Kompetenzausschuss statt Kompetenzgericht

Der Konflikt um die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union (EU) und ihren Mitgliedstaaten sowie der Entscheidungsmacht darüber hat bereits diverse Reformvorschläge aus Wissenschaft, Politik und Rechtsprechung hervorgebracht. Diese reichen von einem separaten Europäischen Kompetenzgericht über eine gemischte Kammer am EuGH mit Beteiligung nationaler Richterinnen und Richtern hin zu einem umgekehrten Vorlageverfahren. Während bislang vor allem gerichtliche Lösungen diskutiert wurden, eruiert dieser Beitrag das Potenzial einer Lösung im politischen Prozess durch einen neu zu schaffenden, parlamentarisch besetzten Kompetenzvermittlungsausschuss. Dieser umschifft Problemlagen der gerichtlichen Lösungsvorschläge, indem z.B. auch außerrechtliche Aspekte in die Bewertung einbezogen werden können. Er wirft aber gleichzeitig neue Fragen auf, insbesondere zur Anwendbarkeit auf legislatives Unionshandeln, der Besetzung des Gremiums sowie zum Verhältnis zu möglichen parallelen Verfahren vor dem EuGH.

Kompetenzen und Konflikte

Die Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten ist normativ klar geregelt: Gemäß Art. 4 I EUV verbleiben alle der EU nicht übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten. Dies wiederholt Art. 5 I 1, II EUV und ergänzt, dass die EU nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig werden darf, die die Mitgliedstaaten ihr übertragen haben (Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung).

Trotzdem lässt sich seit Jahrzehnten ein „competence creep“ (siehe dazu z.B. hier und hier) in Richtung EU beobachten: Die EU-Organe verstehen die ihnen von den europäischen Verträgen eingeräumten Kompetenzen weit und dehnen sie zunehmend aus. Beispiele sind die Maßnahmen der EU-Kommission gegen Ungarn, Polen und Rumänien zur Änderung der nationalen Justizorganisation oder die Beschlüsse der Europäischen Zentralbank (EZB) zum Wertpapierkaufprogramm PSPP, die vom BVerfG – anders als vom EuGH – als ultra vires beanstandet wurden.

Reformvorschläge für eine neue Kompetenzentscheidungsinstanz

Ausgehend von der Annahme, dass die bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten zum EuGH bei Kompetenzkonflikten nicht ausreichen bzw. zusätzliches Konfliktpotenzial für das Verhältnis zwischen EuGH und mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichten bieten, existieren unterschiedliche Reformvorschläge für eine neue Kompetenzentscheidungsinstanz. Der vielstimmige Reformchor aus Wissenschaft, Politik und Rechtsprechung vereint viele prominente Stimmen. So machte sich Joseph H.H. Weiler (siehe hier, S. 322) schon in den 1990er-Jahren für ein europäisches Höchstgericht stark, das ausschließlich für Kompetenzkonflikte zuständig sein und aus mitgliedstaatlichen Verfassungsrichterinnen und Verfassungsrichtern bestehen sollte. Fahrt aufgenommen hat die Debatte insbesondere 2020 nach dem PSPP-Urteil des BVerfG: Europaparlamentarier Manfred Weber forderte einen „Kompetenzgerichtshof“ aus mitgliedstaatlichen und europäischen Verfassungsrichterinnen und -richtern (FAZ v. 29.5.2020), ähnliche Konzepte befürworteten Rechtswissenschaftler Armin Hatje mit einem „Gemeinsamen Rat der obersten Gerichtshöfe der EU“ (siehe dazu auch hier) oder Verfassungsrichter Peter Müller mit einem „Europäischen Subsidiaritätsgericht“. Sein Kollege Peter M. Huber brachte ein Vermittlungsverfahren zwischen EuGH und nationalen Gerichten ins Spiel, z.B. ein gemeinsames Gremium oder ein umgekehrtes Vorlageverfahren, wonach der EuGH bei den nationalen Gerichten anfragen müsste, ob deren Verfassungsidentität berührt sei (SZ v. 13.5.2020). Aus der Wissenschaft kam schließlich der Vorschlag von Daniel Sarmiento und Joseph H.H. Weiler einer „Mixed Grand Chamber” am EuGH unter Beteiligung mitgliedstaatlicher Richterinnen und Richter, die ausschließlich über Kompetenzstreitigkeiten befinden sollte. Eine neue Runde in der Reformdebatte läutete kürzlich Rupert Scholz ein, der für eine politische anstatt einer gerichtlichen Lösung plädiert. Er schlägt einen Vermittlungsausschuss aus europäischen und nationalen Abgeordneten vor, der konkrete Konflikte zwischen nationalen und EU-Kompetenzen klären soll und von der EU-Kommission oder den Mitgliedstaaten angerufen werden kann.

Dieser Vorschlag hat den Charme, dass Kompetenzkonflikte im politischen Prozess selbst und nicht in einem (zeitlich nachgelagerten) Gerichtsverfahren entschieden werden. Der neue Vermittlungsausschuss wäre – anders als der EuGH – nicht zwingend an die ausschließliche Betrachtung des Unionsrecht gebunden, sondern könnte auch darüberhinausgehende Aspekte einbeziehen, etwa nationales Recht oder – im Gegensatz zu anderen gerichtsförmigen Lösungen – sogar außerrechtliche, das heißt politische oder wirtschaftliche Erwägungen. Vorteilhaft an diesem Vorgehen ist, dass ähnliche Differenzen wie zwischen dem EuGH und nationalen Verfassungsgerichten – wie dem EuGH und dem BVerfG im PSPP-Fall – nicht drohen aufzutreten. Denn diese Konflikte entstehen vor allem dadurch, dass die Gerichte aus der Perspektive verschiedener rechtlicher Maßstäbe entscheiden: Ersterer nach Unionsrecht, letztere nach Maßgabe nationalen Verfassungsrechts. Dies könnte durch ein politisches Gremium überwunden werden, das vor allem dem Recht vorgelagerte politische Maßstäbe anlegt. Ein solches Verfahren ist dem Unionsrecht nicht unbekannt, legt Protokoll Nr. 2 doch die Kontrolle über die Einhaltung der Subsidiarität in Form der Subsidiaritätsrüge (Art. 6, 7 Protokoll Nr. 2) in die Hände politischer Akteure, namentlich der nationalen Parlamente.

Insofern lohnt es sich, diese politische Lösung weiterzudenken und mögliche Problemfelder aufzudecken.

Anwendung auf exekutives und judikatives Handeln

Kompetenzüberschreitungen sind grundsätzlich durch alle EU-Organe denkbar, sodass sämtliches Unionshandeln prinzipiell der Kontrolle des neuen Kompetenzvermittlungsausschusses unterfallen könnte. Trotzdem ist das vorgeschlagene Verfahren nicht für sämtliche Situationen passend.

Die oben genannten Beispiele für Kompetenzüberschreitungen beziehen sich vor allem auf exekutives Handeln der EU-Kommission und der EZB. Denkbar ist aber auch, dass der EuGH, also die Judikative, nach Lesart mitgliedstaatlicher Verfassungsgerichte über seine Kompetenz zur Auslegung und Anwendung des Unionsrechts hinausgeht. Dies war beispielsweise nach Ansicht des BVerfG mit der EuGH-Entscheidung der Fall, die die Rechtmäßigkeit des PSPP-Beschlusses bestätigte. Nach aktueller unionsrechtlicher Lage ist es der EuGH selbst, der darüber befindet, ob er seine Kompetenzen überschritten hat. Dies würde der Reformvorschlag ändern.

Kompetenzüberschreitungen sind zudem auch beim Organhandeln auf legislativer Ebene möglich, wenn das Europäische Parlament oder der Rat unionale Kompetenzen für bestimmte Rechtsetzungsakte im Gesetzgebungsverfahren ausdehnen und damit in Bereiche eindringen, die den nationalen Gesetzgebern der Mitgliedstaaten zustünden. Das vorgeschlagene Vermittlungsverfahren ist auf legislatives Organhandeln jedoch nicht sinnvoll anwendbar. Mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Art. 5 I 1, III, IV EUV) bestehen in diesem Bereich Kompetenzausübungsregeln, die im Falle einer Verletzung ex ante mit einer Subsidiaritätsrüge (Art. 6, 7 Protokoll Nr. 2) oder ex post mit einer Subsidiaritätsklage (Art. 8 Protokoll Nr. 2) angegriffen werden können. Nach einem extensiven Verständnis umfasst dies auch die Kontrolle, ob die EU überhaupt über eine Kompetenzgrundlage verfügt. Daneben ist kein weiteres, konkurrierendes Verfahren sinnvoll, das ebenfalls unter Beteiligung nationaler Parlamente erfolgt. Fraglich wäre einerseits, an welcher Stelle des EU-Gesetzgebungsverfahrens ein solcher Kompetenzvermittlungsausschluss angerufen werden könnte. Zudem wäre das Verhältnis zum in der dritten Lesung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vorgesehenen Vermittlungsausschusses aus Mitgliedern des Europäischen Parlaments und des Rates (vgl. Art. 294 X-XIII AEUV) zu klären. Hier besteht Verwechslungsgefahr zwischen den beiden Vermittlungsausschüssen, weshalb in diesem Beitrag der neu vorgeschlagene als Kompetenzvermittlungsausschuss betitelt wird. Scholz‘ Vergleich zum Vermittlungsausschuss des Art. 77 II GG aus Bundestags- und Bundesratsmitgliedern hinkt insofern, da es  nicht um einen Vermittlungsausschuss im legislativen Verfahren geht und ein solcher auf EU-Ebene zudem bereits existiert. Darüber hinaus sind Kompetenzüberschreitungen im EU-Gesetzgebungsverfahren eher unwahrscheinlich, weil die Interessen der Mitgliedstaaten und damit zusammenhängende nationale Kompetenzvorbehalte vom Co-Gesetzgeber Rat bereits berücksichtigt werden.

Das vorgeschlagene Vermittlungsverfahren ist also allein auf exekutives und judikatives Handeln von EU-Organen sinnvoll anwendbar. Alternativ müssten Subsidiaritätsrüge und -klage abgeschafft und durch das neue Verfahren ersetzt werden, was im Sinne einer einheitlichen Lösung für sämtliches EU-Organhandeln zuträglich wäre.

Besetzung des Kompetenzvermittlungsausschusses

Scholz schlägt vor, dass der Kompetenzvermittlungsausschuss paritätisch aus Mitgliedern des Europaparlaments (MEPs) und Abgeordneten des jeweils betroffenen nationalen Parlaments besetzt wird. Das Rekurrieren auf Parlamentsabgeordnete ergibt insofern Sinn, als direkt demokratisch legitimierte Akteure über die Einhaltung (ihrer) nationalen Kompetenzen wachen. Nicht einleuchtend ist jedoch, warum im Ausschuss allein Abgeordnete eines betroffenen nationalen Parlaments eingebunden sein sollen. Wenn es nicht gerade um einen Beschluss geht, der nur einen einzelnen Mitgliedstaat betrifft – wie die Beschlüsse der EU-Kommission in Sachen Rechtsstaatlichkeit gegenüber Polen, Ungarn und Rumänien – werden in der Regel mehrere oder sogar alle Mitgliedstaaten von einem Handeln der EU-Organe betroffen sein, siehe den PSPP-Beschluss der EZB. Bereits die Gleichheit der Mitgliedstaaten (Art. 4 II EUV) gebietet es, hier alle Mitgliedstaaten einzubeziehen.

Zu klären ist außerdem, über wie viele Mitglieder der Kompetenzvermittlungsausschuss verfügen soll und wie dieser genau zu besetzen ist. Hier tun sich mehrere schwierige Folgefragen auf: Von Seiten der Union könnte einerseits darauf geachtet werden, dass MEPs aus allen Mitgliedstaaten im Ausschuss vertreten sind, andererseits könnte auch proportional nach Größe der Fraktionen im Europäischen Parlament besetzt werden. Auch die Auswahl der konkreten MEPs ist zu klären, so könnte beispielsweise eine fachliche Nähe aufgrund von Mitgliedschaft im jeweiligen Parlamentsausschuss vorteilhaft sein. Geht man anders als Scholz nicht von einem ad hoc zu bildenden mono-mitgliedstaatlichen Ausschuss aus, stellen sich auch bei der Auswahl der Besetzung von Seiten der Mitgliedstaaten diverse Probleme. Zu eruieren ist unter anderem, welche Parteizugehörigkeit die in den Ausschuss entsandten Abgeordneten haben, ob diese allein den Regierungsparteien angehören und ob in Parallele zur Regelung des Subsidiaritätsrügeverfahrens jedes nationale Parlament über zwei Stimmen (vgl. Art. 7 I UAbs. 2 Protokoll Nr. 2) bzw. eine gerade Anzahl von Mitgliedern verfügen soll, um Mitgliedstaaten mit parlamentarischen Zweikammersystemen gerecht zu werden. Über diese Fragen hinaus ist nicht aus den Augen zu verlieren, dass der Kompetenzvermittlungsausschuss personell nicht zu groß werden darf, um effektiv zu einer Entscheidung kommen zu können.

Da das betroffene exekutiv oder judikativ handelnde EU-Organ selbst nicht im Vermittlungsprozess involviert ist, müssten diesem – ähnlich zu einem gerichtlichen Verfahren – Stellungnahmemöglichkeiten und Anhörungsrechte eingeräumt werden.

Verhältnis zu gerichtlichen Überprüfungen durch den EuGH

Da das Kompetenzvermittlungsverfahren allein auf exekutive und judikative Entscheidungen sinnvoll anwendbar ist, die in der Regel nicht in einem mehrstufigen legislativen Prozess, sondern innerhalb des jeweiligen EU-Organs getroffen werden, wird regelmäßig erst eine nachträgliche Kompetenzkontrolle möglich sein. Ausnahmen bestehen dann, wenn die Entscheidung vom EU-Organ vorab angekündigt wird, sodass schon im Entscheidungsprozess der Kompetenzvermittlungsausschuss angerufen werden könnte.

Dadurch, dass in der Regel eine nachträgliche Kontrolle des Organhandels erfolgt, könnte es gleichzeitig zu einer Überprüfung im Rahmen einer Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV) vor dem EuGH kommen. Insofern stellt sich die Folgefrage, in welchem Verhältnis eine politische Lösung des Kompetenzvermittlungsausschusses zu einer möglichen parallelen gerichtlichen Überprüfung durch den EuGH steht. Dies betrifft einerseits die zeitliche Abfolge von politischer und gerichtlicher Überprüfung und andererseits inhaltlich den Prüfungsmaßstab. Um zeitlich parallele Entscheidungen auszuschließen, könnte eine Stufung ähnlich der bestehenden Subsidiaritätsrüge und nachgelagerten Subsidiaritätsklage eingeführt werden. Blieben die Zuständigkeiten des EuGH bestehen, bärge dies die Gefahr abweichender Entscheidungen, die allein schon aufgrund des unterschiedlichen Prüfungsprogramms eintreten können. Hier müsste gegebenenfalls – ähnlich wie bei einer Verletzung des Subsidiaritätsprinzips, bei der der EuGH seine Kontrolle auf die Einhaltung der Begründungspflicht (Art. 296 II AEUV) beschränkt hat (s. Rechtssache C-547/14, Philipp Morris, Rn. 218) – eine inhaltlich eingeschränkte Kontrolle durch den EuGH erfolgen. Beide Aspekte müssten im Rahmen eines Vertragsänderungsverfahrens jeweils zusätzlich vertraglich verankert werden.

Fazit

Die Einführung eines paritätisch besetzten Kompetenzvermittlungsausschusses aus Abgeordneten des Europäischen sowie der mitgliedstaatlichen Parlamente könnte dabei helfen, im Rahmen eines politischen Verfahrens die oft politisch brisanten Kompetenzkonflikte zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten zu entschärfen. Insbesondere würde es Konflikte zwischen dem EuGH und den mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichten hinsichtlich der Letztentscheidungsbefugnis über Kompetenzstreitigkeiten entschärfen. Als politisches Gremium könnte ein solcher Ausschuss seinen Prüfungsmaßstab weiten und auch außerrechtliche Aspekte in seine Bewertung einbeziehen. Sinnvoll anwendbar wäre ein solches Verfahren jedoch nur auf exekutives und judikatives EU-Handeln. Eine einheitliche Anwendung auch auf legislatives Handeln wäre erst nach Abschaffung von Subsidiaritätsrüge und -klage zweckmäßig. Schwierigkeiten ergeben sich bei der Frage der Besetzung des Gremiums sowie hinsichtlich des Verhältnisses zu möglichen parallelen gerichtlichen Überprüfungsverfahren durch den EuGH. Beide Fragen ließen sich aber bei einem entsprechenden Willen der Mitgliedstaaten im politischen Aushandlungsprozess lösen.

Die Realisierung des Kompetenzvermittlungsausschusses bedürfte als unionsrechtliches Novum einer Vertragsänderung nach Art. 48 EUV durch die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“. Doch diese Hürde müssten alle, auch die alternativen gerichtlichen Reformvorschläge nehmen. Durch Einrichtung einer politischen Kompetenzentscheidungsinstanz hätten die Mitgliedstaaten die Zügel in souveränitätssensiblen Kompetenzfragen stärker in der Hand als bei einer Delegation an ein neues gerichtliches Gremium. Insofern könnte sich für diese Lösung schneller eine Mehrheit unter den Mitgliedstaaten finden.