Notkredite immer und überall?
Wie das Grundgesetz die Kreditaufnahme der Länder bremst
Spätestens seit der Corona-Krise und den damit verbundenen Haushaltspaketen von Bazooka bis Booster scheinen großangelegte Investitionsprogramme zum (haushalts-)politischen Alltag zu gehören. Zur Bewältigung kostspieliger Aufgaben entdeckten zunächst der Bund und nunmehr die Länder neue Instrumente für sich, um sich trotz der bestehenden Schuldenbremse Zugang zu Krediten zu verschaffen. In zunehmender Häufigkeit geschieht dies durch die Feststellung von vermeintlichen Notsituationen. Einige Länder rechtfertigten die Neuaufnahme von Krediten mit dem Ukraine-Krieg, was jüngst vom Wissenschaftlichen Dienst des schleswig-holsteinischen Landtags begutachtet wurde. In den Koalitionsverhandlungen in Berlin kündigten CDU und SPD ihrerseits ein Sondervermögen “Klimaschutz, Resilienz und Transformation” an, was ebenfalls aus Notkrediten finanziert werden soll. Während dem Bund von Verfassungs wegen – nicht zuletzt aufgrund der Möglichkeit, den Verfassungstext zu ändern – ein gewisser Spielraum bei der Aufnahme entsprechender Kredite zukommt, untersagt das Grundgesetz den Ländern ein solches Verhalten.
Etwas anderes gilt nur für den Fall außergewöhnlicher Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen. Letzte Woche ist auf diesem Blog ein Beitrag von Joachim Wieland erschienen, der die Ansicht vertritt, die Klimakrise sei eine derartige Ausnahmesituation. Auch wenn diese Auffassung vom Ergebnis her wünschenswert erscheint, ist die finanzverfassungsrechtliche Legitimität entsprechender Notkredite auf Landesebene zumindest zweifelhaft. Diese Zweifel sollen im Folgenden begründet werden.
Enges Korsett für Kreditaufnahmen der Länder
In Art. 109 Abs. 3 GG heißt es, dass die „Haushalte von Bund und Ländern […] grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen“ sind. Art. 115 Abs. 2 S. 2 GG relativiert diesen Grundsatz für den Bund, indem er ihm eine Kreditaufnahme i.H.v. 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt gestattet. Eine Parallelvorschrift für die Bundesländer existiert nicht. Vielmehr bestimmt Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG verschärfend, dass der Schuldenbremse nur entsprochen wird, “wenn keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden”.
Außerdem hat der Bund – wie jüngst in Art. 87a Abs. 1a GG geschehen – die für sich genommen durchaus fragwürdige Möglichkeit, Sondervermögen in das Grundgesetz aufzunehmen und die strengen Voraussetzungen für die Aufnahme von Notkrediten zu umgehen. Für die Länder bleibt es indes bei der strengen Schuldenbremse, die ihnen zusätzliche Kreditaufnahmen grundsätzlich untersagt. Die Etablierung landesverfassungsrechtlicher Sondervermögen nach dem Vorbild des Bundeswehr-Sondervermögens scheitert an den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG, über die sich die Landesverfassungsgesetzgeber – anders als der Bund – nicht hinwegsetzen können.
Diese finanzverfassungsrechtliche Ungleichbehandlung erscheint auf den ersten Blick problematisch und ist nach Wieland dogmatisch nicht zu erklären. Soweit er betont, dass das auf einem politischen Willensentschluss des Bundes beruhe, ist dies nicht von der Hand zu weisen. Ein Verstoß gegen den über Art. 79 Abs. 3 GG im Bundesstaatsprinzip garantierten Grundsatz der Gleichbehandlung von Bund und Ländern ist gleichwohl nicht auszumachen. Den Ländern bleibt die Möglichkeit, durch konjunkturbedingte Neuverschuldungen und Notkredite zu reagieren. Ein Anspruch auf Kostenerstattung bleibt erhalten und die Gestaltungsspielräume bei der Ausgabenentscheidung werden nicht in Frage gestellt. Autonomie ist stets Selbstbestimmung in den Grenzen des (Verfassungs-)Rechts. Dieses zieht den Ländern engere Grenzen – und verdeutlicht für sie damit auch das Ziel des Schutzes nachfolgender Generationen.
Die Annahme einer Notsituation als Ausweg
Wie gezeigt ist die Annahme einer Notsituation i.S.d Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG damit der einzige Weg für die Länder, die Schuldenbremse des Grundgesetzes zu durchbrechen. Prozedural fordern die Landesverfassungen – im Einklang mit dem Grundgesetz und regelmäßig flankiert von landesrechtlichen Vorschriften – einen Beschluss über die Annahme der haushaltsrechtlichen Notsituation sowie einen entsprechenden Tilgungsplan, der die Rückführung der oberhalb der Regelgrenzen liegenden Kreditaufnahme verbindlich regelt. Der Hessische Staatsgerichtshof hat in seiner Entscheidung zu den Corona-Sondervermögen des Landes Hessen dabei entschieden, dass die notsituativen Kreditermächtigungen auch die Errichtung landesrechtlicher Sondervermögen erfassen. Ist eine Notsituation in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht gegeben und wahren die Länder die prozeduralen Vorgaben von Grundgesetz und Landesverfassung, ist es ihnen mithin möglich, vom grundsätzlichen Verbot der Einnahmeerzielung aus Krediten abzuweichen. Diese Grenze greift auch bei der Errichtung kreditfinanzierter Sondervermögen.
Dabei stellt Art. 109 Abs. 2 S. 2 GG eine absolute, das heißt durch eine Summe im oder einen Anteil am Landeshaushalt konkretisierte Begrenzung für eine durch einen Notfall induzierte, ausnahmsweise Erzielung von Einnahmen aus Krediten auf. Ausnahmeregelungen werden im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen zugelassen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Von dieser Ausnahmemöglichkeit wurde in Art. 115 GG für den Bund und korrespondierend in den Landesverfassungen Gebrauch gemacht.
Schon die verfassungsrechtliche Verankerung als Ausnahmeregelung zeigt, dass Notkredite keinesfalls als Instrument zur Bewältigung staatlicher Daueraufgaben genutzt werden können. Als außergewöhnliche Notsituationen wurden bisher u.a. schwere Unglücksfälle (vgl. Art. 35 Abs. 2 und 3 GG), plötzliche Beeinträchtigungen der Wirtschaftsabläufe durch exogene Schocks und schließlich auch Ereignisse von positiver historischer Tragweite wie die deutsche Wiedervereinigung verstanden. Wie diese Beispiele zeigen, muss das Ereignis außerhalb der unmittelbaren Kontrolle von Bund und Ländern liegen.
Klimaschutz als Daueraufgabe
Bereits an dieser Stelle erscheint es kaum zu rechtfertigen, Klimaschutzausgaben als durch eine Notsituation bedingt einzuordnen. Angesichts des nunmehr seit Jahrzehnten bekannten Problems und der wissenschaftlich fundierten Untersuchungen handelt es sich um eine schleichende Krise und nicht um ein plötzliches Ereignis. Auch geht es bei den in Rede stehenden Krediten gerade darum, den bestehenden staatlichen Einfluss zur Bekämpfung des menschengemachten Klimawandels zu nutzen. Eine Einordnung dieses auch durch staatliche Untätigkeit verursachten Zustands als plötzliche Notsituation käme einer partiellen Negierung dieser staatlichen Rolle gleich.
Die notwendig restriktive Interpretation von Notsituationen wird aber durch den Vergleich zu der Konjunkturkomponente in Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG nochmals verdeutlicht: Demnach sind konjunkturelle Entwicklungen regelmäßig durch Ausgleich zwischen Phasen von Auf- und Abschwung nach dem Symmetriegebot zu bewältigen. Länger anhaltende, negative konjunkturelle Entwicklungen – auch wenn möglicherweise initial durch eine Notlage angestoßen – sind auf der Grundlage der Konjunkturklausel zu bewältigen und können nicht die Aufnahme von Notkrediten rechtfertigen. Dem Verfassungsrecht lässt sich hier eine temporäre Differenzierung in eher kurzfristige Notsituationen mit akutem Finanzbedarf und regulär zu bewältigenden Daueraufgaben entnehmen.
Auch Joachim Wieland weist in seinem Beitrag darauf hin, dass bis zum Jahr 2050 jährlich milliardenschwere Investitionen in den Klimaschutz nötig seien. Deutlich ist, dass es sich dabei um eine langfristige Aufgabe handelt, die große Anstrengungen auch in der Bereitstellung adäquater Haushaltsmittel erfordern wird. Die Kontinuität dieser Aufgabe bildet damit ein wesentliches Argument gegen die Einordnung als außergewöhnliche Notsituation im Sinne des Grundgesetzes. In Konsequenz wäre Bund und Ländern anderenfalls für die nächsten Jahrzehnte der Weg für ein dauerhaftes Wirtschaften in der vermeintlich außergewöhnlichen Notsituation möglich. Nachdem bereits für die Corona-Krise und sodann für den Ukraine-Krieg haushälterische Notlagen angenommen wurden, würde mit einer derart extensiven Interpretation der Notzustand perpetuiert. In Zeiten multipler Krisen sind große (finanzielle) Herausforderungen für den Staat zum Normalzustand geworden. Dieser Zustand muss auch bei der Interpretation des verfassungsrechtlichen Rahmens beachtet werden.
Länder auf Abwegen
Die Pläne der Länder Berlin und Schleswig-Holstein sind demnach als Überinterpretation des verfassungsrechtlich gewährleisteten Ausnahmetatbestands zu qualifizieren. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Eilentscheidung zur Umwidmung von Kreditermächtigungen im Bundeshaushalt angedeutet, dass die Befugnis zur Notlagenverschuldung vom Vorliegen eines unmittelbaren Veranlassungszusammenhangs abhängen dürfte. Entnimmt man diesem Zusammenhang sowohl eine zeitliche als auch eine sachliche Komponente, erscheint es nach dem zuvor Gesagten schwer vertretbar, hinsichtlich der Langzeitaufgabe Klimaschutz einen solchen Konnex zu bejahen, der das Abweichen vom Grundsatz der verbotenen Nettoneuverschuldung rechtfertigt. Gleiches gilt mit Blick auf die vom Kieler Landtag beschlossene Erhöhung des Ukraine-Notkredits, was auch vom Wissenschaftlichen Dienst des Landtags in Schleswig-Holstein moniert wurde. Dass sich die Länder dabei entschlossen haben, auf die verfassungsrechtlich umstrittene Rechtsfigur von Sondervermögen zurückzugreifen, ändert daran nichts. Im Einklang mit dem Hessischen Staatsgerichtshof hat das BVerfG unter Verweis auf die Hauptsacheentscheidung und mit Blick auf den Wortlaut des Art. 109 Abs. 3 GG sowie eine drohende Umgehungsgefahr angedeutet, dass auch unselbstständige Nebenhaushalte dem engen Korsett der Schuldenbremse zu unterwerfen sein dürften.
Ein Weg zurück in die haushälterische Normalität
Eine Entscheidung zur Auflockerung der verfassungsrechtlichen Vorgaben für Kreditaufnahmen und kreditfinanzierte Sondervermögen in den Ländern ist durchaus möglich. Sie ist aber durch den verfassungsändernden Gesetzgeber zu treffen. Anderenfalls dürfen auch hehre politische Ziele nicht dazu genutzt werden, bestehende verfassungsrechtliche Vorgaben auszuhebeln. Dies kann nicht nur zu – potenziell ebenfalls irreversiblen – Belastungen des Haushalts für zukünftig Generationen führen. Zugleich würde ein Abschleifen der Anforderungen an Notkredite Bund und Länder ein dauerhaftes Operieren in einer finanzverfassungsrechtlichen Notlage als neue Normalität ermöglichen. Die Schuldenbremse würde zum zahnlosen Tiger.
Bund und Länder müssen Wege finden, zeitnah in den Klimaschutz zu investieren. Ein zögerliches Abwarten würde irreversible Schäden nach sich ziehen und den langfristigen Finanzbedarf weiter erhöhen. Die Lösung sollte aber nicht in der kreativen Entwicklung vermeintlicher Notsituationen und kurzfristigen Schaffung neuer Sondervermögen gesucht werden. Vielmehr ist durch die Bereitstellung dauerhafter Haushaltspositionen eine planbare Erfüllung von Daueraufgaben sicherzustellen. Der Plan, dafür auf verfassungswidrige Notkredite und Sondervermögen zurückzugreifen, kann nur als Hilfeschrei der Länder interpretiert werden.
