Flächenbrände), auf die Überschwemmungsrisiken an Nord- und Ostseeküste, auf die Bodenaustrocknung, sowie auf Flucht und Migration (23-28).

Die Durchschlagskraft dieser Diagnose dürfte in Zukunft kaum abnehmen, sondern mit jedem Hitzesommer offensichtlicher werden. Als Landgebiet ist Deutschland bereits bei 2,3 Grad Erwärmung angelangt; globale drei Grad würden hierzulande etwa sechs Grad bedeuten.

3. Der Klimabeschluss zieht aus dieser besonderen Bedrohungslage die grundrechtlichen Konsequenzen. Das Klimaschutzgebot aus Art. 20a GG und die grundrechtlichen Schutzpflichten geben danach das Paris-Ziel sowie das Ziel der Klimaneutralität vor. Sie sind zwar derzeit noch nicht verletzt, werden aber in absehbarer Zeit um so massivere Freiheitsbeschränkungen verlangen, je später und zögerlicher wir die Treibhausgas-Emissionen reduzieren, weil unser Restbudget an solchen Emissionen (231-238) dann schon bald aufgebraucht sein wird.

Die Entscheidung greift dafür die bildhafte Rede von einer später drohenden „Vollbremsung“ auf (72, 12 und 192): Wir fahren (faktisch unausweichlich) auf eine Klippe zu. Je länger wir im bisherigen Tempo weiterfahren, statt die Bremsung hin zur Klimaneutralität einzuleiten, um so schärfer wird die Vollbremsung für alle nicht klimaneutralen gesellschaftlichen Freiheitsbetätigungen ausfallen müssen, die das Klimaschutzgebot und die Schutzpflichten dann (normativ unausweichlich) gebieten werden. Weil „Großzügigkeiten“ bei heutigen Emissionsregelungen (120 und 117) solche verfassungsgebotenen Freiheitsbeschränkungen auslösen werden, entfalten diese Regelungen schon heute eine eingriffsähnliche Vorwirkung auf „praktisch jegliche Freiheit“ (117).

Das Recht auf intertemporale Freiheit ist das Recht auf Abwehr dieser Vorwirkungen auf künftige Freiheitsausübung. Die Entscheidung spricht von „den“ Grundrechten als „intertemporale Freiheitssicherung“ (182 f.). Wenn ich (im Singular) von „dem“ Recht auf intertemporale Freiheit spreche, dann ist damit das Bündel der intertemporalen Rechte aus allen Freiheitsgrundrechten gemeint.

Dreifach gestaffelter grundrechtlicher Klimaschutz

4. Die Klimaentscheidung legt einen dreifach gestaffelten grundrechtlichen Klimaschutz zugrunde. Es ist ebenso wichtig, diese drei Ebenen zu unterscheiden, wie ihren Zusammenhang zueinander zu sehen.

Die erste Ebene ist das Grundrecht auf intertemporale Freiheit, das hier verletzt war. Es verbietet es, die Treibhausgasminderungslast einseitig in die Zukunft zu verlagern, und verpflichtet „zur verhältnismäßigen Verteilung von Freiheitschancen über die Generationen“ (183). Das Gebot der Verhältnismäßigkeit schützt dabei „nicht erst vor absoluter Unzumutbarkeit“ (194) künftiger Freiheitseinschränkungen „aus heutiger Sicht und zum jetzigen Zeitpunkt – in dem die Weichen noch umgestellt werden können“ (192). Sondern es „gebietet auch zuvor schon einen schonenden Umgang mit grundrechtlich geschützter Freiheit“ (194), bewirkt also ein „intertemporale[s] Rücksichtnahmegebot“ (Fellenberg, 916).

Die zweite Ebene ist das Recht auf intertemporale Freiheit in Verbindung mit dem Klimaschutzgebot aus Art. 20a GG (189 ff.). Auch eingriffsähnliche Vorwirkungen sind, wie alle Grundrechtseingriffe, nur gerechtfertigt, wenn die gesetzliche Eingriffsgrundlage verfassungsgemäß ist (189), also auch Art. 20a GG beachtet wird. Durch die konsequente Erstreckung der Elfes-Doktrin auch auf eingriffsähnliche Vorwirkungen wird das Umweltschutzgebot so partiell subjektiviert.

Die dritte Ebene sind die altbekannten Schutzpflichten für Leben, Gesundheit und Eigentum der hier lebenden Menschen aus Art. 2 II 1 und Art. 14 I GG (143 ff.). Sie verstärken Art. 20a GG durch „gleichgelagerte Schutzgebote aus den Grundrechten“ (117 und 246).

Auch wenn die Rechte der zweiten und dritten Ebene derzeit selbst (noch) nicht als verletzt angesehen werden, tragen die Aussagen dazu die Entscheidung wesentlich mit. Denn das Klimaschutzgebot und die Schutzpflichten sind entscheidende Gründe für die Annahme einer eingriffsähnlichen Vorwirkung auf die Freiheitsrechte, aus der sich das Grundrecht auf intertemporale Freiheit ergibt. Gerade aus dem Klimaschutzgebot und den Schutzpflichten ergibt sich ja (192), dass zu großzügige heutige Emissionsregelungen später zu Freiheitsbeschränkungen führen, weil diese dann „rechtlich zwangsläufig“ (1 BvR 1565/21, Rn. 10) von Verfassungs wegen geboten sein werden. Diese Vorwirkung der Emissionsregelungen ist, wie die Entscheidung betont (durch Klimaschutzgebot und Schutzpflichten) „rechtlich vermittelt“: „Es ist das Verfassungsrecht selbst“, das bei zunehmendem Verbrauch des endlichen Treibhausgas-Restbudgets „umso dringender“ verlangen wird, nicht klimaneutrale Freiheitsausübungen „zu unterbinden“ (187).

Die erste Ebene: Intertemporale Freiheit für alle mit Grenzen der verfassungsgerichtlichen Einklagbarkeit

5. Das Recht auf intertemporale Freiheit richtet sich auf Nachhaltigkeit auch zwischen den Generationen: Als „Recht auf die Wahrung künftiger Entfaltungsfreiheit“ (126) verbietet es vornehmlich den älteren Generationen, den (schon lebenden) „nachfolgenden Generationen“ eine „radikale Reduktionslast“ zu überlassen, so dass sie ihre Nachwelt „nur um den Preis radikaler eigener Enthaltsamkeit“ bewahren können (192 f.).

Zwar schützt es „alle in Zukunft (noch) lebenden“ Menschen – aber es schützt sie nicht alle „gleichermaßen“ (so aber Sinder, 1083; s.a. Grosche, 121 f.). Vielmehr wirkt es, kraft statistischer Gesetzmäßigkeit, faktisch häufiger und länger zugunsten der Jüngeren. Zudem verpflichtet es vornehmlich die Älteren, die häufiger politische Verantwortung tragen, dazu, nicht unverhältnismäßig durch ihr heutiges Unterlassen spätere Freiheitsbeschränkungen zu verursachen.

6. Dass die Verletzung des Rechts auf intertemporale Freiheit durch das unzureichende Klimaschutzgesetz unzählig viele Menschen traf, hat die Entscheidung zu Recht nicht als Hindernis angesehen. Grundrechtsschutz verlangt individuelle Betroffenheit, nicht besondere individuelle Betroffenheit (Eifert, 1089).

Wenn eine Bombe alle Menschen einer Stadt verfassungswidrig tötet, dann verletzt das alle in ihrem Lebensrecht, nicht niemanden – alles andere wäre zynisch. Wenn alle zugleich massiv individuell betroffen werden, dann ist nicht etwa niemand, sondern es sind alle individuell betroffen.

Das Bundesverfassungsgericht hat andererseits aber auch Grenzen der verfassungsgerichtlichen Einklagbarkeit intertemporaler Freiheit deutlich gemacht. In zwei Folgeentscheidungen hat es Beschwerden schon nicht zur Entscheidung angenommen, die weitergehende Landesregelungen und ein Autobahn-Tempolimit forderten. Länderregelungen entfalten danach schon keine eingriffsähnliche Vorwirkung, weil es keine gegen bestimmte Länder gerichteten Reduktionspflichten gibt (1 BvR 1565/21, Rn. 14-17). Und Verfassungsbeschwerden müssen sich „grundsätzlich gegen die Gesamtheit der zugelassenen Emissionen richten“, statt auf bestimmte Einzelmaßnahmen (1 BvR 2146/22, Rn. 5).

Auch Verfassungsbeschwerdemöglichkeiten von Umweltverbänden als „Anwälte[n] der Natur“, etwa aufgrund prokuratorischer Rechte zur Mobilisierung von Einzelnen zur Durchsetzung des Rechts (Masing), verneint das Gericht nach derzeitiger Rechtslage. Es weist aber auch darauf hin, dass es „auf der Hand liegt“, dass Art. 20a GG „größere Wirkung entfalten könnte, wenn seine Durchsetzung durch“ solche erweiterten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten gestärkt würde (136 f.).

Rasche und „nachhaltige“ Umsetzung auch für die Ziele bis 2030

7. Die Entscheidung erklärte die Regelungen der Minderungsziele für Treibhausgas-Emissionen bis 2030 für verfassungswidrig, soweit eine „den verfassungsrechtlichen Anforderungen“ genügende Fortschreibung ab 2031 fehlte, und verpflichtete zu einer solchen Fortschreibung (Tenor zu 2. und 4.).

Sie warf aber damit auch schon auf die bisherigen Minderungsziele bis 2030  zumindest einen deutlichen Schatten der Verfassungswidrigkeit: Konnte eine verfassungskonforme „Fortschreibung“ der Minderungsziele tatsächlich eine bloße Fortschreibung unter unveränderter Beibehaltung der bisherigen Ziele sein? Musste nicht jedenfalls eine „im wahrsten Sinn des Wortes nachhaltige“ Umsetzung der Entscheidung darüber hinausgehen (Aust)?

Auf Uneinigkeit im Senat (Möllers/Weinberg, 1076) muss diese Spannung zwischen zurückgenommener Tenorierung und Begründungslogik nicht verweisen. Ebenso kann sie auch widerspiegeln, dass die (einstimmige) Entscheidung eine grenzwertige Regelung „gerade noch“ akzeptierte (Eifert, 1098; Schlacke, 916).

Die Entscheidung wurde Ende April 2021 veröffentlicht, also etwa fünf Monate vor der Bundestagswahl im September. Die Reaktion darauf fiel ungewöhnlich rasch und entschlossen aus. Insbesondere begrüßten auch die Regierungsparteien sie einhellig. Das Umsetzungsgesetz wurde nur wenige Wochen später in den Bundestag eingebracht und noch vor der Wahl verabschiedet.

Es schrieb (in § 3 I und II KSG) denn auch keineswegs nur die Minderungsziele ab 2031 fort. Es erhöhte vielmehr auch das Reduzierungsziel bis 2030 von mindestens 55% (gegenüber 1990) auf mindestens 65%. Für 2031 bis 2040 bestimmt es nunmehr als Minderungsziel mindestens 88%. Außerdem setzt es „Netto-Treibhausgasneutralität“ bis 2045 als Ziel fest (statt wie vorher nur das „Bekenntnis“ zu Neutralität bis 2050 eine „Grundlage“ des Gesetzes zu nennen).

Selten dürfte einer Aufforderung des Gerichts zu gesetzlichem Tätigwerden in so kurzer Zeit so viel Erfolg beschieden gewesen sein.

Die zweite Ebene: Intertemporale Freiheit i.V. mit dem Klimaschutzgebot

8. Mit der zweiten Ebene des Klimaschutzes, dem Recht auf intertemporale Freiheitssicherung in Verbindung mit Art. 20a GG, entfaltet die Entscheidung „das Staatsziel Umweltschutz wie eine bislang geschlossene Knospe zur Blüte“ (Schlacke, 915).

Das Paris-Ziel, den globalen Temperaturanstiegs auf deutlich unter 2 °C, möglichst auf 1,5 °C, zu reduzieren, ist danach eine verfassungsrechtlich maßgebende Konkretisierung des Klimaschutzgebotes (197, 208-213). Eine Abkehr davon müsste sich „als grundlegende Neuausrichtung“ vor Art. 20a GG rechtfertigen lassen (212).

Art. 20a GG enthält dementsprechend auch das „Ziel der Herstellung von Klimaneutralität“ von Emissionen, um die Erwärmung vor dieser Temperaturschwelle stoppen zu können (198). Je mehr das Klima sich wandelt, umso stärker wird die Verfassung es gebieten, nicht klimaneutrale Freiheitsausübungen zu untersagen (120 und 198).

Das Klimaschutzgebot und das Ziel der Klimaneutralität gewinnen „bei fortschreitendem Klimawandel in allen Abwägungsentscheidungen des Staates weiter an relativem Gewicht“, etwa auch in „Verwaltungsentscheidungen über klimaschutzrelevante Vorhaben, Planungen et cetera“ (1 BvR 2146/22, Rn. 3).

9. Zu Recht weist das Gericht den Einwand zurück, dass „Deutschland nicht allein in der Lage“ ist, „den Klimawandel aufzuhalten“ (201 f.).

Wenn ein Ertrinkender so schwer ist, dass drei Personen am Ufer ihn nur gemeinsam retten könnten, dann kann sich keine der drei davor mit dem Einwand drücken, dass sie es ja allein nicht schaffen kann – sondern jede der Personen ist verpflichtet, sofort ins Wasser zu springen, um ihn zu retten, auch wenn die anderen nicht sofort mitspringen (H. Paetzold).

Oder, im Bild der „Vollbremsung“: Wenn nur mehrere Personen gemeinsam den auf den Abgrund zurasenden Wagen bremsen können, muss jede sofort in die Bremsen steigen, egal ob die anderen sofort mitbremsen.

In solchen Situationen einer nur gemeinsam zu stemmenden Leistung sind alle auch zu einseitigem Vorangehen verpflichtet, solange noch eine gemeinsame Erfolgschance besteht, auch wenn diese Chance (wie Steinbach und Wagner, 2263, skeptisch einwenden) nur klein sein mag. Die Pflicht zu „international ausgerichtete[m] Handeln“ (201) im Klimaschutz schließt deshalb auch die Pflicht ein, das wechselseitige Erfüllungsvertrauen notfalls auch durch einseitiges Vorangehen zu stärken (203).

Die intergenerationelle Schutzverpflichtung und drei weitere mögliche Grundrechtswirkungen

10. Neben den drei grundrechtlichen Ebenen des Klimaschutzes hat das Gericht auch eine objektiv-rechtliche „intergenerationelle Schutzverpflichtung“ aus Art. 2 II 1 GG für künftige Generationen anerkannt (146, 148). Auch wenn sie aktuell noch nicht grundrechtsfähig sind, folgt aus der Schutzpflicht für Leben und Gesundheit objektiv-rechtlich auch für sie eine intergenerationelle Nachhaltigkeitspflicht.

Zudem hat die Entscheidung noch drei weitere mögliche Grundrechtswirkungen als möglich aufgezeigt, aber einstweilen offengelassen. Erstens hält sie eine extraterritoriale Wirkung grundrechtlicher Schutzpflichten für „prinzipiell denkbar“, die hier „gegenüber den in Bangladesch und in Nepal lebenden“ Beschwerdeführenden aber jedenfalls nicht verletzt sei (174). Zweitens könnte es ein Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum oder auf eine menschenwürdige Zukunft geben (115). Und drittens könnte die intertemporale Freiheit (was konsequent wäre) in ihrem Anwendungsbereich auch die intergenerationelle Schutzverpflichtung subjektivieren (191).

Rechtsfortbildung oder dynamische Auslegung? Zur Unterscheidung von Entdeckungs- und Rechtfertigungskontext

11. Hat das Gericht die intertemporale Freiheit nur deshalb „erfunden“, weil die Schutzpflichten nach etablierten Maßstäben das gewünschte Ergebnis einer Grundrechtsverletzung nicht hergaben (Stohlmann)?

Die beschriebenen Zusammenhänge legen eher den umgekehrten gedanklichen Entstehungsprozess nahe: Nicht weil die Schutzpflichten schon jetzt verletzt sein sollen, sondern weil so klar absehbar ist, dass sie künftig massive einseitige Freiheitsbeschränkungen gebieten werden, entsteht schon jetzt eine eingriffsähnliche Vorwirkung auf die Freiheitsgrundrechte. Nicht die Schutzpflichten, sondern die Freiheitsgrundrechte verbieten es, durch heutiges Unterlassen die künftige Freiheitsausübung einseitig zu belasten.

Das Recht auf Abwehr sonst unumkehrbar und klar absehbar durch Schutzpflichten künftig verfassungsgebotener Freiheitsbeschränkungen ist keine Schutzpflicht auf Umwegen, sondern gerade etwas qualitativ anderes, als die altbekannten Schutzpflichten: intertemporale Freiheit eben.

12. Das Recht auf intertemporale Freiheitssicherung und die eingriffsähnliche Vorwirkung künftig gebotener Freiheitsbeschränkungen sind, wenn man ihre Entstehung im psychologischen Entdeckungszusammenhang betrachtet, sicherlich grundstürzende Innovationen.

Alle Lehrbücher und Kommentare zu den Grundrechten müssen eine neue, bislang unbekannte Grundrechtsfunktion aufnehmen. Wissenschaftssoziologisch hat sich der Klimaschutzbeschluss schon dadurch eine gewisse Unsterblichkeit gesichert.

Diese neue Grundrechtsfunktion steht zwischen Schutzpflicht und Abwehrrecht: Wie eine Schutzpflicht verlangt sie zwar aktives gesetzgeberisches Handeln. Zugleich sollen diese Vorkehrungen aber gerade spätere hoheitliche Eingriffe abwehren. Weil sie ein Unterlassen sonst künftig verfassungsrechtlich gebotenen Eingriffshandelns verlangt, ist die intertemporale Freiheit (auch) „eine abwehrrechtliche Grundrechtswirkung“ (1 BvR 1565/21, Rn. 11).

Sie entwickelt damit den Grundwert der Freiheit auf überzeugende Weise fort: Freiheit kann auch die intertemporale Freiheit sein, von künftigen hoheitlichen Belastungen, die aufgrund umumkehrbarer Entwicklungen sonst künftig verfassungsgeboten sein werden, dadurch verschont zu werden, dass sie durch hoheitliche Vorkehrungen abgewehrt werden, solange dies noch möglich ist.

Neben dieser ungewohnten Kombination von Abwehr und Schutz schreibt das Recht auf intertemporale Freiheit auch die enge Verbindung zwischen Freiheit und Gleichheit auf neuartige Weise fort. Wie alle Freiheitsrechte verlangt es gleiche Freiheit (Franzius, 106). Seine egalitäre Dimension ist dabei aber neu ausgeprägt, weil sie eine verhältnismäßige Gleichverteilung von Freiheitschancen gerade auch über die Zeit verlangt: intertemporale gleiche Freiheit.

Der weite Blick des Karlsruher Gerichts

13. Zum Schluss eine frei erfundene, spekulative Szene: Es ist Sommer oder Herbst 2020. Eine Richterin des Bundesverfassungsgerichts sitzt in ihrem Büro am Karlsruher Schlossplatz und schaut aus ihrem Fenster in die Ferne. Sie denkt über die Verfassungsbeschwerde nach, die Luisa Neubauer und ihre Mitstreiter:innen von Fridays For Future eingelegt haben. Sie hat gerade erlebt, was vor Corona undenkbar erschien: In kürzester Zeit kann fast das gesamte gesellschaftliche Leben weitestgehend heruntergefahren werden.

Sie hat die Berichte des Weltklimarates gelesen und stellt fest, wie offenkundig die Tatsachenzusammenhänge sind: Wie die Beschwerdeführenden zu Recht warnen, werden sie später eine gesellschaftliche „Vollbremsung“ nach Art der Corona-Maßnahmen erleiden müssen, wenn nicht bereits jetzt weitsichtiger geplant und frühzeitiger gehandelt wird.

Die Richterin denkt auch darüber nach, dass die gesetzgebende Gewalt weniger Chancen und Anreize dafür hat als sie, einen so ruhigen Blick in die Zukunft zu werfen, wie er ihr gerade möglich ist. Sie denkt, dass Verfassungen und Verfassungsgerichtsbarkeit gerade auch den Sinn haben, gegenüber dem politischen Prozess, der über kurzfristige Wahlperioden organisiert ist, die langfristigen Perspektiven geltend zu machen (192). Und sie denkt darüber nach, ob die Grundrechte, wenn sie tatsächlich wirksam bleiben sollen, nicht eine Nachhaltigkeit der Freiheitsausübung über Art. 20a GG hinaus sichern müssen.

14. Macht die Neuartigkeit der intertemporalen Freiheit sie schon zu einer Verfassungsfortbildung? Ich denke nicht. Mit Reichenbach ist zunächst zwischen dem psychologischen Entdeckungszusammenhang und dem Rechtfertigungszusammenhang zu unterscheiden. Nur weil eine neu entdeckte Grundrechtsfunktion nicht in die alten grundrechtsdogmatischen Schubladen passt, muss sie nicht schon Rechtsfortbildung sein (zu deren Legitimität s. aber auch Klimke/Wetenkamp/Dahlke und Bilgen). Eine Innovation im Entdeckungskontext kann sich im Rechtfertigungskontext zugleich als eine überzeugende Auslegung des positiv gesetzten Rechts erweisen.

Die Grundrechte des Grundgesetzes wurden, ebenso wie die auf europäischer Ebene, von ihrer normgebenden Gewalt gerade auf eine dynamische Fortentwicklung hin angelegt (s. hier, S. 408 f.). Aufgabe der Grundrechtsgerichte in solchen Grundrechtsordnungen ist es, deren Rechte konsequent auch auf neue Sachverhalte und Freiheitsbedrohungen anzuwenden und sie – auch schon im Rahmen ihrer Auslegung – dynamisch fortzuentwickeln. Mit dem Klimaschutzbeschluss ist das Bundesverfassungsgericht dieser Aufgabe, so denke ich, gerecht geworden.

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