21 December 2020

Staatshaftung im Lichte der Grundrechte

Das Kunduz-Urteil des BGH vor dem BVerfG

Am 3. September 2009 kaperten Taliban zwei mit Treibstoff beladene Tanklastwagen auf der Fahrt nach Kabul und blieben damit auf einer Sandbank im Fluss Kunduz stecken. Etwa sieben Kilometer Luftlinie entfernt befand sich das Feldlager Kunduz des Provincial Reconstruction Teams (PRT), das einen Teil der International Security Assistance Force (ISAF) bildete. Der Kommandant des PRT, der deutsche Oberst Klein, befürchtete, dass die Tanklastwagen für einen Angriff auf das Feldlager verwendet werden sollten. In der Nacht ordnete er die Bombardierung der Tanklastwagen durch zwei US-amerikanische Kampfflugzeuge an. Dabei starben – nach Zahlen, mit denen der EGMR operiert – zwischen 14 und 142 Menschen, überwiegend wohl Zivilisten, die sich vor Ort angesammelt hatten.

Zwei Angehörige getöteter Zivilisten wandten sich daraufhin an deutsche Gerichte. Im Jahr 2016 verneinte der Bundesgerichtshof (BGH), dass den Angehörigen Entschädigungsansprüche – insbesondere staatshaftungsrechtlicher Natur – zustünden (III ZR 140/15) und bestätigte damit die vorherigen Klageabweisungen des LG Bonn und OLG Köln. Daraufhin erhoben die Angehörigen Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG). Sie rügten im Wesentlichen eine Verletzung der Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sowie des Art. 19 Abs. 4 GG.

Am 16. Dezember 2020 veröffentlichte das BVerfG nun allerdings einen Beschluss, mit dem es die eingereichte Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung annahm (2 BvR 477/17): Jedenfalls im Ergebnis sei das Urteil des BGH verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. An der Herangehensweise und dem argumentativen Fundament des BGH-Urteils, das die Anwendbarkeit des Amtshaftungsanspruchs per se und generaliter verneinte, übt der Nichtannahmebeschluss dagegen begrüßenswert deutliche Kritik (vgl. auch eine erste Diskussion hierzu hier).

Der Fall Kunduz – Versuche einer rechtlichen Aufarbeitung

Inwiefern die Anordnung und Vollziehung der Bombardierung der zwei Tanklastwagen humanitäres Völkerrecht verletzte, hat die deutsche Politik und Justiz wiederholt beschäftigt. Im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens kam die Generalbundesanwaltschaft zu dem Ergebnis, dass Oberst Klein keinen Straftatbestand des Völkerstrafgesetzbuchs verwirklicht habe. Eine Verfassungsbeschwerde gegen die Einstellung des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens gegen Oberst Klein blieb erfolglos (2 BvR 987/11). Eine daraufhin erhobene Individualbeschwerde gegen die Einstellungsverfügung ist vor dem EGMR anhängig.

Die Ereignisse in Kunduz waren auch Gegenstand eines Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages (der Abschlussbericht ist hier zu finden). Die Bundesregierung bot jeder Familie eines oder mehrerer Opfer des Luftschlags jeweils US$ 5000 als freiwillige (ex gratia) Unterstützungsleistung (ohne Anerkennung einer Rechtspflicht und somit nicht als Entschädigung) an (vgl. BT-Drucksachen 17/3723 und 17/8120).

Einen wichtigen Teil der rechtlichen Aufarbeitung bildete die gerichtliche Geltendmachung des Amtshaftungsanspruchs (§ 839 BGB iVm Art. 34 GG). Dass der Amtshaftungsanspruch auch bei militärischem Auslandshandeln deutscher Organe im Rahmen eines bewaffneten Konflikts greift und dass Verletzungen der Vorschriften des humanitären Völkerrechts Amtspflichtverletzungen im Sinne des Amtshaftungsanspruchs begründen können, wird in der Literatur durchaus befürwortet. Auch einzelne Urteile deuteten in diese Richtung (siehe das LG Bonn und OLG Köln im hiesigen Fall). Sowohl der BGH (siehe z.B. Varvarin (III ZR 190/05)) als auch das BVerfG (Varvarin (2 BvR 2660/06)) ließen die Frage bis dato offen. Sie werteten das in Frage stehende Handeln jeweils als völkerrechtskonform, weshalb der Tatbestand des Amtshaftungsanspruchs mangels Amtspflichtverletzung nicht erfüllt war. Dass individuelle Wiedergutmachungsansprüche unmittelbar aus dem humanitären Völkerrecht fließen, haben sowohl die Instanzgerichte als auch der BGH sowie das BVerfG (auch im jüngsten Beschluss – Rn. 18 f.) verneint.

Mit seinem Urteil von 2016 war der BGH damit das erste Gericht, das staatshaftungsrechtliche Ansprüche kategorisch und pauschal ausschloss (III ZR 140/15).

Dies stützte der BGH im Wesentlichen auf eine Argumentationstrias: Erstens habe dem historischen Gesetzgeber keine Amtshaftung für Handeln deutscher Organe im Rahmen von bewaffneten Konflikten vorgeschwebt. Daher liefe eine Anwendung des § 839 BGB iVm Art. 34 GG unweigerlich auf eine richterliche Rechtsfortbildung contra legem hinaus (Rn. 29 ff.). Zweitens könnten „massenhaft Schadensfälle“ hervorgerufen werden (Rn. 39), die die Haushaltsprärogative des Bundestages auszuhöhlen drohten (dabei scheinbar davon ausgehend, dass die Bundeswehr tatsächlich massenhaft Völkerrechtsverletzungen begeht). Drittens bestünde die „Möglichkeit der Zurechnung völkerrechtswidriger unerlaubter Handlungen eines anderen Bündnispartners nach Maßgabe des § 830 BGB“, deren Konsequenz im Falle multinationaler Einsätze eine „kaum eingrenzbare[n] (gesamtschuldnerische[n]) Haftung“ (Rn. 38) sein könnte. Ebenso machte dies eine inzidente Überprüfung der Völkerrechtskonformität des Handelns von Bündnispartnern erforderlich, was letztendlich die Bündnisfähigkeit und den außenpolitischen Gestaltungsspielraum der Bundesrepublik gefährde (Rn. 38). Schon mangels Anwendbarkeit des Amtshaftungsanspruchs sei die Klage daher abzuweisen.

Dieses Ergebnis sicherte der BGH mit einer „selbst wenn, dann“-Argumentation ab: Selbst wenn der Amtshaftungsanspruch anwendbar wäre, seien seine tatbestandlichen Voraussetzungen nicht erfüllt. Mangels „konkreter schuldhafter Verstöße gegen Regeln des humanitären (Kriegs-)Völkerrechts zum Schutz der Zivilbevölkerung“ (Rn. 40) liege keine Amtspflichtverletzung vor.

Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts: Nichtannahme und „verfassungsrechtliche Erinnerung“

In seinem Beschluss vom 18. November 2020 (veröffentlicht am 16. Dezember 2020) nahm das BVerfG die Verfassungsbeschwerde gegen das BGH-Urteil nicht zur Entscheidung an. Das vermittels der „selbst wenn, dann“-Konstruktion erreichte Ergebnis des BGH (kein Anspruch mangels Vorliegens einer Amtspflichtverletzung) sei aus der Perspektive des BVerfG nicht zu beanstanden. Gegen dieses Ergebnis gäbe es nichts „verfassungsrechtlich zu erinnern“ (Rn. 35) – offensichtlich im Gegensatz zum zweiten argumentativen „Standbein“ des BGH: dem generellen „Nein“ zur Anwendung der Amtshaftung.

Denn in seinem Kern rügt der Nichtannahmebeschluss die verfassungsrechtlich mangelhafte Argumentation des BGH. Die pauschale Ablehnung des Amtshaftungsanspruchs begegne „Zweifeln“ (Rn. 23). Und diese Zweifel führt das BVerfG sodann in zehn Randnummern doch recht deutlich und umfassend aus (Rn. 23 ff.).

Den Erwägungen lassen sich drei miteinander verschränkte normative Befunde entnehmen, wobei das BVerfG sein Ergebnis teilweise rechtsvergleichend absichert: Erstens sei der Amtshaftungsanspruch grundrechtlich verankert (Rn. 28). Zweitens erstrecke sich die Grundrechtsbindung deutscher Staatsgewalt auf Handlungen im Ausland (Rn. 31). Insofern erscheine daher eine Verkennung grundrechtlicher „norminterne[r] Direktiven“ (Rn. 23) möglich, wenn die Anwendbarkeit des Amtshaftungsanspruchs auf militärisches Auslandshandeln der Bundeswehr generell abgelehnt wird.

Grundrechte, Amtshaftung und Auslandseinsätze der Bundeswehr

In einem ersten Schritt betont das BVerfG die enge Verbindung zwischen Grundrechten und Staatshaftung. Letztere sei nicht nur Ausfluss des Legalitätsprinzips, sondern grundrechtlich determiniert (Rn. 24). Zwar folgen aus Grundrechten vor allem primärrechtliche Unterlassungs- und Beseitigungsansprüche. Wo die Effektivität des primären Grundrechtsschutzes allerdings nicht gewährleistet werden könne, ergeben sich als „Minus“ zu primärrechtlichen Ansprüchen auch sekundäre Kompensationsansprüche (Rn. 25). Diese können „zwar nicht die Integrität der betroffenen grundrechtlich geschützten Interessen sicherstellen, die Eingriffsintensität jedoch mindern“; so verhinderten sie „zumindest das vollständige Leerlaufen der in Rede stehenden grundrechtlich geschützten Interessen“ (Rn. 25). Grundrechtsverletzungen dürfen demnach nicht sanktionslos bleiben. Ein Mittel, um dies sicherzustellen, bilde der Amtshaftungsanspruch. Daher sei dieser „grundrechtlich radiziert“ und nehme auch an der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG teil (Rn. 29, 28). Zwar hat das BVerfG auch in vergangenen Entscheidungen auf den Konnex zwischen Sekundäransprüchen und grundrechtlichen Schutzgehalten hingewiesen (siehe BVerfGE 34, 269 (292 f.) und auch BVerfG, 1 BvR 1127/96, Rn. 9), in dieser Dezidiertheit hat es die Konnexität zwischen Amtshaftung und Grundrechten bis dato jedoch noch nicht herausgearbeitet. Das BVerfG stell hier eine zentrale dogmatische Weiche, die signifikant für das Verständnis des Staatshaftungsrechts und insbesondere des Amtshaftungsanspruchs ist.

Der Gesetzgeber kann deswegen Sekundäransprüche wie den Amtshaftungsanspruch zwar in seinem Umfang und seinen Voraussetzungen ausgestalten, nicht aber über ihre Existenz verfügen (Rn. 30). Damit ist einem tragenden (und fragwürdigen) Argument des BGH der Zahn gezogen. Dieser hatte stark darauf abgestellt, dass eine „Öffnung“ des Amtshaftungsanspruchs eine unzulässige richterliche Rechtsfortbildung zulasten des Gesetzgebers darstelle, der bei Inkrafttreten des BGB (und damit auch des § 839 BGB) keine Amtspflichtverletzungen im Rahmen von Auslandseinsätzen vor Augen gehabt hätte (siehe BGH, Rn. 28 ff.). Wenn aber der Amtshaftungsanspruch „grundrechtlich radiziert“ ist und grundsätzlich umfassend gilt, kann dessen Aufrechterhaltung im Geltungsbereich der Grundrechte auch kein Fall unzulässiger richterlicher Rechtsfortbildung sein (Rn. 30).

Angesichts dieser grundrechtlichen Rückkoppelung erstarkt die örtliche und sachliche Reichweite der Grundrechte zur zentralen Frage. Die grundrechtliche Determinierung des Amtshaftungsanspruchs kann schließlich nicht weiter gehen als die Grundrechte selbst. Hier nimmt die Kammer im Wesentlichen Bezug auf die BND-Entscheidung des Ersten Senats vom Mai diesen Jahres (siehe dazu hier) und rekapituliert, dass Art. 1 Abs. 3 S. 1 GG hoheitliches Handeln des deutschen Staates umfassend und damit grundsätzlich auch im Ausland binde. Dabei können sich Schutzwirkungen und Modalitäten von reinen Inlandssachverhalten unterscheiden und ihre Anpassung an die jeweilige Situation und den jeweiligen Kontext erfordern (Rn. 31). Es bleibt zwar im Hintergrund, wie sich grundrechtliche Schutzgehalte zu humanitärem Völkerrecht verhalten, aber der Beschluss macht deutlich, dass Grundrechte auch im Rahmen von Auslandseinsätzen und Kampfhandlungen der Bundeswehr gelten und die deutsche Staatsgewalt binden. Gleiches gilt damit grundsätzlich auch für die haftungsrechtliche Effektuierung von Grundrechten auf sekundärer Ebene.

Eben diese verfassungsrechtliche und grundrechtliche Komponente verkennt das Urteil des BGH nach Ansicht des BVerfG. Zwar bediene sich der BGH bei der Determinierung des Anwendungsbereichs des Amtshaftungsanspruchs verfassungsrechtlicher Argumente, allerdings ausschließlich solcher, die seine Position unterstützen und gegen eine Anwendung des Amtshaftungsanspruchs sprechen. Dagegen übersehe der BGH, inwieweit aus der „Verpflichtung zum Ausgleich oder zur Entschädigung für Grundrechtsverletzungen eine Auslegung des bestehenden gesetzlichen Amtshaftungsanspruchs folgt, die – gegebenenfalls mit Abweichungen von Ansprüchen bei innerstaatlichen Grundrechtsverletzungen – auch bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr zu Ansprüchen führen kann“ (Rn. 32).

Hier hält das BVerfG inne und lässt „dahinstehen“ (Rn. 33), ob und wann dies nun der Fall ist, da das Urteil des BGH letztlich nicht darauf beruhe (Rn. 33-35).

Die „grundrechtliche Radizierung“ von Sekundäransprüchen aus rechtsvergleichender Perspektive

Den Konnex zwischen Grundrechten und Haftung – das BVerfG spricht von „grundrechtlich radizierte[n] Sekundäransprüchen“ (Rn. 29) – validiert das BVerfG auch mittels rechtsvergleichender Ausführungen. Insofern ist der Nichtannahmebeschluss ein Anschauungsbeispiel für die Rolle der Rechtsvergleichung in der Judikatur des BVerfG. Das BVerfG wagt den rechtsvergleichenden Blick in andere europäische Rechtsordnungen sowie die EMRK (Art. 41 EMRK), um sich ob des eigenen Ergebnisses rückzuversichern (Rn. 26-27). Der Richter ist naturgemäß an deutsches Recht und Gesetz im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG gebunden, welche auch das relevante Auslegungsmaterial zur Verfügung stellen. Allerdings muss das deutsche Recht auch „erkannt“ werden. Diesen Erkenntnisvorgang können rechtsvergleichende Untersuchungen im Rahmen einer Selbstreflexion befördern (vgl. Tschentscher, JZ 2007, 807 (815); Martini, Vergleichende Verfassungsrechtsprechung, 2018, 293 f.; Lange, 142 AöR (2017), 442 (461)). Der Blick durch ein rechtsvergleichendes Prisma hilft, einen innerstaatlich begehbaren und gegebenenfalls noch nicht wahrgenommenen dogmatischen Weg zu erkennen. Umgekehrt kann ein in der dogmatischen Struktur nationalen Rechts angelegter Weg Validierung durch rechtsvergleichende Erkenntnisse finden. Das BVerfG begründet den Blick in andere europäische Rechtsordnungen darüber hinaus mit einem Verweis auf Art. 1 Abs. 2 GG und die „europäische Einbindung Deutschlands“ (Rn. 26). Das gefundene Auslegungsergebnis wird durch dessen Übereinstimmung mit „den allgemeinen Rechtsgrundsätzen im europäischen Rechtsraum“ (Rn. 26) bestätigt.

Bemerkenswert am rechtsvergleichenden Exkurs des BVerfG ist angesichts der doch recht spezifischen Haftungskonstellation, dass dieser nicht extensiver betrieben wird. Indem das Gericht rechtsvergleichend lediglich auf die grundsätzlich umfassende Haftung für staatliches Unrecht verweist, bleibt außer Acht, dass für den konkreten Fall der militärischen Kampfhandlungen zwar nicht durchweg, aber oft Ausnahmen gelten (s. Starski/Beinlich, JöR 66 (2018), 299, 316 ff.).

Versuch einer ersten Bewertung

Dass das BVerfG eine nicht entscheidungserhebliche Rechtsfrage – Anwendbarkeit des Amtshaftungsanspruchs – dahinstehen lässt (Rn. 33), ist an sich nicht weiter verwunderlich und entspricht üblichen judikativen Strategien. Dennoch verbleibt eine Diskrepanz zwischen den Darlegungen des BVerfG zur grundrechtlichen Radizierung des Amtshaftungsanspruchs auf der einen Seite und dem schlussendlichen „Dahinstehenlassen“ seiner Anwendbarkeit auf der anderen.

Mit dem „Dahinstehenlassen“ scheint das BVerfG zur Disposition zu stellen, was es zuvor eindrücklich klargestellt hatte: Zum einen sichern Haftungsansprüche die Verwirklichung von Grundrechten ab. Zum anderen erfassen die Grundrechte – und damit auch die Haftungsansprüche – die Ausübung deutscher Hoheitsgewalt grundsätzlich umfassend und territorial unbegrenzt. Auch Auslandseinsätze der Bundeswehr unterliegen insofern grundrechtlichem und – als Korrelat – haftungsrechtlichem Zugriff. Dies bestätigt das BVerfG implizit auch, wenn es darlegt, dass die Entscheidung über die „Existenz von Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüchen bei Grundrechtsverletzungen“ nicht nur den Gerichten, sondern auch dem Gesetzgeber entzogen ist und diesem le