Elektronische Überwachung in Zeiten einer demokratischen Krise

Vor dem Hintergrund der anhaltenden demokratischen Krise in Polen wird der fortschreitenden Ausweitung staatlicher Überwachungsbefugnisse zunehmend Aufmerksamkeit geschenkt. Diese Entwicklung begann in der Zeit nach dem 11. September 2001, als sich in vielen Staaten ein Wandel hin zu mehr Sicherheitsmaßnahmen abzeichnete. In Polen korreliert die expansive Überwachung jedoch auch mit dem populistischen Umbruch, der Mitte der 2010er Jahre einsetzte.¹⁾ Der Zusammenhang zwischen nicht-demokratischen Regierungsformen und umfassenden Überwachungsbefugnissen ist kein neues Phänomen. Es kennzeichnet sowohl autoritäre Staaten als auch Quasi-Demokratien, die sich in diese Richtung bewegen. Wie zuvor in Ungarn versucht die regierende Mehrheit in Polen nicht nur, alle öffentlichen Einrichtungen, einschließlich der Justiz, zu monopolisieren, sondern auch systematisch den Umfang der Überwachungsbefugnisse auszuweiten. Diese Veränderungen gehen mit einer Schwächung (oder völligen Abschaffung) der rechtlichen Garantien einher, die normalerweise dazu dienen, der Gefahr des Machtmissbrauchs in einer Demokratie entgegenzuwirken.

Das polnische Beispiel ist auch deshalb interessant, weil es eine Bewertung der Beziehung zwischen zunehmenden Überwachungsbefugnissen und der Entstehung nichtdemokratischer Regierungsformen ermöglicht. Es wirft insbesondere die folgende Frage auf: Ist es die undemokratische Regierungsform, die zur Schaffung ausgeklügelter Formen der Überwachung führt, oder ist es umgekehrt? Und ist es nicht vielmehr so, dass zu weitreichende Überwachungsbefugnisse unweigerlich zur Aushöhlung demokratischer Grundsätze führen und letztlich die Machthaber korrumpieren?

Ausweitung der Überwachungsbefugnisse

In Polen wird das Problem des Einsatzes umfassender Überwachungsbefugnisse hauptsächlich im Zusammenhang mit Strafverfahren diskutiert. Anders als beispielsweise in Schweden oder Deutschland wird die polnische Regelung für den Einsatz der elektronischen Überwachung im Bereich der (ausländischen oder inländischen) Nachrichtendienste daher nicht öffentlich diskutiert. Das liegt daran, dass die nationalen Vorschriften in diesem Bereich sehr weit gefasst und pauschal gehalten sind. Diese Vorschriften einfach als “unvollständig oder verbesserungsbedürftig” zu bezeichnen, wäre jedoch eine grobe Vereinfachung. Der polnische Gesetzgeber hat für die Geheimdienstbehörde (Agencja Wywiadu) keine Beschränkungen festgelegt und keine rechtlichen Garantien für ihre Aktivitäten im Bereich der elektronischen Auslandsüberwachung geschaffen. Gleichzeitig gibt es glaubwürdige Berichte über schwerwiegende Missbräuche durch polnische Sicherheitsdienste, die mit der massenhaften Erfassung elektronischer Kommunikation und der Übermittlung mehrerer Millionen abgefangener Daten an die Nationale Sicherheitsbehörde der USA begannen, was durch die Enthüllungen von Edward Snowden bekannt wurde.

Im Gegensatz dazu sind elektronische Überwachungsmaßnahmen zur Verbrechensbekämpfung ein ständiger Bestandteil der öffentlichen Debatte. Die Notwendigkeit, die Effizienz der Strafverfolgungsbehörden zu erhöhen, war in den letzten Jahren das Hauptargument der regierenden Mehrheit für die Beibehaltung bestehender und die Einführung neuer Überwachungsmaßnahmen.

Aus diesen Gründen haben weder die Regierung noch das Verfassungsgericht jemals die Legitimität einer allgemeinen Verpflichtung zur Vorratsdatenspeicherung in Frage gestellt – auch nicht im Zusammenhang mit der Erhebung von Daten für strafrechtliche Ermittlungen. Infolgedessen haben sich die polnischen Gesetze zur Vorratsdatenspeicherung seit mehr als 10 Jahren nicht geändert und sind immer noch eine direkte Umsetzung der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung, die 2014 vom EuGH für nichtig erklärt wurde. Darüber hinaus gibt es in Polen in Bezug auf den Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten keine Form der gerichtlichen Überprüfung, was per se nicht mit der Charta der Grundrechte vereinbar ist.

Gleichzeitig sind die auf Vorrat gespeicherten Daten eine wichtige Informationsquelle für Strafverfolgungsbehörden. Nach Angaben des Justizministeriums sammeln Polizei und Sicherheitsdienste jedes Jahr 1,5 Millionen Datensätze aus Telekommunikationssystemen. Diese Zahl steigt von Jahr zu Jahr, ohne dass ein erkennbarer Rückgang der Kriminalität oder andere objektive Gründe diese Praxis rechtfertigen.

Polen ist auch ein Land, in dem in den letzten Jahren eine Reihe neuer Mechanismen zur Sammlung von Daten von Bürgern eingeführt worden sind. Ein Beispiel dafür ist STIR – ein IT-System, das von den Steuerbehörden genutzt wird (oder genutzt werden sollte), um Daten von Finanzinstituten über ihre Kunden, einschließlich Konten und Transaktionen, zu sammeln. STIR enthält Milliarden von Datensätzen, die es ermöglichen, die finanziellen Transaktionen eines großen Teils der Gesellschaft nachzuvollziehen. Es ist nicht ersichtlich, wie kleine alltägliche Transaktionen zur Bekämpfung schwerer Steuerstraftaten, wie z. B. des Mehrwertsteuerkarussells, beitragen sollen. Die Behörden haben auch nicht bewiesen, dass es notwendig ist, Daten über eine große Zahl von Steuerpflichtigen automatisch zu sammeln und zu verarbeiten, u.a. auch über solche, bei denen nicht einmal ein indirekter Zusammenhang mit Steuerdelikten besteht. Dieses Verfahren entzieht sich der Kontrolle durch die Gerichte. Während die Sicherheitsdienste für den direkten Zugriff auf Daten von Finanzinstituten immer noch eine formale Genehmigung der Staatsanwaltschaft oder eines Gerichts benötigen, kann der Zugriff auf dieselben Informationen über die STIR-Datenbank ohne jegliche Genehmigung oder externe Kontrolle erfolgen. Diese übermäßige Menge an Daten über die Bürger und der unkontrollierte Zugriff darauf werfen eindeutig Fragen nach der Verhältnismäßigkeit und Legitimität der zu ihrer Gewinnung ergriffenen Maßnahmen auf. Ähnliche Zweifel wurden bei gezielten Überwachungsmaßnahmen geäußert.

Seit die derzeitige polnische Regierung 2015 an die Macht kam, gab es eine Reihe von Gesetzesänderungen, die die Wirksamkeit bereits bestehender rechtlicher Schutzmaßnahmen verringert haben.²⁾ Ein Beispiel dafür ist die Aufhebung einer Bestimmung, die die Verwendung illegal erlangter Beweise in Strafverfahren verbietet. Die neue, von der Regierung dominierte Legislative hat nicht nur die Verwendung dieser Art von eigentlich unzulässigen Beweisen gebilligt, sondern auch eine Norm eingeführt, nach der der Ausschluss von Beweisen mit der Begründung, sie seien unter Verstoß gegen das Gesetz erlangt worden, faktisch verboten wurde. Auf diese Weise wurde in das polnische Strafverfahren eine Art Contra-Schutz eingeführt, der einen Anreiz zur außergerichtlichen Überwachung schafft. Es ist schwierig, wenn nicht gar unmöglich, die Notwendigkeit eines solchen außergewöhnlichen Mechanismus in einem demokratischen Staat zu erklären.

Verformung der unabhängigen Kontrolle

Die Auswirkungen dieser erweiterten Überwachungsbefugnisse auf die Rechte und Freiheiten des Einzelnen könnten teilweise reduziert werden, wenn wirksame Kontrollmechanismen eingeführt würden. Der Kern des Machtmissbrauchs besteht nämlich nicht in der Beschaffung von Informationen durch die Behörden, sondern in der Möglichkeit, diese für die Durchführung eigener – möglicherweise illegaler – Aktivitäten zu nutzen. Vor diesem Hintergrund besteht der Zweck der Kontrolle staatlicher Überwachungstätigkeit nicht nur darin, einzelne Fälle von Überwachung zu verhindern, in denen sie nicht erforderlich ist, sondern auch darin, das Auftreten systemischer Verstöße zu verhindern, bei denen sich die Behörden jeglicher wirklichen gesetzlichen Kontrolle entziehen und es ihnen möglich ist, ihre eigene Agenda zu verfolgen.

In Polen wurden nie spezielle Stellen zur Überwachung der staatlichen Überwachungstätigkeiten eingerichtet. Daher wird die gesamte Kontrolllast in diesem Bereich von den Gerichten getragen. In Überwachungsfällen, die sich auf Strafverfahren beziehen, wird eine Vorabkontrolle durchgeführt. Wie bereits erwähnt, wird diese Art der Kontrolle in Polen nicht nur bei der Beschaffung von Metadaten, sondern auch in einigen Fällen der Überwachung von Ausländern angewendet. Formal sollte das Gericht, das die Überwachung genehmigt, prüfen, ob die Voraussetzung der Erforderlichkeit erfüllt ist, und bestätigen, dass die beantragte Maßnahme die am wenigsten einschneidende unter den verfügbaren ist. In der Praxis wird die Vorabkontrolle jedoch seit vielen Jahren nicht mehr ordnungsgemäß durchgeführt, was sich daran zeigt, dass die Gerichte mehr als 95 % der Überwachungsanträge genehmigen (siehe z. B. Daten aus den Jahren 2018, 2019 und 2020). In einigen Fällen – z. B. bei Anträgen der Agentur für innere Sicherheit (Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego) im Jahr 2017 – wurden alle (100 %) der dem Gericht vorgelegten Anträge genehmigt. Das bedeutet, dass es in der Praxis nicht einen einzigen Fall gab, in dem das Gericht Zweifel an der Notwendigkeit der beantragten Überwachungsmaßnahmen hatte. Dies ist eine bemerkenswerte Statistik, die stark darauf hindeutet, dass es diesem Kontrollmechanismus an Wirksamkeit mangelt. Diese Schlussfolgerung wird durch die Rechtsprechung des EGMR gestützt, der bei der Prüfung eines ähnlichen Falles zu dem Schluss kam, dass die ungewöhnlich hohe Zahl der bewilligten Anträge darauf hindeutet, dass “die Ermittlungsrichter sich nicht mit dem Vorliegen zwingender Gründe für die Genehmigung von Maßnahmen der geheimen Überwachung befassen”.

Die pauschale Genehmigung von Überwachungsanträgen ist nicht das einzige Manko der gerichtlichen Überprüfung in Polen. Ähnlich ineffektiv ist die halbjährliche Überprüfung der Berichte der Strafverfolgungsbehörden über den Umfang der von Telekommunikationssystemen erfassten Metadaten. Diese Überprüfung wird ohne klar definierte Standards durchgeführt, erfolgt stichprobenartig, und in vielen Fällen ist das Gericht selbst zu dem Schluss gekommen, dass es sich auf der Grundlage der vorgelegten Daten als unmöglich erwiesen hat, festzustellen, ob die Strafverfolgungsbehörden im Rahmen der ihnen erteilten Befugnisse gehandelt haben. Dennoch bleibt dieser Mechanismus bestehen, ohne dass irgendeine Gesetzesinitiative ergriffen wird, um seine eklatanten Schwächen zu beheben.

Überwachungsstaat in Aktion? Der Fall Pegasus 2022

Zu weitreichende Überwachungsbefugnisse in Verbindung mit der Aushöhlung ihrer Kontrolle führen unweigerlich zu Machtmissbrauch. Im Jahr 2018 wurde in den Medien berichtet, dass einer der polnischen Sicherheitsdienste, das Zentrale Antikorruptionsbüro (CBA), Pegasus – ein modernes elektronisches Überwachungsprogramm – von der israelischen NSO Group erworben hatte. Es sei daran erinnert, dass das CBA eine Behörde ist, die von der derzeitigen Regierung geschaffen wurde, als sie das letzte Mal an der Macht war, nämlich 2006, und dass sie den Ruf hat, nicht gegen Korruption zu kämpfen, sondern illegale Aktivitäten aus politischen Gründen durchzuführen. Es ist daher nicht verwunderlich, dass der Kauf von Pegasus durch das CBA eine Diskussion auslöste, bei der es nicht darum ging, die Wirksamkeit der Verbrechensbekämpfung zu erhöhen, sondern um die Gefahr, dass das Programm für politische Zwecke eingesetzt wird.

Dieser Verdacht bestätigte sich Anfang 2022, als Citizen Lab und Amnesty International Beweise dafür vorlegten, dass Pegasus zum Abhören eines wichtigen Oppositionspolitikers und eines Anwalts verwendet wurde, der in einem Rechtsstreit mit der Regierung und der Staatsanwaltschaft wegen Machtmissbrauchs tätig war. Dadurch wurde die Öffentlichkeit erneut auf das Problem der übermäßigen Überwachungsbefugnisse und der mangelnden Kontrolle über deren Ausübung aufmerksam gemacht.

Der Ausbruch des Krieges in der Ukraine hat dazu geführt, dass andere Themen – einschließlich der Überwachungsaffäre – vorerst in den Hintergrund gedrängt wurden. Es ist jedoch festzuhalten, dass die Pegasus-Affäre nicht zu einer eingehenden Reflexion über die Notwendigkeit einer Reform des gesamten polnischen Überwachungssystems geführt hat. Darüber hinaus scheint die derzeitige Regierung nicht nur keinen Änderungsbedarf zu sehen, sondern umgekehrt zu behaupten, dass das derzeitige Regulierungsmodell völlig ausreiche und es nicht notwendig sei, neue Kontrollmechanismen für die Aktivitäten der Sonderdienste zu schaffen oder bestehende zu verstärken.

Abschließende Überlegungen

Es besteht kein Zweifel daran, dass Behörden über wirksame Instrumente verfügen müssen, um sowohl die nationale Sicherheit zu schützen als auch Kriminalität zu bekämpfen. Gleichzeitig darf die verständliche Geheimhaltung, die die Arbeit der Sicherheitsdienste umgibt, keine Gelegenheit zum Missbrauch von Befugnissen bieten. Eine Überwachung ohne angemessene Kontrolle schwächt die Demokratie, führt zu einer Verzerrung ihrer Grundsätze und bedroht letztlich, wie der EGMR gewarnt hat, ihre Existenz selbst.

Das derzeitige Modell der polnischen Überwachungsvorschriften ist das Ergebnis jahrelanger Vernachlässigung und der irrigen Überzeugung der Machthaber, dass ein in seiner Entscheidungsfreiheit eingeschränkter Staat schwach wird. Effektiv zu sein ist jedoch nicht das einzige (und für viele nicht das wichtigste) Ziel der Regierung. Es genügt zu sagen, dass autoritäre Staaten zwar in der Regel effektiv dahingehend sind, die Ziele der Machthaber zu erreichen, dies aber nicht bedeutet, dass ihre Regierungsform als überlegen angesehen werden kann.

Die polnische Situation zeigt, wie eine entschlossene populistische Regierung mit den in einer Demokratie zur Verfügung stehenden Mitteln in relativ kurzer Zeit die zur Kontrolle der staatlichen Überwachungstätigkeit geschaffenen rechtlichen Garantien aushöhlen kann. Dieses Szenario hat sich in Polen bereits abgespielt, und es gibt keinen Grund anzunehmen, dass es sich in anderen Ländern nicht wiederholen könnte, auch in solchen mit – zumindest vorläufig – gefestigten demokratischen Regierungen.

Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags „Electronic Surveillance in a Time of Democratic Crisis“ durch Felix Kröner.