13 September 2011

Sticht Demokratie Menschenrechte?

Irre ich mich oder häufen sich in letzter Zeit die Fälle, wo Demokratie und Menschenrechte ungebremst miteinander clashen? Zwei Beispiele sind vielleicht noch ein bisschen wenig, um einen Trend zu konstatieren. Aber die zeitliche Koinzidenz, dass gerade ausgerechnet zwei der Mutterländer der Demokratie in heftige Debatten über ihre völkerrechtlichen Bindungen in punkto Menschenrechte verstrickt sind, fällt schon ins Auge.

Gemeint sind Großbritannien und die Schweiz.

„Democratic Override“

Die Briten haben bekanntlich ihre Probleme mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Vor allem dessen Forderung, britische Strafgefangene müssten wählen dürfen, macht der konservativ-liberalen Regierung heftiges Bauchweh.

Jetzt sorgt eine Kommission für Aufregung, die von der Regierung beauftragt wurde, Vorschläge zur Reform des EGMR zu machen. In dieser Kommission gab es offenbar hitzige Diskussionen, ob man sich für eine Art „democratic override“ aussprechen sollte, wie aus einem Begleitbrief des Kommissionsvorsitzenden hervorgeht: Die Parlamentarische Versammlung des Europarats oder das Ministerkomittee oder beide gemeinsam sollten das Recht bekommen, Urteile des EGMR außer Kraft zu setzen. Als „Variante“ sei auch denkbar, dass das Ministerkommittee ein Urteil für unanwendbar erklären kann, wenn das betroffene nationale Parlament dies empfiehlt.

Interessant dabei: Das Ausschussmitglied, das dies fordert, steht offenbar auf dem Standpunkt, so etwas sei in Ländern mit Verfassungsgerichtsbarkeit gang und gäbe:

In states where there is a supreme court with powers to strike down legislation there is always some mechanism, usually requiring an enhanced majority or approval in more than one forum, whereby the democratic will can ultimately prevail over court decisions.

Als Beispiel wird Sec. 33 der kanadischen Charta of Rights and Freedoms angeführt. Die Behauptung, noch dazu „always“, überrascht: In Deutschland könnte man allenfalls den verfassungsändernden Gesetzgeber als „democratic override“ bezeichnen. Auffällig ist aber, dass das doch nicht ganz fernliegende Gegenbeispiel USA dem Autor offenbar nicht in den Sinn gekommen ist.

Mehr zu den Kommissionsvorschlägen hier und hier.

Was tun, wenn das Volk das Völkerrecht bricht?

In der Schweiz geht es um eine etwas andere Konstellation: Dort kann bekanntlich das Volk viele Dinge direkt entscheiden. Und dabei kommt es immer häufiger vor, dass Volksinitiativen in glashartem Gegensatz zu den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz stehen. Jüngstes Beispiel: die „Ausschaffungsinitiative„, wonach Ausländer ausgewiesen müssen, wenn sie bestimmte Straftaten begangen müssen – egal was ihnen in ihrem Heimatland für ein Schicksal droht. Das Minarettverbot in der Verfassung gehört wohl auch dazu.

Vor dem Hintergrund gibt es in der Schweiz seit einigen Monaten eine Diskussion, eine Völkerrechtmäßigkeitskontrolle in das Verfahren der Volksinitiative einzuziehen. Im März hatte die Bundesrats-Regierung vorgeschlagen, eine unverbindliche Vorabkontrolle einzuführen, so dass das Volk, wenn es über eine Initiative abstimmt, wenigstens erkennen kann, dass es sich um eine völkerrechtlich problematische Materie handelt.

Aus dem Dilemma Demokratie vs. Menschenrechte kommt man damit aber nicht heraus: Bloß weil da „Vorsicht Völkerrechtsverstoß“ draufsteht, scheitert so eine richtig kernige SVP-Initiative doch nicht. Eher im Gegenteil. Und dann kann man wählen, ob man sich vom EGMR permanent wegen Menschenrechtsverletzungen verurteilen lässt oder ob man die direkt vom Volk legitimierten Initiativen wegen Verstoß gegen höherrangiges Recht unangewendet lässt. Beides nicht so toll.

Eine der Möglichkeiten, das Dilemma loszuwerden, wäre eine Verfassungsgerichtsbarkeit einzuführen. Die gibt es bekanntlich nicht in der Schweiz (auch nicht in England), vielmehr befiehlt Art. 190 der Schweizer Bundesverfassung den Gerichten ausdrücklich, auch verfassungswidrige Bundesgesetze anzuwenden. Bei Völkerrechtsverstößen können die Bundesgerichte allerdings Gesetze unangewendet lassen, aber nur, soweit es sich um ius cogens handelt.

Wenn man die Unüberprüfbarkeit von Bundesgesetzen aus Art. 190 streicht, dann könnte die Justiz auch die Volksgesetzgebung materiell am Maßstab der Grund- und Menschenrechte messen und im Konfliktfall für ungültig erklären. Und der SVP wäre das Argument aus der Hand geschlagen, dass irgendwelche Straßburger die heiligen Volksrechte der Eidgenossen mit Füßen treten, weil dann täten das ja schon die höchsteigenen Schweizer Richter.

Eins scheint aus beiden Beispielen, Schweiz und Großbritannien, jedenfalls zu folgen: Wohl dem, der ein Verfassungsgericht hat.  Der Clash zwischen Demokratie und Menschenrechten fällt dann zumindest sehr viel milder aus, wenn es eine nationale Verfassungsgerichtsbarkeit gibt. Sie bändigt die Parlaments- bzw. Volkssouveränität, aber sie tut dies bereits auf nationaler Ebene, was die Kontrolle nicht als ausländische Fremdbestimmung aussehen lässt.

Das ist auch eine Facette im häufig so schwierigen Verhältnis zwischen nationalen und inter- bzw. supranationalen Verfassungsgerichten.

Update: Noch ein Beispiel, das man zumindest mittelbar in diese Reihe einordnen könnte – die Verfassungsänderung im US-Staat Oklahoma, von 70% der Bürger dieses famosen Gemeinwesens gebilligt, wonach die Richter des Staates sich künftig folgender Regel zu beugen haben:

The courts shall not look to the legal precepts of other nations or cultures. Specifically, the courts shall not consider international law or Sharia Law.

Das bleibt – den US-Bundesgerichten sei Dank – freilich bisher noch nur Behauptung. Mehr dazu hier und hier.

 


SUGGESTED CITATION  Steinbeis, Maximilian: Sticht Demokratie Menschenrechte?, VerfBlog, 2011/9/13, https://verfassungsblog.de/sticht-demokratie-menschenrechte/, DOI: 10.17176/20181008-120543-0.

9 Comments

  1. SJ Mi 14 Sep 2011 at 05:53 - Reply

    Interessanter Beitrag, nur würde eine Verfassungsgerichtsbarkeit nichts an dem Problem mit (nationalen) Initiativen ändern.

    Gemäss Bundesverfassung können Initiativen nur eine Änderung/Ergänzung der Bundesverfassung bewirken – nicht aber eine Änderung/Erweiterung der Bundesgesetze. Der Hinweis auf Art. 190 BV bringt somit nichts.

    Das Schweizervolk hat bezüglich Bundesgesetze nur die Möglichkeit, eine Änderung mittels Referendum zu verhindern. Sei es zu verhindern, dass ein neues Bundesgesetz in Kraft tritt oder sei es dass eine geplante Änderung umgesetzt wird.

  2. cord Mi 14 Sep 2011 at 10:12 - Reply

    Hallo Max,
    zu der „Ausschaffungsinitiative“ hatte wir vor einiger Zeit auch einen Beitrag von einem Kollegen von der Uni Zürich, der das Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten aus philosophischer Perspektive diskutiert hat. Vielleicht eine ganz interessante Kontrastfolie zur juristischen Debatte. Hier der Link:
    http://www.theorieblog.de/index.php/2010/12/ausschaffungsinitiative-wenn-die-direkte-demokratie-mit-den-menschenrechten-in-konflikt-kommt/
    lg,
    c

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  4. Johannes L. Mi 14 Sep 2011 at 22:01 - Reply

    Demokratie und Menschenrechte clashen ungebremst miteinander. Das weckt große Erwartungen – Zwei Urgewalten westlichen Selbstverständnisses locked in battle und nur eine kann als Triumphator aus der Arena heraustreten.

    Würfe man mir jetzt vor, diese Einleitung habe sich auf dem Weg von Tastatur zu Pixel wohl irgendwie mit Pathos vollgesogen – mir fielen keine Widerworte ein. Denn was Sie hier beschreiben, ist mitnichten ein Konflikt zwischen Demokratie und Menschenrechten. Und kann auch nie zu einem solchen werden.

    Demokratie und Menschenrechte sind nämlich beide solche weiche schwammige Begriffe, dass sie überhaupt keine Kanten haben können, die als Konfliktlinien dienen könnten. Demokratie ist mittlerweile nur das Ideal der besten und gerechtesten Regierungsform. Der Versuch diese zu verwirklichen ist aber in Großbritannien so völlig anders als in der Schweiz. Und würde man versuchen das britische Parlamentssystem in Deutschland zu integrieren, so würde sich wohl „unsere“ Demokratie gemäß dem Art. 20 III Grundgesetz echauffieren. Und auch was genau die Menschenrechte seien sollen, da besteht keine Einigkeit. Mal bezeichnet man die Jedermannsrechte im Grundgesetz als Menschenrechte, mal die Rechte der EMRK, mal die der UN-Menschenrechtscharta. Sicher, vieles stimmt überein, aber letztlich gibt es nicht „die Menschenrechte“[1].

    *Den* Konflikt zwischen Demokratie und Menschenrechte kann es deshalb nicht geben. Der Trend entfällt.

    Diese Feststellung soll aber keine bloße sprachliche Diskurskritik sein. Das Framing der Lagen in England und der Schweiz als Duell zwischen Demokratie und Menschenrechte verhüllt den Blick auf das wirkliche Problem.

    Die Staaten Europas haben sich in inter- und supranationalen Verträgen soweit gebunden, dass es einigen jetzt Bange wird vor den Geistern die sie ratifizierten. Und die EMRK und die damit verbundene Rechtsprechung des EGMR machen die Probleme deutlich, die sich daraus ergeben, dass sich ein Land vertraglich so weitreichend bindet. Ich wage die Behauptung, dass keine der ratifizierenden Parteien sich bei ihrer Unterschrift vorstellen konnten, wie weit der EGMR durch seine Urteile in ihre Staatsführung eingreifen würde. Und weil es halt, wie oben angedeutet, keine festen Definitionen für Menschenrechte gibt kriegt man jetzt menschenrechtliche Einschränkungen der eigenen Handlungsmöglichkeiten, die man sich niemals vorgestellt hatte.

    Und diese Angst vor dem Verlust der eigenen Souveränität lässt sich eben nicht damit bekämpfen, dass man in den Ländern Verfassungsgerichtsbarkeiten etabliert. Denn wenn man diese über die Gerichte der Verträge – also hier das EGMR – stellen würde, dann hätte man sich die eigene Verfassungsgerichtsbarkeit auch sparen können. Stellt man sie im Rang unter das EGMR, dann ist man im Ergebnis wieder beim status quo ante. Und wählt man den dritten Weg, eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit die sich aber „völkerrechtsfreundlich“ verhält, so schafft man ein mehr an Rechtsunsicherheit und beseitigt ebenfalls nicht die Ursache für die Angst vor dem Verlust der eigenen Souveränität.

    Was eine Lösung wäre? Ich weiß es ehrlich gesagt nicht. Entweder wird akzeptiert, dass durch internationale Verträge mehr und mehr Möglichkeiten des Einzelstaates – teilweise auch überraschend – beschnitten werden, die Verträge werden irgendwann – und vermutlich sehr hässlich – scheitern oder vielleicht kriegen wir irgendwann ein wirklich einen europäischen Staat.

    [1] Und wenn einige Herren im Reich Elisabeth II. ihren Willen durchsetzen, gibt es bald auch noch eine Menschenrechtserklärung made in Britain.

  5. Jakob Do 15 Sep 2011 at 10:38 - Reply

    Lieber Max,

    sonst lese ich Deine Beiträge immer mit großem Interesse und Gewinn. In diesem Beitrag haben sich aber einige Fehler hinsichtlich der schweizerischen Verfassungslage eingeschlichen, auf die zum Teil bereits im ersten Kommentar aufmerksam gemacht wurde. Ich möchte das weiter erläutern:

    Es ist zwar richtig, dass die Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit hat und die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen grundsätzlich nicht durch Gerichte überprüfbar ist.
    Das im Artikel angesprochene Problem wäre aber mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit kaum gelöst – wie bereits im ersten Kommentar erwähnt. Auf Bundesebene gibt es in der Schweiz keine einfache Volksgesetzgebung (abgesehen von den bereits genannten vetierenden Möglichkeiten). Sowohl das Minarettverbot als auch die Ausschaffungsinitiative zielten auf Verfassungsänderungen. Eine Verfassungsgerichtsbarkeit könnte daran nur etwas ändern, wenn solchen Verfassungsänderungen materielle Grenzen gesetzt wären. Das ius cogens ist zwar eine solche Grenze, allerdings ist ungeklärt, was alles zu diesem ius cogens gehört, jedenfalls wohl nich die gesamte EMRK. Zumindest das Minarettverbot, obwohl ein Verstoß gegen die EMRK, stößt wohl nicht an Grenzen des ius cogens.

    Soweit keine materiellen Grenzen für Verfassungsänderungen überschritten sind, hilft eine verfassungsgerichtliche Überprüfung nichts. Eine Verfassungsgerichtsbarkeit würde also allenfalls bei Verstößen gegen ius cogens helfen.

    Etwas anderes ist das Verhältnis von Völkerrecht zu einfachem Bundesrecht. Hier geht das schweizerische Recht (von umstrittenen Ausnahmen abgesehen) grundsätzlich vom Vorrang des Völkerrechts aus (nicht nur des ius cogens). Dieser Vorrang wird von allen Gerichten angewandt. Auch hier brächte also eine Verfassungsgerichtsbarkeit keinen Mehrwert.

    Der von Dir angesprochene Art. 190 BV führt in diesem Zusammenhang wohl eher zu dem Ergebnis, dass sich Verfassungsrecht (und damit auch ggf. völkerrechtswidriges Verfassungsrecht) nicht gegenüber Völkerrecht durchzusetzen vermag, weil für alle rechtsanwendenden Behörden das Völkerrecht und nicht das Verfassungsrecht maßgeblich ist. Er funktioniert also eher im Sinne der Durchsetzung des Völkerrechts – obwohl das im Einzelnen alles ungeklärt ist.

    Nach alldem liegt das „Problem“ zumindest in der Schweiz nicht am fehlenden Verfassungsgericht, sondern an der Volksbeteiligung bzw. der fehlenden Begrenzung, oder eben – wie im dritten Kommentar angesprochen – an der exzessiven Bindung an internationales Recht, die in der Form von der breiten Masse des schweizerischen Nationalvolks offenbar nicht mehr mitgetragen wird.

    Wen das alles eingehender interessiert, dem empfehle ich die Lektüre meines Artiktels: Kann der Souverän rechtswidrig handeln? – Eine verfassungsvergleichende Betrachtung zum Umfang der verfassungsändernden Gewalt anlässlich des schweizerischen Minarettverbots, in: DOEV 2010, S. 806 ff.

  6. […] Europa hat generell keine so dolle Presse im Moment, und auch der Europäischen Menschenrechtskonvention und ihrem Straßburger Gerichtshof bläst seit einiger Zeit der Wind des wiedererstehenden Nationalismus mächtig ins Gesicht. […]

  7. Johannes Franke Do 15 Mrz 2012 at 18:02 - Reply

    Wo wir grad bei Menschenrechten sind ein kleiner Hinweis:
    Es gibt da ein spannendes Dokumentarfilmprojekt:
    http://www.youtube.com/watch?v=0MWaaK0fDJA

    Ein Filmteam begleitet ein MenschenrechtsSeminar für junge Erwachsene aus Belarus, Deutschland und der Ukraine, in dem die TeilnehmerInnen das nötige Know-How bekommen um Menschenrechtskampagnen umzusetzen.
    Der Dokumentarfilm soll den Projektverlauf dokumentieren, der Teilnehmer-Generation ein Gesicht geben und zeigen unter welchen Umständen sie in Zentral- und Osteuropa lebt, diskutiert und welche Begrenzungen sie umgibt.

    Es wird noch dringend Geld benötigt um das Projekt fertig stellen zu können. Hier kann man es finanziell unterstützen: http://startnext.de/speak-up

    Übers weiterbloggen würde ich mich freuen…

  8. The European Circle Di 20 Mrz 2012 at 14:43 - Reply

    Sehr geehrte Damen und Herren,

    wir haben gestern folgenden Artikel http://www.european-circle.de/machtpolitik/meldung/datum/2012/03/19/todesurteil-vollstreckt-keine-gnade-in-belarus.html auf unserem Online-Magazin The European Circle veröffentlicht.
    Um diese Informationen einer noch breiteren Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen, suchen wir nach Partnern die unsere Artikel verlinken. Über eine Zusammenarbeit würden wir uns sehr freuen und verbleiben

    mit freundlichen Grüßen

    Svenja Räker

  9. […] Schweizer bekanntlich den Bau von Minaretten und den verhältnismäßigen Umgang mit kriminellen Ausländern, und was die Kalifornier in ihrem Staat schon alles an plebiszitärem Unheil angerichtet haben, […]

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