Parteimitgliedschaft als Ausschlusskriterium

Am 10. Oktober 2024 entschied das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), dass einem Mitglied der Partei „Der III. Weg“ der Zugang zum juristischen Vorbereitungsdienst verwehrt werden müsse. Eine solche Mitgliedschaft sei als Betätigung gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGO) zu werten, die mit den für das Referendariat geltenden Mindestanforderungen an die Verfassungstreuepflicht nicht vereinbar sei. Das Gericht beendete damit (jedenfalls vorläufig) eine „lange gerichtliche Odyssee“ durch die Instanzen.

Nachdem zunächst lediglich die Pressemitteilung zur Entscheidung vorlag, wurde das Urteil selbst vor einigen Tagen veröffentlicht (dazu bisher Thrun und Krach). Auch wenn Ergebnis und Begründung aus Leipzig jedenfalls auf den ersten Blick plausibel erscheinen mögen, so wirft das Urteil doch diverse Folgefragen auf. Es dürfte einiges dafür sprechen, einer pauschalen Übertragung der Ausführungen des BVerwG auf sämtliche verfassungsfeindliche Parteien einerseits sowie auf das Beamtenrecht andererseits zurückhaltend zu begegnen.

Mindesttreuepflicht im juristischen Vorbereitungsdienst

Die sich im Zusammenhang mit diesem Fall stellenden Rechtsfragen sind ebenso vielfältig wie in den Details umstritten und wurden zum Teil bereits auf dem Verfassungsblog behandelt (siehe nur Deyda; Deyda; Thrun/Müller). Im Vordergrund stand dabei vor allem die Frage, ob Bewerber:innen der Zugang zum juristischen Vorbereitungsdienst auch dann gewährt werden darf (oder sogar muss), wenn diese sich zwar verfassungsfeindlich, aber eben noch nicht in strafbarer Weise gegen die fdGO betätigen. Besagte Frage wurde namentlich aufgrund der Regelungen der BRAO sowie des Beschlusses des Verfassungsgerichtshofs des Freistaats Sachsen (kritisch hierzu seinerzeit Gärditz; dem Verfassungsgerichtshof zustimmend aber Krach; differenzierend auch Nöcker, S. 167) akut und nun vom BVerwG auf nur vier Randnummern (Rn. 43 – 46) wie folgt beantwortet: Die nicht nur strafbewehrte, sondern sämtliche verfassungsfeindliche Verhaltensweisen untersagenden „Mindestanforderungen an die Verfassungstreuepflicht“ würden auch im juristischen Vorbereitungsdienst gelten. Die insofern mildere BRAO entfalte also keinerlei „Vorwirkung“, so dass sämtliche gegen die fdGO gerichteten Aktivitäten von Bewerer:innen deren Zugang zum Referendariat ausschließen würden.

Aufgrund der Tatsache, dass das Referendariat regelmäßig nicht mehr im Widerrufsbeamtenverhältnis abgeleistet wird (so auch im vorliegenden Fall), gilt die für Beamt:innen relevante „normale“ Verfassungstreuepflicht gemäß § 33 Abs. 1 S. 3 BeamtStG beziehungsweise § 60 Abs. 1 S. 3 BBG (grundlegend dazu Rn. 31 ff.) in der Tat nicht „unbesehen“ für Referendar:innen (Rn. 34). In Bezug auf die „Mindesttreuepflicht“, die für den juristischen Vorbereitungsdienst Wirkung entfaltet, orientiert sich das BVerwG an der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (Rn. 37 ff.) und fordert für ihre Verletzung aktive Betätigungen gegen die fdGO, die es vorliegend auch bejaht (Rn. 57 ff.). Damit sind die Hürden für eine Verletzung dieser „Mindesttreuepflicht“ im juristischen Vorbereitungsdienst höher als bei der für Beamt:innen geltenden Verfassungstreuepflicht, aber in Übereinstimmung der mit der sogenannten „Radikalenentscheidung“ (Rn. 108) des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) niedriger als nach § 7 S. 1 Nr. 6 BRAO (dazu auch Gärditz).

Auch wenn das BVerwG in diesem Sinne die durch die Entscheidung des sächsischen Verfassungsgerichtshofs ausgelöste „Verwirrung“ geklärt hat, stellen sich nun unter anderem die Fragen, wie in Sachsen künftig mit entsprechenden Bewerber:innen für das Referendariat umzugehen sein wird und wie das Urteil in Bezug auf die Zukunft der freien Advokatur einzuordnen ist (hierzu Krach; zuvor bereits Deyda). Im Folgenden sollen allerdings mögliche Konsequenzen für die Beamtenschaft – insbesondere für die Kandidat:innen für kommunale Wahlämter – im Fokus stehen. Denn gerade die Diskussion um die Verfassungstreue solcher Kandidat*innen hat seit dem „Fall Sesselmann“ (dazu Brenner) einen neuen Schub erhalten und dürfte auch in Zukunft bedeutsam bleiben.

Die Mitgliedschaft in der Partei „Der III. Weg“

Das BVerwG stellt im Urteil klar, dass bereits „die bloße Mitgliedschaft“ in der Partei „Der III. Weg“ als „eine Betätigung gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung“ zu werten sei (Rn. 63 und Rn. 66), die begründete Zweifel (Rn. 37 und Rn. 50) an der Mindestverfassungstreuepflicht des Bewerbers hervorrufe und somit dessen Ablehnung rechtfertige.

Diese Aussage lässt aufhorchen. Denn besagte Partei verfolgt zwar – auch nach Auffassung des BVerwG – verfassungsfeindliche Ziele (Rn. 58 ff.), ist bisher aber eben nicht vom BVerfG im Wege eines Parteiverbotsverfahrens verboten oder zumindest für verfassungswidrig erklärt worden. Über die dienstrechtliche Relevanz der Mitgliedschaft in verfassungsfeindlichen Parteien wird seit Jahrzehnten leidenschaftlich gestritten.¹⁾ Nicht zuletzt aufgrund eines vom BVerfG in der „Radikalenentscheidung“ geprägten Satzes, wonach „ein Stück des Verhaltens“, das für die „geforderte Beurteilung der Persönlichkeit des Bewerbers erheblich sein kann“, auch „der Beitritt oder die Zugehörigkeit zu einer politischen Partei sein“ könne (Rn. 57), hat sich aber als vorherrschende Meinung herauskristallisiert, dass die bloße Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei zwar grundsätzlich keinen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht begründet, diesbezüglich aber eine gewisse und von den Gesamtumständen des konkreten Falles abhängige Indizwirkung entfaltet.

Jedenfalls für die Mitgliedschaft in der Partei „Der III. Weg“ verschärft das BVerwG dieses Verständnis in zweierlei Weise. Denn eine solche Mitgliedschaft würde für Beamt:innen (über eine bloße Indizwirkung hinausgehend) zum einen nicht nur einen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht durch fehlendes Bekennen zur beziehungsweise fehlendes Eintreten für die fdGO darstellen. Sie wäre darüber hinaus sogar als „qualifizierter“ Verstoß in Form einer weitergehenden aktiven Betätigung gegen die fdGO einzuordnen (zu den Konsequenzen auch für Ruhestandsbeamt:innen siehe § 47 Abs. 2 BeamtStG).

Das Gericht beruft sich zur Begründung dieses Ergebnisses darauf, dass gerade bei dieser Partei eine bloß passive Zugehörigkeit als „Karteileiche“ letzten Endes nahezu ausgeschlossen werden könne (Rn. 66 ff.). Denn „Der III. Weg“ fordere von seinen Mitgliedern stets ein Tätigwerden für sämtliche Ziele der Partei unter Ausschluss von Richtungsstreitigkeiten, so dass jede Mitgliedschaft grundsätzlich zugleich als aktive Bestrebung gegen die fdGO einzuordnen sei (Rn. 68). Diese Argumentation findet sich bereits in der Rechtsprechung des BVerwG zur DKP-Mitgliedschaft²⁾ aus der Zeit des jahrzehntelang intensiv diskutierten „Radikalenerlasses“ und wird vom Gericht seinem Wesen nach auf den vorliegenden Fall übertragen. Über den Begründungsansatz als solchen wird man streiten können, mangelnde Konsequenz kann man dem BVerwG aber kaum vorwerfen.

Vereinbarkeit mit der Vogt-Entscheidung des EGMR?

Auch der Auffassung des Gerichts, wonach die von ihm bejahte Berücksichtigung der Parteimitgliedschaft mit der Vogt-Entscheidung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Einklang steht (Rn. 55), dürfte beizupflichten sein.³⁾ Wenngleich der Einfluss dieses Judikats auf das deutsche Dienstrecht nach wie vor nicht in allen Details geklärt ist, sprechen entgegen vereinzelt in der Literatur vertretener Auffassung (in diese Richtung wohl auch Ighreiz/Selinger) diverse Argumente für die Richtigkeit der Sichtweise des BVerwG – auch und gerade im Beamtenrecht.

Zwar hat der EGMR ausgeführt, dass die Entlassung von Beamt:innen aus dem Staatsdienst unverhältnismäßig sein könne, wenn sie einzig auf die aktive Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei gestützt werde. Allerdings dürfte dies nicht pauschal zur dienstrechtlichen Irrelevanz einer solchen Parteimitgliedschaft führen, insbesondere dann nicht, wenn es um Fragen des Zugangs zum Staatsdienst geht. Zum einen ging es im Fall Vogt um eine bereits ernannte Beamtin, für deren Entfernung ein konkretes Dienstvergehen notwendig ist. Bei Bewerber:innen, die den Zugang zum Staatsdienst erst anstreben, rechtfertigen nach herrschender Meinung aber bereits berechtigte Zweifel an der Verfassungstreue eine Ablehnung. Ferner spricht einiges dafür, dass auch der EGMR im Fall Vogt die Annahme (sogar) eines Verstoßes gegen die Verfassungstreuepflicht aufgrund der Mitgliedschaft akzeptiert hat. Denn wenn er im konkreten Einzelfall die Disziplinarmaßnahme als unverhältnismäßig ansieht, setzt dies jedenfalls nach der Natur des deutschen Disziplinarrechts denklogisch voraus, dass zuvor ein Dienstvergehen, also ein Verstoß gegen Dienstpflichten durch die aktive Parteimitgliedschaft, bejaht worden sein muss. Ohne ein Dienstvergehen ist die Prüfung der sich daran anschließenden Verhältnismäßigkeit der Disziplinarmaßnahme nicht denkbar. Somit betont das BVerwG (Rn. 55) nachvollziehbarerweise, dass die Vogt-Entscheidung auf die konkreten Umstände des Einzelfalls bezogen sei und es nicht grundsätzlich verbiete, die Mitgliedschaft in einer politischen Partei zu berücksichtigen (zu weiteren Argumenten siehe unter anderem VGH Bayern, Rn 68 m.w.N.).

Mittelbar-faktischer Eingriff in das Parteienprivileg?

Unter diesen Voraussetzungen verschärft das BVerwG mit dem vorliegenden Urteil – wie oben dargelegt – die bisherige Rechtslage im Beamtenrecht. Dies wirft insbesondere in Bezug auf das Parteienprivileg gemäß Art. 21 Abs. 2 und Abs. 4 GG grundsätzliche Fragen auf. Denn wenn bereits die bloße Mitgliedschaft in der Partei „Der III. Weg“ sogar als Betätigung gegen die fdGO einzuordnen ist, führt dies folgerichtig dazu, dass Parteimitglieder nicht nur keinen Zugang zum Referendariat erhalten dürfen, sondern auch (und sogar erst recht) keine Beamt:innen werden beziehungsweise bleiben können.

Diese Konsequenz stelle indes keinen rechtlich relevanten faktischen Eingriff in das Parteienprivileg dar (Rn. 51). Das wird im Beamtenrecht (ebenso wie im Waffenrecht, siehe VGH Bayern, Rn. 20) zunehmend differenziert gesehen.⁴⁾ Auf die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente geht das Gericht allerdings nicht ein, sondern beruft sich auf die „Radikalenentscheidung“ und wiederholt die seinerzeit vom BVerfG vertretene Sichtweise, wonach das Parteienprivileg nicht vor faktischen Beeinträchtigungen schütze (Rn. 51).

Diese Auffassung erscheint des Austausches würdig, lässt sie doch mittelbare Beeinträchtigungen nach wie vor in Gänze außer Betracht, auch wenn deren rechtliche Relevanz im Bereich der Grundrechte mittlerweile anerkannt ist und zunehmend auch in Bezug auf politische Parteien erwogen wird (siehe wieder VGH Bayern, Rn. 20 m.w.N.). Gerade wenn man sich vor Augen führt, dass das Urteil des BVerwG zu einer Verschärfung der Rechtslage führt, da verbeamtete Parteimitglieder der Partei „Der III. Weg“ nun wohl nahezu ausnahmslos aus dem Beamtenverhältnis entfernt werden müssen, erscheint die knappe Berufung auf die ein halbes Jahrhundert alte „Radikalenentscheidung“ möglicherweise zu pauschal.

Mit dem Parteienprivileg noch schwieriger in Einklang zu bringen sein dürfte der Ansatz, das hier besprochene BVerwG-Urteil undifferenziert und ausnahmslos auf sämtliche verfassungsfeindliche Parteien zu erstrecken. Denn jedenfalls für den Staatsdienst und das Referendariat würde damit die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei durch das BVerfG im Ergebnis gewissermaßen vorweggenommen beziehungsweise umgangen und in die Hände von Behörden und Verwaltungsgerichten gelegt. Mag das Judikat des BVerwG aufgrund der besonderen Situation der Partei „Der III. Weg“ im konkreten Einzelfall nachvollziehbar sein, so dürfte eine nicht unterscheidende Erstreckung auf sämtliche verfassungsfeindliche Parteien zu weit gehen.

Sondersituation der kommunalen Wahlbeamt:innen

Besonders deutlich wird dies am Beispiel der Kandidat:innen für kommunale Wahlämter. Würde nämlich ausnahmslos jede Parteimitgliedschaft in einer als verfassungsfeindlich angesehenen Partei sogar einen qualifizierten Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht darstellen, so würde es diesen Parteien letztlich nahezu unmöglich gemacht werden, überhaupt Kandidat:innen bei Bürgermeister- oder Landratswahlen aufzustellen. Denn bei ihnen wäre stets die notwendige Gewähr, für die fdGO einzutreten (und damit deren Wählbarkeit), zu verneinen. Ausgehend von diesem Verständnis hätte beispielsweise Robert Sesselmann in Sonneberg im Sommer 2023 ohne weitere Vorprüfung schon nicht zur Wahl antreten dürfen, da die AfD in Thüringen als gesichert rechtsextrem eingestuft war und ist.

Eine derart weitgehende Interpretation des BVerwG-Urteils dürfte aufgrund der besonderen Situation kommunaler Wahlbeamt:innen vor dem Hintergrund auch des Demokratieprinzips mit dem Parteienprivileg schwerlich zu vereinbaren sein. Dies ergibt sich auch aus den Ausführungen des BVerwG selbst, wonach das Parteienprivileg neben dem „Bestand“ auch „die Aktivitäten einer politischen Partei“ schütze, die somit beide nicht „beeinträchtigt“ werden dürften (Rn. 51). Wenn jedoch verfassungsfeindliche, aber nicht verbotene Parteien schon gar keine Kandidat:innen mehr zu kommunalen Wahlen aufstellen könnten, spräche einiges dafür, dass sie in ihren Kernaktivitäten beeinträchtigt sind.⁵⁾ Dies dürfte auch für die Partei „Der III. Weg“ gelten. Hier mag der Eingriff aufgrund der vom BVerwG beschriebenen Sondersituation möglicherweise gerechtfertigt sein, in Bezug auf andere verfassungsfeindliche Parteien, bei denen eine passive Mitgliedschaft und auch interne Richtungsstreitigkeiten nicht von vornherein ausgeschlossen werden können, erscheint dies indes zumindest fraglich.

Ausblick

Die hier behandelten Rechtsfragen könnten möglicherweise wieder das BVerfG beschäftigen. Zwar scheiterte der Bewerber bereits einmal mit einer in diesem Fall eingelegten Verfassungsbeschwerde. Er hat aber ausweislich der Tagesschau einen weiteren Gang nach Karlsruhe angekündigt. Im Falle einer erneuten (und zulässigen) Verfassungsbeschwerde bliebe abzuwarten, ob das BVerfG seine aus der Zeit des „Radikalenerlasses“ stammende Rechtsprechung – vor allem seine Ausführungen zur dienstrechtlichen Relevanz der Parteimitgliedschaft sowie zur mittelbar-faktischen Beeinträchtigung des Parteienprivilegs – im Lichte aktueller Entwicklungen aufrechterhalten oder überdenken wird.