Das Wehrdienst-Modernisierungsgesetz hat mit § 3 Abs. 2 WPflG eine Genehmigungspflicht für Auslandsaufenthalte reaktiviert, ohne ihren Wortlaut an das neue System anzupassen. Das zeugt nicht von gesetzgeberischer Sorgfalt. Das Verteidigungsministerium hat inzwischen klargestellt, dass derzeit keine Genehmigung eingeholt werden müsse, und eine Allgemeinverfügung erlassen. Aber die öffentliche Empörung, die seit Anfang April tobt, will einen Skandal herbeireden. Dagegen ist einzuwenden, dass § 3 Abs. 2 WPflG die längste Zeit der Bundesrepublik verfassungsgemäß galt. Und dass die rechtlichen Fragen woanders liegen: bei der Verhältnismäßigkeit einer Genehmigungspflicht ohne Versagungsmöglichkeit, bei der Reichweite einer ministeriellen Ausnahme und nicht zuletzt auch bei der Auslegung der Norm.

3 Abs. 2 WPflG und seine Geschichte

3 Abs. 2 Satz 1 WPflG verpflichtet männliche Personen nach Vollendung des 17. Lebensjahres, eine Genehmigung des zuständigen Karrierecenters der Bundeswehr einzuholen, wenn sie die Bundesrepublik für länger als drei Monate verlassen wollen. Die Norm wurde 1965 als § 3 Abs. 1a WPflG a.F. eingeführt (

Im Urteil vom 22. September 2004 (6 C 1.04) unterscheidet das BVerwG zwischen der formellen Genehmigungspflicht (Sätze 1 und 2) und dem materiellen Genehmigungsanspruch (Sätze 3 und 4). Der Verstoß gegen die formelle Pflicht führt nicht zum Verlust eines etwaigen materiellen Anspruchs auf Genehmigung. Die Genehmigungspflicht soll verhindern, dass „ohne vorherige wehrbehördliche Prüfung Wehrpflichtige ins Ausland wegziehen und dadurch die Wehrüberwachung und die Heranziehung zum Wehrdienst mindestens erschweren“ (Rn. 22). Diese Zweckbestimmung legt das BVerwG schon seit den 1970er Jahren zugrunde (BVerwGE 54, 241 (248)). Im Jahr 2005 wurde die Bußgeldbewehrung ersatzlos gestrichen, weil ein Verstoß keine „gravierende Regelverletzung“ darstelle (BT-Drs. 15/4485, S. 35; BGBl. I S. 1106).

Die Genehmigungspflicht im System des WDModG

Vielfach war in den letzten Tagen zu lesen, die Genehmigungspflicht sei „sinnfrei“ reaktiviert worden. Das macht es sich allerdings zu einfach. Es setzt voraus, dass die Norm ohne verpflichtenden Wehrdienst keinen Sinn und Zweck hätte. Dagegen spricht zunächst, dass der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 21/1853, S. 65) § 3 als erste Norm in der Aufzählung der Friedenszeit-Vorschriften in § 2 Abs. 3 WPflG n.F. benennt und also durchaus bewusst reaktiviert hat. Tatsächlich könnte die Aufnahme des § 3 in den Friedenszeit-Katalog des § 2 Abs. 3 im System des WDModG auch eine Funktion haben. Die Gesetzesbegründung benennt als erstes ihrer drei Ziele die „Erreichung eines verbesserten Lagebildes über den Personalumfang der Wehrpflichtigen“ (BT-Drs. 21/1853, S. 2). Dieses Lagebild soll gerade schon in Friedenszeiten gewonnen werden: „Mit der Wiedereinführung der Musterung soll ein konkreteres Lagebild ermöglicht werden, wie viele Wehrpflichtige wirklich für einen Wehrdienst zur Verfügung stehen“ (S. 3). Die digitale Erfassung über § 15 WPflG liefert nur Inlandsadressen. Wer ins Ausland geht, ist weder vom Lagebild erfasst noch für die Musterung erreichbar. § 3 Abs. 2 soll diese Lücke schließen, indem er den Wehrpflichtigen verpflichtet, vor der Ausreise das Karrierecenter zu informieren. Das BMVg hat diesen Zusammenhang und diese Lesart im April 2026 selbst ausdrücklich bestätigt: „Hintergrund und Leitgedanke dieser Regelung ist eine für den Bedarfsfall belastbare und aussagekräftige Wehrerfassung. […] Wir müssen für den Ernstfall wissen, wer sich ggf. längerfristig im Ausland aufhält.“ Dass die Gesetzesbegründung § 3 Abs. 2 nicht im Einzelnen erörtert, ist daher kaum Indiz für eine versehentliche Reaktivierung der Norm in Friedenszeiten. Sie fügt sich vielmehr in das Gesamtsystem der Wehrerfassung ein.

Allerdings hat der Gesetzgeber den Wortlaut der Norm unverändert aus dem alten System des verpflichtenden Wehrdienstes übernommen, in dem Musterung, Einberufung und Grundwehrdienst einen direkten Zusammenhang bildeten. In der Systematik des reformierten Gesetzes ist dieser Zusammenhang nun aufgelöst. Die Musterung beginnt zwar 2027, die verpflichtende Einberufung ist aber nur möglich, wenn das Parlament dies beschließt. Das wirft Auslegungsfragen auf, die der Gesetzgeber geschaffen hat, indem er den alten Wortlaut unreflektiert und unverändert übernommen hat.

Die Allgemeinverfügung vom 9. April 2026

Als Reaktion auf die öffentliche Empörung hatte das BMVg bereits Anfang April angekündigt, die Genehmigungspflicht durch Verwaltungsakt auszusetzen. Am 9. April 2026 hat es diese Ankündigung umgesetzt und eine Allgemeinverfügung auf Grundlage des § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG erlassen (BAnz AT 16.04.2026 B3). Darin wird Folgendes angeordnet: „Männliche Personen, die der Genehmigungspflicht nach § 3 Absatz 2 Satz 1 WPflG unterfallen, werden allgemein von dieser Genehmigungspflicht ausgenommen. Einer vorherigen Antragstellung oder individuellen Genehmigung bedarf es nicht.“ Begründet wird die Ausnahme damit, dass „ohne einen verpflichtenden Wehrdienst jede beantragte Genehmigung zu erteilen“ wäre, „da nicht mit einer Heranziehung zu rechnen ist“. Damit verweist die Begründung auf Satz 3, wonach „[d]ie Genehmigung [zu erteilen] ist für den Zeitraum […], in dem die männliche Person für eine Einberufung zum Wehrdienst nicht heransteht.“ Die Allgemeinverfügung tritt am 17. April 2026 in Kraft. Die Genehmigungspflicht ist damit erstmal vom Tisch. Die Rechtsfragen sind aber auch mit dieser schnell gestrickten Allgemeinverfügung nicht weniger geworden.

Was bedeutet „Heranstehen“ zur Einberufung?

3 Abs. 2 Satz 3 WPflG ordnet an, die Genehmigung sei „für den Zeitraum zu erteilen, in dem die männliche Person für eine Einberufung zum Wehrdienst nicht heransteht“. Nach ständiger Rechtsprechung ist „Heranstehen“ „mit Blick auf den für ihn in Betracht kommenden nächstmöglichen Einberufungstermin“ zu beurteilen (BVerwGE 59, 23 (26)). Da derzeit keine Einberufung stattfindet, scheint die Sache einfach: Niemand steht zur Einberufung heran, also besteht ein gebundener Genehmigungsanspruch.

Eine andere Lesart wäre allerdings möglich. Das BVerwG hat in der Entscheidung von 2004 den Zweck der Genehmigungspflicht über die Einberufung hinaus definiert: „Hält der Wehrpflichtige sich zu Studienzwecken im Ausland auf, so werden Bemühungen der Wehrersatzbehörden, ihn der Musterung oder – im Falle der Einberufung – der Truppe zuzuführen, wesentlich erschwert“ (6 C 1.04, Rn. 22). Mit der Genehmigungspflicht soll also nach der Rechtsprechung des BVerwG nicht nur sichergestellt werden, dass sich Wehrpflichtige der Einberufung entziehen, sondern dass auch der Musterung nichts im Wege steht. Der Kläger in diesem Verfahren hatte sich schon der Musterung entzogen. Gleichwohl bejahte das Gericht das „Heranstehen“. Die Wehrersatzbehörden hätten die Musterung aktiv betrieben und den Kläger – hätten sie ihn als tauglich befunden – in absehbarer Zeit einberufen. Das ist allerdings Konjunktiv. Daran zeigt sich, dass die Frage, wann jemand zur Einberufung heransteht, schon nach der alten Regelungssystematik nicht ohne die Musterung zu beantworten war.

Daraus ergibt sich heute eine Diskrepanz. Einerseits soll derzeit niemand einberufen werden. Der Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 3 WPflG scheint insoweit die verpflichtende Einberufung (§ 21 WPflG) zur Voraussetzung zu machen. Andererseits wird die Musterung 2027 verpflichtend wieder eingeführt. Und nimmt man die Gesetzesbegründung und die teleologische Linie des BVerwG zusammen, könnte die Norm auch den Wehrpflichtigen meinen, dessen Tauglichkeit für eine Einberufung zunächst festgestellt werden soll. Danach könnten Wehrpflichtige durchaus schon vor der Einberufung, nämlich mit der Musterung, „heranstehen“. Durch die Reaktivierung der Wehrerfassung soll gerade ein Lagebild vor der Einberufung erstellt werden. „Zur Einberufung heranstehen“ lässt sich daher auch so verstehen: Heransteht, wer sich im Prozess befindet, der auf eine mögliche Einberufung zielt, wozu auch die Feststellung der Tauglichkeit durch die Musterung gehört. Tatsächlich steht diese Lesart mit dem Wortlaut nicht im Widerspruch. So bedeutet „heranstehen“ auch „zur Verfügung stehen, bereitstehen“. „Heranstehen zur Einberufung“ muss insoweit nicht zeitlich, sondern kann auch funktional verstanden werden. Für diese Auslegung würde nicht zuletzt auch die Gesetzessystematik sprechen. Denn nach § 3 Abs. 1 WPflG stellen Musterung und Einberufung einheitliche Wehrpflichtobliegenheiten dar. Schließlich gibt nur diese Lesart von § 3 Abs. 2 Satz 3 WPflG der Genehmigungspflicht im neuen System eine tatsächliche Funktion.

Der Allgemeinverfügung ist nun allerdings zu entnehmen, dass das Verteidigungsministerium eine andere Auffassung vertritt. Solange der verpflichtende Wehrdienst ausgesetzt sei, stehe im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 3 WPflG kein Wehrpflichtiger zur Einberufung heran. Die Musterung fällt nach dieser Auffassung nicht darunter.

Verhältnismäßigkeit der Genehmigungspflicht

Folgt man der engen Lesart des BMVg, entsteht jedoch ein Verhältnismäßigkeitsproblem. In Friedenszeiten besteht zwar auf dem Papier eine Genehmigungspflicht nach Satz 1, aber zugleich ein gebundener Genehmigungsanspruch nach Satz 3. Die Genehmigung ist stets zu erteilen, in Friedenszeiten darf die Behörde die Genehmigung nicht verweigern. Damit hätte die Genehmigungspflicht faktisch nur noch eine Informationsfunktion. Dann aber drängt sich eine Auskunftspflicht als milderes Mittel auf.

Das BVerfG verlangt, dass „Art und Umfang der staatlichen Kontrolle […] der tatsächlichen Situation, für die sie geschaffen wird, adäquat sein“ müssen (BVerfGE 20, 150 (15)). Wo eine Auskunftspflicht dem Informationsinteresse der Behörde genügt, ist eine Genehmigungspflicht dann wohl unverhältnismäßig. Selbst wenn man der Genehmigungspflicht einen marginalen Wirksamkeitsvorsprung zugesteht, kann es „an der Angemessenheit […] fehlen, etwa wenn ein milderes Mittel zur Verfügung steht, dessen Wirksamkeit nur wenig geringer ist“ (BVerfGE 163, 107 (135)). Es spricht also einiges dafür, dass eine Auskunftspflicht den Zweck der Wehrerfassung – nach der Auslegung des BMVg – ebenso erfüllt hätte. Und dies, ohne den Anschein eines Ausreiseverbots zu erwecken.

Der Umfang von Ausnahmen per Allgemeinverfügung

Zunächst ist zu klären, ob eine Allgemeinverfügung hier überhaupt das richtige Instrument ist. Eine Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG setzt einen einheitlichen Regelungsanlass voraus. Sie regelt nicht abstrakt-generell, sondern knüpft an ein „einzelnes reales Vorkommnis“ an, das „einheitlich den Charakter“ der Maßnahme bestimmt (vgl. BVerwGE 12, 87 (90 f.)). Die Rechtsform mag tragfähig sein, wenn man den einheitlichen Anlass – die gegenwärtige Nichteinberufung – als ausreichend konkret ansieht. Zweifel bleiben aber, weil die Allgemeinverfügung keinen zeitlich begrenzten Sachverhalt regelt, sondern einen rechtlichen Dauerzustand, und damit Merkmale einer Rechtsnorm aufweist. Selbst wenn man die Rechtsform akzeptiert, ist damit noch nicht gesagt, dass die Allgemeinverfügung auch inhaltlich gedeckt ist: Trägt § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG, der das BMVg ermächtigt, „Ausnahmen von der Genehmigungspflicht zuzulassen”, eine generelle Ausnahme aller Normadressaten?

Es stellt sich etwa die Frage, ob Satz 5 nur für gruppenspezifische Dispense ermächtigt. Beispielsweise erfasste die Bekanntmachung, die das BMVg 1965 auf Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 5 a. F. WPflG erlassen hatte (BAnz Nr. 83 v. 5.5.1965, VMBl. S. 245; BVerwGE 54, 241 (18)), nur bestimmte Personenkreise und nicht die Pflicht als solche. Der Wortlaut ist allerdings denkbar weit: „Das Bundesministerium der Verteidigung kann Ausnahmen von der Genehmigungspflicht zulassen.“ Der Formulierung ist insoweit nicht zu entnehmen, dass das BMVg die Ausnahmen auf bestimmte Personengruppen begrenzen muss.

Bemerkenswert ist allerdings, dass die aktuelle Verfügung des BMVg weder befristet noch bedingt ist. Die Einschränkung „ohne einen verpflichtenden Wehrdienst“ steht nur in der Begründung, nicht im Tenor. Ob eine solche unbeschränkte Ausnahme vom Wortlaut des Satzes 5 gedeckt ist, ist nicht nur fraglich. Es ist auch handwerklich einmal mehr unglücklich. Denn wenn das BMVg die Genehmigungspflicht wieder einführen will, muss es die Allgemeinverfügung förmlich widerrufen (§ 49 Abs. 2 VwVfG). Eine auflösende Bedingung nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, etwa eine Formulierung wie „solange kein Gesetz nach § 2a WPflG ergangen ist“, hätte das vermieden.

Vorbehalt des Gesetzes

Dahinter steckt auch die grundsätzlichere Frage nach dem Gesetzesvorbehalt. Darf die Exekutive eine gesetzlich angeordnete Pflicht durch ministeriellen Akt vollständig aufheben? Die Wesentlichkeitsrechtsprechung des BVerfG verlangt, dass der parlamentarische Gesetzgeber „alle wesentlichen Entscheidungen” selbst trifft (BVerfGE 49, 89 (76)). Mit seiner kategorischen Formulierung des Tenors hat das BMVg dagegen schlicht die Genehmigungspflicht durch Allgemeinverfügung zurückgenommen. Diese vollständige Rücknahme einer gesetzlichen Pflicht, die in Grundrechte eingreift, dürfte eine wesentliche Entscheidung sein. Dagegen hätte eine einfache auflösende Bedingung klargestellt, dass nicht die Genehmigungspflicht – als solche – aufgehoben wird, sondern beispielsweise nur so lange, wie der verpflichtende Wehrdienst ausgesetzt ist.

Die Skandalisierung lenkt von Rechtsfragen ab

Die Empörung über § 3 Abs. 2 WPflG als vermeintliches Ausreiseverbot war in der Sache unbegründet. Die Regelung ist nicht weitreichender als vor der Aussetzung der Wehrpflicht, und die Allgemeinverfügung vom 9. April 2026 hat die Genehmigungspflicht bis auf Weiteres suspendiert. Die eigentlichen Rechtsfragen liegen tiefer: bei der Verhältnismäßigkeit einer Genehmigungspflicht, die in Friedenszeiten keine Versagungsmöglichkeit kennt und für die eine Auskunftspflicht als milderes Mittel genügt hätte; bei der Reichweite einer Allgemeinverfügung, die einen rechtlichen Dauerzustand regelt und damit Züge einer Rechtsnorm trägt; die zudem wohl auch die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage überschreitet; und beim Vorbehalt des Gesetzes, der eine vollständige Suspension der Genehmigungspflicht dem Parlament hätte überlassen müssen. Dass es eine Lesart des Normtextes gegeben hätte, die einige dieser Probleme überwunden hätte – die funktionale Deutung des „Heranstehens zur Einberufung“ –, fällt angesichts der nun ebenfalls verunglückten Allgemeinverfügung kaum noch ins Gewicht.

Bedenklich ist jedoch nicht nur dies, sondern auch, dass sich die Empörung nicht nur gegen das BMVg richtete, das den Gesetzentwurf verfasst hat, sondern gegen das parlamentarische Verfahren als solches. Dieses habe eine viel zu weitreichende Regelung der Regierung durchgewunken, weil sie „offenbar niemandem aufgefallen“ sei, heißt es etwa. Kritik, die auf Delegitimierung abzielt, begleitet die Wehrpflichtdebatte von Anfang an: Erst wurden der Regierung im Vorfeld des Gesetzes unlautere Absichten unterstellt, nun wird dem Parlament vorgehalten, Autoritarismus und DDR-Verhältnisse herbeigeführt zu haben, ein Vorwurf, der bei aller berechtigter Kritik an der handwerklichen Unzulänglichkeit zurückzuweisen ist.