Im Zweifel ist alles Verteidigung

Drohnen über dem Flughafen in München, Drohnenangriff mit Sprengstoff auf den Leipziger Flughafen, Drohnen überall. Drohnenangriffe auf kritische Infrastrukturen sind Teil der hybriden Bedrohung Russlands gegen Deutschland und andere NATO-Staaten. Wer ist für ihre Abwehr auf deutschem Hoheitsgebiet zuständig: die Landespolizeien, die Bundespolizei, die Bundeswehr oder alle Behörden zusammen und damit am Ende gar niemand wirklich, weil entweder Zuständigkeiten ungeklärt sind oder vom Grundgesetz ineffizient verteilt werden? Russland testet die Grenzen unserer Abwehrbereitschaft aus. Nicht nur auf dem Gebiet unserer technischen Fähigkeiten, sondern auch auf dem Gebiet des deutschen Rechts. Es analysiert unser Rechtssystem auf spezifische Verwundbarkeiten und nutzt diese Verwundbarkeiten aus, um sein Ziel im hybriden Krieg zu erreichen, nämlich die Gesellschaft zu destabilisieren und ihren Vertrauensverlust in den schützenden Staat zu steigern. Eine unklare oder ineffiziente Verteilung rechtlicher Zuständigkeiten in der Gefahrenabwehr könnte zu Schutzlücken im Recht führen und zu einer Waffe werden, die sich gegen uns selbst richtet. Anders als zahlreiche Stimmen aus Politik, Medien¹⁾ und Rechtswissenschaft²⁾ uns glauben machen wollen, sind wir in unserer rechtlichen Sicherheitsarchitektur aber gut aufgestellt, solange Polizeien und Bundeswehr Krisenszenarien, die eine Kooperation tatsächlich erfordern, gemeinsam praktisch beüben und Handlungsroutinen ausbilden. Eine Militarisierung der Gefahrenabwehr im Innern ist nicht erforderlich – weder durch die erweiternde Auslegung von Verfassungsnormen wie z. B. dem Verteidigungsbegriff aus Art. 87a Abs. 2 GG noch durch eine Verfassungsänderung.

Der deutsche Reflex: Ruf nach mehr Bundeswehr im Innern

Realisieren sich Gefahren wie vor allem Terroranschläge und Sabotageakte durch staatliche oder nichtstaatliche Akteure auf deutschem Boden, die in ihrer Art oder in ihrem Ausmaß als neuartig wahrgenommen werden, rufen die einen reflexhaft nach mehr Aufgaben und Befugnissen für die Bundeswehr im Innern.³⁾ Denn die Bundeswehr könne mit ihren spezifisch militärischen Fähigkeiten diese Gefahren im Innern zuverlässig abwehren. Sie dürfe nach geltender Rechtslage aber nicht eingesetzt werden, während die Polizeien von Ländern und Bund für die Gefahrenabwehr zwar zuständig, wegen ihrer minderguten Ausrüstung aber nicht effektiv seien. Die anderen warnen genauso reflexhaft vor einer Militarisierung von Polizeiaufgaben.⁴⁾ Bund und Länder setzten derweil auf eine bessere Bewaffnung ihrer Polizeien.⁵⁾ Tatsächlich musste die Bundeswehr im Innern bislang noch nie zur Gefahrenabwehr eingesetzt werden. Einmal, während des Amoklaufs in München im Jahr 2016, wurde eine Feldjägereinheit der Bundeswehr vorsorglich in Bereitschaft versetzt, um auf Ersuchen der bayerischen Landesregierung schnell eingreifen zu können. Zu ihrer Anforderung kam es nicht. Der Amoklauf konnte durch das Zusammenwirken der Polizeien der Nachbarländer und des Bundes geklärt werden.⁶⁾ Der Anschein spricht also dafür, dass der rigide Umgang des Grundgesetzes mit Einsätzen der Bundeswehr im Innern funktioniert. Die kritische Analyse einer verfassungsrechtlichen Systematik, die zur Zeit des Kalten Krieges im Jahr 1968 als Teil der Notstandsverfassung ins Grundgesetz geschrieben wurde und seitdem textlich unverändert dort steht, kann natürlich trotzdem nicht schaden. Politische Initiativen zu einer Erweiterung der Aufgaben der Bundeswehr im Innern durch verfassungsänderndes Gesetz hat es einige wenige gegeben.⁷⁾ Bislang sind sie regelmäßig gescheitert. Das Anliegen, die Aufgaben und Befugnisse der Bundeswehr im Innern zu erweitern, läuft deshalb regelmäßig auf eine entgrenzende Auslegung von Verfassungsnormen hinaus, die ihren Einsatz im Innern beschränken. Diese Auslegung widerspricht der Systematik des Grundgesetzes.

Einsätze der Bundeswehr im Innern – eine kurze Systematik

Dreh- und Angelpunkt für Einsätze der Bundeswehr im Innern ist Art. 87a Abs. 2 GG, der bestimmt, dass die Streitkräfte außer zur Verteidigung im Innern nur eingesetzt werden dürfen, wenn eine Norm des Grundgesetzes dies ausdrücklich zulässt. Normen, die das tun, finden sich in Art. 87a Abs. 3 S. 1 und 2 GG für den äußeren Notstand, Art. 87a Abs. 4 GG für den inneren Notstand und in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG für den Katastrophennotstand. Der Einsatz der Bundeswehr ist dabei von sonstigen Verwendungen der Bundeswehr im Innern unterhalb der Einsatzschwelle zu unterscheiden. Die Bundeswehr darf anderen Behörden auf deren Antrag hin jederzeit technische Amtshilfe mit Personal, Gerät und Logistik nach Art. 35 Abs. 1 GG leisten und tut dies auch regelmäßig: Sie schickt Soldat*innen zur logistischen Hilfe bei Flutkatastrophen und Pandemien, stellt der Polizei Einrichtungen der Sanität zur Verfügung oder leiht ihr Spürhunde aus. Nur der eigentliche Einsatz der Bundeswehr ist streng reglementiert. Er liegt vor, wenn die Bundeswehr zur Unterstützung der Polizei oder aus eigener Zuständigkeit als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang aktiv wird, also mit hoheitlicher Zwangsgewalt gegen zivile Störer vorgeht, wobei sie dann auch spezifisch militärische Kampfmittel gegen diese benutzen darf.⁸⁾

Anders als andere Staaten trennt das Grundgesetz strikt zwischen den Aufgaben von Polizei und Armee. Die Polizei macht Gefahrenabwehr gegen zivile Störer im Innern, die Bundeswehr verteidigt unser Land gegen militärische Angreifer von außen. Diese strikte Trennung von Zuständigkeiten gehört zur DNA des Grundgesetzes und entspringt einem kollektiven Trauma der Sozialdemokratie aus Kaiserreich und Weimarer Republik. Wurde die Armee dazumal im Innern eingesetzt, um Streiks zu brechen, aufrührerische Versammlungen aufzulösen oder nicht genehme Landesregierungen abzusetzen, war regelmäßig die Sozialdemokratie die Leidtragende. Die aktuell hohen Vertrauenswerte in die Bundeswehr sowie ihre Einpassung in Rechtsstaat und Demokratie geben zumindest derzeit noch keinen Anlass, eine Wiederkehr der Geschichte zu fürchten.

Das trennende System des Grundgesetzes wird darüber hinaus aber vor allem getragen von föderalen Rücksichten und dem Subsidiaritätsprinzip. Die Bundeswehr ist grundsätzlich keine Gefahrenabwehrbehörde. Allgemeine Gefahrenabwehr ist zunächst Sache der Länder. Deshalb steht in allen Normen, die Einsätze der Bundeswehr im Innern gegen zivile Störer erlauben, der Grundsatz der Erforderlichkeit: Erst sind die Polizeien der Länder dran. Sind sie mit der Gefahrenabwehr überfordert, kommt ihnen die Bundespolizei zu Hilfe. Reicht auch sie nicht aus, kann die Bundeswehr als verlängerter Arm der Polizei von den Ländern angefordert oder von der Bundesregierung geschickt werden. Solange formal Frieden herrscht, also weder Spannungs- noch Verteidigungsfall festgestellt sind, und kein Bürgerkrieg droht, darf sie ausschließlich im Rahmen des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG eingesetzt werden. Diese Erlaubnisnormen decken nicht alle Arten von Gefahren für die öffentliche Sicherheit ab. Sie legitimieren den Einsatz der Bundeswehr vielmehr ausschließlich bei schweren Unglücksfällen, die wiederum definiert werden als unmittelbar drohende Gefahren oder bereits eingetretene Störungen, die ein katastrophisches Ausmaß erreichen, die wie z. B. ein schweres Flugzeug- oder Eisenbahnunglück, ein Stromausfall mit Auswirkungen auf lebenswichtige Bereiche der Daseinsvorsorge oder die Sabotage eines Kernkraftwerks in besonderer Weise die Öffentlichkeit berühren.⁹⁾

Dieser subsidiäre Einsatz der Bundeswehr allein zur Unterstützung der Polizei im Innern und ausschließlich in Katastrophenfällen ergibt Sinn. Polizeiliche und militärische Ziel- und Einsatzlogiken unterscheiden sich nämlich ebenso grundsätzlich voneinander wie die rechtliche Steuerung von Polizei und Streitkräften. Die Polizei wird durch die Polizeigesetze in Ländern und Bund engmaschig umhegt. Sie wehrt Gefahren, die von zivilen Störern ausgehen, mit kontrollierter Gewaltanwendung unter der Herrschaft eines strengen Übermaßverbots ab. Der Einsatz unkontrollierbarer Gewaltmittel mit großer Streubreite gegen Menschen unterliegt im Polizeirecht engen Voraussetzungen, um die Zahl der Opfer unter den zivilen Störern und den Nichtstörern möglichst gering zu halten (z. B. Art. 86 BayPAG), oder ist der Polizei gleich ganz untersagt (z. B. § 79 NPOG). Das Militär wird dagegen auf Kriegführung trainiert. Es agiert grundsätzlich in einer fremden Sozialordnung gegen feindliche Streitkräfte mit massivem Waffeneinsatz. Es unterliegt dort zwar dem humanitären Völkerrecht und einem völkerrechtlichen Übermaßverbot, darf tote Zivilisten als Kollateralschäden militärischer Aktionen aber in einem größeren Ausmaß in Kauf nehmen als die Polizei im Inland.¹⁰⁾

Bei einem Einsatz im Inland zur Unterstützung der Polizei werden die Soldat*innen deshalb in polizeiliche Rechts- und Einsatzstrukturen eingebunden. Sie handeln auf der Grundlage polizeilicher Befugnisnormen und müssen sich mit der polizeilichen Einsatzführung abstimmen. Das gilt sowohl für Einsätze im äußeren Notstand nach Art. 87a Abs. 3 S. 2 GG, für Einsätze im inneren Notstand nach Art. 87a Abs. 4 GG als vor allem auch für Einsätze im Katastrophennotstand nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG. Kooperation und Koordination von Polizei und Bundeswehr sind dafür in gemeinsamen Zentren institutionalisiert und werden regelmäßig in Einsatzszenarien beübt (etwa die Übungen „GETEX“ und „LÜKEX“). Eigene, vom Polizeirecht unabhängige Rechtsgrundlagen für einen Einsatz im Innern hat die Bundeswehr nur im Einzelfall – hier vor allem das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG). Dieses Gesetz setzt die Vorgaben des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG um und erlaubt der Bundeswehr im neuen § 15a Abs. 2 LuftSiG den Einsatz von Waffengewalt gegen Drohnen.¹¹⁾ Unklar sind die Rechtsgrundlagen militärischer Eingriffsbefugnisse gegen zivile Störer allein dann, wenn das Grundgesetz der Bundeswehr originäre Aufgaben im Innern zuweist, ohne sie gleichzeitig als Hilfsorganisation der Polizei einzuspannen. Gemeint sind damit der Objektschutz und die Verkehrsregelung durch das Militär im Spannungs- und Verteidigungsfall nach Art. 87a Abs. 3 S. 1 GG. Soll hier humanitäres Völkerrecht gegen zivile Störer gelten, oder Polizeirecht (welches?) oder gar (analog) das Gesetz über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr (UZwGBw)?¹²⁾

Im Zweifel alles Verteidigung? Zur unbegrenzten Auslegung eines Verfassungsbegriffs

Gänzlich ungeklärt ist die einfache Rechtslage, wenn eine entgrenzende Auslegung des Verteidigungsbegriffs in Art. 87a Abs. 2 GG ins Spiel kommt, um der Bundeswehr jede Art von Einsatz im Innern zu ermöglichen.

Die Streitkräfte werden zur Verteidigung aufgestellt (Art. 87a Abs. 1 GG) und zur Verteidigung dürfen sie im Innern, auch wenn Spannungs- oder Verteidigungsfall nicht festgestellt sind, ohne weitere ausdrückliche Erlaubnisnorm aus der Verfassung – wohl auch gegen zivile Störer – eingesetzt werden (Art. 87a Abs. 2 GG). Je weiter man den Begriff der Verteidigung also fasst, desto mehr originäre Zuständigkeiten zur allgemeinen Gefahrenabwehr im Innern schafft man für die Bundeswehr unterhalb des Katastrophennotstands und jenseits ihrer Einbindung in einen Rechtsverbund mit der Polizei. Ein Selbsteintrittsrecht der Streitkräfte in die Gefahrenabwehr im Innern, das unter der unbewiesenen Prämisse effizienterer Gefahrenabwehr steht, zieht ungelöste Folgeprobleme nach sich.

Das BVerfG hat zum Inhalt des Begriffs der Verteidigung noch keine abschließende Stellung bezogen.¹³⁾ Nach herrschender Meinung richtet sich der verfassungsrechtliche Begriff der Verteidigung am Völkerrecht aus, genauer an der Satzung der Vereinten Nationen (SVN), und übernimmt deren Fluidität ungeprüft. Das scheint auf einen ersten Blick richtig so, denn diese Satzung beschäftigt sich ausdrücklich mit Kriegsrecht und mag davon mehr Ahnung haben als das Grundgesetz.¹⁴⁾ Art. 51 SVN erlaubt den Staaten die individuelle und kollektive Selbstverteidigung gegen den Angriff eines anderen Staates, wenn dieser das Gewaltverbot des Art. 2 Abs. 4 SVN bricht. Wann ein Angriff vorliegt, richtet sich nach der Aggressionsdefinition der UN-Generalversammlung von 1974.¹⁵⁾ Benannt ist dort ein bewaffneter Angriff, der durch Ausmaß und Wirkung der Gewaltanwendung definiert wird, und massive militärische oder wirkungsgleiche Gewalt voraussetzt. Nach dieser Angriffsdefinition reichen z. B. vereinzelte Drohnen, auch wenn sie mit Sprengstoff bestückt sind, für einen Angriff im rechtlichen Sinne grundsätzlich nicht aus. Ferner muss der Angriff von einem anderen Staat ausgehen – entweder von dessen Militär oder von privaten Akteuren, die diesem Staat zurechenbar sind. Gerade mit diesem Attribuierungsproblem spielt die hybride Kriegführung, in der vielfach private Wegwerfagenten zum Einsatz kommen. Grundsätzlich weiß man – wenn überhaupt – nämlich immer erst nach Ausermittlung des Sachverhalts, wer genau hinter einem Drohnenüberflug oder einem Anschlag steckt. Eine Sicherheitsarchitektur, mit der sich erst im Nachhinein eine eigene Zuständigkeit der Bundeswehr im Inland bestimmen lässt, halten einige Stimmen aus Politik und Rechtswissenschaft für nicht ausreichend, um den Gefahren der hybriden Bedrohungslage zu trotzen. Sie plädieren dafür, den Verteidigungsbegriff von seinem unnötig begrenzenden Ballast eines Angriffs von außen durch einen anderen Staat ganz zu befreien¹⁶⁾ und die Beweislast umzukehren: Bei ungewisser Zuordnung eines Angriffs soll eine Zuständigkeitsvermutung für die Bundeswehr gelten.¹⁷⁾ Im Zweifel ist dann die Reaktion auf eine intensive Gefahrenlage im Innern Verteidigung und löst ein Selbsteintrittsrecht der Bundeswehr in die Gefahrenabwehr aus. Die Bundeswehr würde neben oder an die Stelle der Polizei treten. Das widerspricht nicht nur der fein geklöppelten Systematik des Grundgesetzes zu äußerem, innerem und Katastrophennotstand. Vielmehr ist auch fraglich, wie effizient die Gefahrenabwehr bei einer rechtlich nicht koordinierten Zuständigkeitskonkurrenz zwischen Bundeswehr und Polizeien laufen wird. Noch schwerer wiegt allerdings, dass bei einem Selbsteintrittsrecht der Bundeswehr in die Gefahrenabwehr gegen zivile Störer im Innern die Rechtsgrundlage für Eingriffe völlig unklar bleibt. Das UZwGBw ist nach § 2 ausschließlich in militärischen Bereichen und militärischen Sicherheitsbereichen anwendbar. Auf Polizeirecht kann die Bundeswehr sich nicht stützen, weil ein eigener und kein unterstützender Einsatz vorliegt. Humanitäres Völkerrecht, das auf zwischen- oder innerstaatliche bewaffnete Konflikte zugeschnitten ist, fällt ebenfalls weg und würde im Übrigen als Rechtsgrundlage für schwere Grundrechtseingriffe rechtsstaatlichen Standards auch nicht genügen.

Fazit

Für niedrigschwellige Einsätze der Bundeswehr im Innern müsste also zwangsläufig die Verfassung geändert werden. Und es müsste sichergestellt werden, dass die Bundeswehr dabei in polizeiliche Einsatzstrukturen und Polizeirecht eingebettet bleibt. Der Deutsche Juristentag hat einen entsprechenden, sehr weit gehenden Änderungsvorschlag zu Art. 35 GG¹⁸⁾ als Anregung an den verfassungsändernden Gesetzgeber auf seiner Jahrestagung 2026 beschlossen.¹⁹⁾ Ob diese Verfassungsänderung notwendig ist, ist allerdings fraglich. Dass mehr Bundeswehr auch mehr Effizienz in der Gefahrenabwehr bedeuten würde, ist Spekulation. Die rigiden Regelungen zum Einsatz der Streitkräfte im Innern haben bislang alle ihre Tests bestanden. Hundertprozentige Sicherheit lässt sich auch mit der Bundeswehr im Innern nicht herstellen.