Die Haber‘schen Chiffren
Warum die Auskunft des Bundesamts für Verfassungsschutz im Haber-Verfahren rechtswidrig ist
Mit der Kontroverse um die Streichung dreier Buchhandlungen von der Nominierungsliste für den Deutschen Buchhandelspreis ist das sogenannte Haber-Verfahren in den Fokus der öffentlichen Debatte geraten. Kulturstaatsminister Wolfgang Weimer hatte das in Fachkreisen schon länger kritisierte Verfahren angeführt, um seine Entscheidung zu rechtfertigen, die vermeintlich linksextremen Buchhandlungen nicht auszuzeichnen. Im gleichen Zuge bezeichnete Weimer die Betreiberinnen einer der betroffenen Buchhandlungen als „politische Extremisten“.
Damit bestätigte er eine Sorge, die das Haber-Verfahren schon lange begleitet und wegen seiner Ausgestaltung auch begleiten muss: Die anfragenden Ministerien legen die in ihrem Inhalt bewusst dünn gehaltene Minimalauskunft des Bundesamts für Verfassungsschutz (BfV), dass „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse vorliegen“, pauschal als Extremismusverdacht und belastbaren Grund aus, um den Betroffenen staatliche Förderungen zu verweigern.
Mit seiner Entscheidung vom 30. April 2026 (6 L 229/26) hat das Verwaltungsgericht Berlin Kulturstaatsminister Weimer die Bezeichnung der Betreiberinnen als Extremistinnen nun vorläufig untersagt. Weimer habe die Grenzen amtlicher Äußerungsbefugnis überschritten, da er keine belastbare Tatsachengrundlage für seinen Extremismusvorwurf dargelegt habe. Auch die Auskunft des BfV reiche für eine solche Bezeichnung nicht aus.
Das Verwaltungsgericht hatte zwar weder darüber zu entscheiden, ob Weimer die Buchhandlungen von der Nominierungsliste streichen durfte, noch über das Haber-Verfahren an sich. Die Ausführungen der 6. Kammer vermitteln aber einen Eindruck davon, dass es um die rechtliche Tragfähigkeit der im Haber-Verfahren erteilten Auskunft und die Rechtmäßigkeit von darauf gestützten grundrechtsrelevanten Entscheidungen schlecht bestellt ist.
Idee des Haber-Verfahrens
Der Grundgedanke hinter dem Haber-Verfahren ist einleuchtend: Der Staat soll keine extremistischen Projekte fördern und muss dem Missbrauch von Fördergeldern oder anderen Begünstigungen entgegenwirken. Es wäre in der Tat widersinnig, im Rahmen der Demokratieförderung demokratiefeindliche Projekte zu unterstützen. Die Bundesregierung beziehungsweise die Bundesministerien haben also ein berechtigtes Interesse daran, zu erfahren, wem sie Preisgelder zukommen lassen oder wem sie im Rahmen staatlich geförderter Veranstaltungen eine Bühne bieten. Nicht alle insoweit förderunwürdigen Personen oder Organisationen sind aber öffentlich als solche bekannt.
Daher hat sich das Haber-Verfahren etabliert, mit dem einzelne Ministerien auf Erkenntnisse des Bundesamts für Verfassungsschutz zurückgreifen können, ohne im Einzelnen über den Inhalt dieser Erkenntnisse informiert zu werden. Der Ablauf lässt sich so skizzieren: Haben die Entscheider in den Ministerien nach eigenen Recherchen in öffentlich zugänglichen Quellen, insbesondere in den Verfassungsschutzberichten, weiterhin Zweifel daran, ob Personen oder Organisationen förderwürdig sind, können sie das BfV anfragen. Dabei wird lediglich um Information gebeten, ob in Bezug auf die betreffende Person, Organisation oder Veranstaltung „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ vorliegen. Der Verfassungsschutz meldet dann lediglich, ob solche Erkenntnisse vorliegen oder nicht – die Erkenntnisse selbst übermittelt er aber nicht.
Bei Bedarf können die Entscheider in den Ministerien eine zweite Anfrage stellen, in der sie dann Details zu den „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnissen“ anfragen. Die Grundidee des Haber-Verfahrens ist aber, dass bereits die erste Mitteilung – also ob “verfassungsschutzrelevante“ Erkenntnisse überhaupt vorliegen – regelmäßig ausreichen soll, um „sachgerecht“ über die Förderung zu entscheiden. Datenschutz sowie der Schutz „nachrichtendienstlicher Zugänge“ geböten, den Inhalt der „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnisse“ grundsätzlich zurückzuhalten.
Zweifel an der Rechtsgrundlage im BVerfSchG
Die Kritik richtet sich zum einen gegen die 2023 neu gefasste Rechtsgrundlage des Haber-Verfahrens in § 20 Abs. 2 BVerfSchG. Dieser bestimmt, dass inländischen öffentlichen Stellen im Zusammenhang mit begünstigenden Maßnahmen persönliche Daten übermittelt werden dürfen.
Auch wenn § 20 Abs. 2 BVerfSchG gerade mit Blick auf das Haber-Verfahren entworfen worden sein dürfte, bleiben erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken (dazu bereits hier und hier). Insbesondere setzt die Regelung die Voraussetzung für eine Datenübermittlung pauschal sehr niedrig an und dürfte damit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht gerecht werden.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zum Bayerischen Verfassungsschutzgesetz (BVerfGE 162, 1) danach differenziert, welche Befugnisse die Behörde hat, die die Erkenntnisse erhält. Wenn diese etwa keine „operativen Befugnisse“ besitzt, dürfen die Voraussetzungen zur Übermittlung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse grundsätzlich niedriger sein. Hier könnte man bereits argumentieren, dass auch die Entscheidungsbefugnis über staatliche Förderungen als „operativ“ gelten müsste – gerade, weil die Entscheidung reale und für die potenziellen Zuwendungsempfänger teilweise höchst bedeutsame rechtliche Vorteile betrifft.
Aber auch für Stellen ohne „operative Befugnisse“ kann es sich laut Bundesverfassungsgericht um intensive Grundrechtseingriffe handeln. Entsprechend fordert es eine Rechtsgrundlage, die je nach Fallgestaltung und der Auswirkung auf die Grundrechte differenziert:
„Dies rechtfertigt keine pauschale Absenkung der Anforderungen an die Übermittlung nachrichtendienstlich erhobener Daten an andere Stellen, die keine operativen Anschlussbefugnisse haben. Vielmehr ist dem jeweiligen Gewicht des Grundrechtseingriffs Rechnung zu tragen. Denn je nach Aufgaben- und Befugniskreis der empfangenden Stelle kann die Übermittlung auch dann noch massive Folgen für die Grundrechte der Betroffenen haben. Dass die Übermittlung in einem solchen Fall nur unter strengen Voraussetzungen erfolgt, ist in der Übermittlungsermächtigung sicherzustellen.“ (BVerfGE 162, 1, Rn. 259).
20 Abs. 2 BVerfSchG differenziert jedenfalls seinem Normwortlaut nach nicht und sieht für alle Fälle der Übermittlung sehr geringe Voraussetzungen vor. Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten verfassungsrechtlichen Maßstäbe hält die Norm daher nicht ein.
Was bedeutet „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse liegen vor“?
Zu kritisieren ist auch, dass die übermittelte Information zu unbestimmt ist. Auch das Verwaltungsgericht Berlin weist in seiner Entscheidung zur Äußerung Weimers darauf hin: Es sei unklar, was genau die Formulierung „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ im Sinne des Haber-Erlasses bedeute. Ungeklärt bleibt etwa, unter welchen Voraussetzungen eine beim Verfassungsschutz vorhandene Information zu einer positiven Meldung im Haber-Verfahren führt. Der Topos „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ ist gesetzlich nicht definiert.
Auch die aktuelle Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Drs. 21/5406, S. 12) hilft hier kaum weiter. Sie lässt letztlich offen, in welchem Zusammenhang die konkret angefragte Person oder Organisation zu dem jeweiligen verfassungsschutzrelevanten Phänomenbereich stehen muss und ob hier auch lediglich „tatsächliche Anhaltspunkte“ als Verdachtsgrad genügen.
Im Erlass der damaligen Staatssekretärin Emily Haber, der das Verfahren seither seinen Namen verdankt, gibt das Bundesministerium des Inneren (BMI) den „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnissen“ eine noch weitergehende Bedeutung. Eine positive Auskunft des Verfassungsschutzes soll demnach bedeuten, dass eine staatliche Förderung „aus Gründen des Schutzes der verfassungsmäßigen Ordnung […] nicht angezeigt“ ist.
Damit erklärt das BMI (wohl bewusst) gerade nicht, was „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ in einem abstrakten Sinne sind, sondern erklärt nur, wie sich diese auf die Entscheidung der anfragenden Stelle auswirken sollten. Zugleich suggeriert es, dass ein Ausschluss von einer Begünstigung allein aufgrund der Auskunft des BfV rechtmäßig sei. Die Auskunft versetzt die anfragende Stelle damit nicht in die Lage, selbst eine bessere Entscheidung zu treffen, sondern fordert die Stelle lediglich zu einer bestimmten (für den Bürger nachteiligen und im Zweifel rechtswidrigen) Entscheidung auf.
Das Haber-Verfahren hat mit der abstrakten und inhaltlich unbestimmten Phrase der „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnisse“ eine Art des Informationsaustauschs zwischen öffentlichen Stellen eingeführt, die so im Gesetz nicht vorgesehen ist. Es wird im Prinzip ein Format verschlüsselter Kommunikation vereinbart, bei dem eine nach außen scheinbar inhaltsleere Information übermittelt wird, deren wahre Bedeutung sich erst offenbart, wenn man die von Sender und Empfänger geteilte Vorstellung kennt. Das BfV erteilt zwar augenscheinlich nur eine Hit/No-Hit Auskunft – Erkenntnisse vorhanden oder nicht –, tatsächlich steckt darin aber die Empfehlung, der betroffenen Person keine staatlichen Förderungen zukommen zu lassen. Der wirkliche Sinngehalt ergibt sich somit erst durch die geteilte Interpretation der „Verfassungsschutzrelevanz“.
Damit ist das Haber-Verfahren aber in erster Linie keine Datenübermittlung mehr, sondern eher eine gesetzlich nicht geregelte Mini-Sicherheitsüberprüfung potenzieller Leistungsempfänger. Die Idee hinter den §§ 19 ff. BVerfSchG, die die Übermittlung von Informationen regeln, ist aber gerade nur, dass das BfV Informationen für andere staatliche Stellen bereitstellt, um dort eine fundiertere Grundlage für die Entscheidung zu schaffen. Hier trifft das BfV die Entscheidung aber faktisch selbst. Das Haber-Verfahren ist schwerpunktmäßig keine Informationsübermittlung, sondern eine nachrichtendienstliche Bewertung. Dies passt jedoch nicht zu der gesetzlichen Grundlage.
Zweifel an der Wertigkeit der übermittelten Information
Mit der reinen Bestätigung, ob „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ vorliegen oder nicht, mag die Entscheidung der ersuchenden Stelle praktisch leichter fallen. In rechtlicher Hinsicht dürfte sie aber kaum Wert besitzen, da ihr keine neuen Tatsachen bekannt gemacht werden, die sie bei der Bewertung der Förderungswürdigkeit verwerten kann.
Auch das Verwaltungsgericht Berlin misst der Auskunft im Haber-Verfahren kaum rechtliche beziehungsweise rechtfertigende Bedeutung bei. Die reine Tatsache, dass das BfV Erkenntnisse hat, die es als verfassungsschutzrelevant einstuft, ist schlicht nicht aussagekräftig genug, um für sich einen Grundrechtseingriff zu legitimieren. Denn diese Erkenntnisse können z.B. die öffentliche Bezeichnung als „Extremist“ rechtfertigen (oder sich negativ auf die Förderungswürdigkeit einer Person auswirken), müssen es aber nicht. Die Schwelle der „tatsächlichen Anhaltspunkte“, die etwa für die Speicherung von Daten nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG erforderlich ist, ist bewusst niedrig ausgestaltet.
Damit geht einher, dass sich bei zahlreichen der erfassten Personen diese Anhaltspunkte nie weiter verdichten werden, weil sie in Wirklichkeit völlig unbescholten sind. Von „verfassungsschutzrelevanten Erkenntnissen“ kann daher nicht pauschal auf eine Förderunwürdigkeit geschlossen werden. Wer beispielsweise eine politische Buchhandlung betreibt, mag dort vermehrten Kontakt zu politischen Extremisten haben. Die Buchhandlung kann aber gleichwohl besonders förderungswürdig sein, etwa wenn man sich dort kritisch mit Extremismus auseinandersetzt.
Auch wenn die potenziellen Empfänger von staatlichen Leistungen keinen Rechtsanspruch auf die jeweilige Förderung haben, ist die Verwaltung bei der Entscheidung trotzdem an Grundrechte und insbesondere an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Wo eine staatliche Stelle dem einen eine Leistung gewährt, dem anderen aber verweigert, findet eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung statt, die sie sachlich begründen muss. Hält der Staat diesen sachlichen Grund geheim, kann er seine Entscheidung nicht mehr vollumfänglich auf diesen Grund stützen – dessen legitimierende Wirkung bleibt ihm verwehrt. Er opfert den rechtlich-argumentativen Wert dieser Gründe innerhalb öffentlicher Verfahren zugunsten des Schutzes seiner nachrichtendienstlichen Tätigkeit.
Fazit
Das Haber-Verfahren ist der Versuch, dieses mit nachrichtendienstlicher Geheimhaltung verbundene Opfer zu umgehen. Eine Information soll einerseits die abgeschirmte Sphäre staatlicher Geheimnisse nicht verlassen, andererseits aber im öffentlichen Bereich regulärer Verwaltung zu Grundrechtseingriffen führen und insofern voll nutzbar sein. Das Beste aus diesen zwei Welten haben zu wollen, funktioniert praktisch aber nur, solange die benachteiligten Personen nichts von dem wahren Grund der Entscheidung erfahren. Man darf Kulturstaatsminister Weimer insofern für seine Offenheit dankbar sein.