Am 25. Juli 2026 verübte ein sogenannter „islamistischer Gefährder“ einen terroristischen Anschlag auf den Christopher Street Day (CSD) in Berlin. In der Folge forderten Politiker der CDU und CSU – unter anderem Markus Söder, Bayerischer Ministerpräsident und Parteivorsitzender der CSU, sowie Sven Schulze, CDU-Ministerpräsident Sachsen-Anhalts – den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für „Gefährder“, vorausgesetzt, sie besitzen eine weitere Staatsangehörigkeit (siehe z.B. hier und hier). Dazu müsste ein neuer Verlustgrund im Staatsangehörigkeitsrecht geschaffen werden – wie genau dieser aussehen soll, ist offen; schließlich handelt es sich bislang nur um eine politische Forderung. Nichtsdestotrotz wirft diese zahlreiche verfassungsrechtliche, unionsrechtliche und völkerrechtliche sowie rechtspolitische Fragen auf. Angesichts der nur vagen politischen Vorschläge – und zwecks Fokussierung – beleuchtet dieser Beitrag ausgewählte verfassungsrechtliche Fragen. Schon jetzt ist absehbar: Die Forderung ist verfassungsrechtlich heikel und rechtspolitisch verfehlt.

Frühere Bestrebungen der sicherheitspolitischen Instrumentalisierung des Staatsangehörigkeitsrechts

Politiker der CDU und CSU haben in den letzten Jahren verschiedentlich gefordert, dass Personengruppen, die für ein Sicherheitsrisiko gehalten werden, die deutsche Staatsangehörigkeit verlieren sollen. Erstmalig umgesetzt wurde eine solche Idee im Jahr 2019: Die damalige Regierung aus CDU/CSU und SPD schuf den Verlustgrund wegen konkreter Beteiligung an Kampfhandlungen einer terroristischen Vereinigung im Ausland (§ 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG) (zur damaligen Kritik siehe hier und hier; siehe ferner hier). Dies lässt sich als „sicherheitspolitische Instrumentalisierung der Staatsangehörigkeit“ beschreiben (so Gärditz, GSZ-Sonderausgabe 2022, S. 46 [50] bzgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG).

In den Folgejahren drängten Politiker der CDU und CSU immer wieder auf weitere Verlustregelungen. So schlugen die Innenminister und Innenministerinnen der Unionsparteien in ihrem Positionspapier „Kriminelle Clans zerschlagen“ von August 2023 vor: „Die meisten Clanmitglieder besitzen zwar die deutsche Staatsangehörigkeit. […] Zu prüfen ist, ob Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit, die an Organisierter Kriminalität nachweisbar mitwirken, die deutsche Staatsangehörigkeit entzogen werden kann.“ Sodann setzte sich die CDU/CSU bei den Koalitionsverhandlungen mit der SPD im März 2025 dafür ein, „Terrorunterstützern, Antisemiten und Extremisten, die zur Abschaffung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung aufrufen, die deutsche Staatsbürgerschaft entziehen [zu] können, wenn sie eine weitere Staatsangehörigkeit besitzen“ (vgl. Ergebnispapier der AG 1 – Innen, Recht, Migration und Integration, 24.03.2025, S. 17) (kritisch dazu hier). Überdies forderte die CDU im Januar 2025 den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für Doppelstaatler, die schwere Straftaten begangen haben (siehe hier). Auch Friedrich Merz forderte den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für straffällig gewordene, eingebürgerte deutsche Staatsangehörige (kritisch dazu hier).

Die neue Forderung eines Verlusts der deutschen Staatsangehörigkeit für „Gefährder“ reiht sich in diese Serie von Vorschlägen ein. Sie alle möchten das Staatsangehörigkeitsrecht sicherheitspolitisch instrumentalisieren. Das Staatsangehörigkeitsrecht ist jedoch nicht das geeignete Sanktionsinstrument für missliebiges Verhalten (auch nicht, wenn es sich um schwere Straftaten handelt). Hinter den Vorschlägen mag die (vorschnelle) Idee stehen, dass diese Personen, wenn sie nicht mehr die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, aus Deutschland ausgewiesen werden können. Man meint also, sich des von den Personen ausgehenden Sicherheitsrisikos zuerst personell und anschließend territorial entledigen zu können. Damit verkennen CDU/CSU nicht nur komplexe aufenthaltsrechtliche Regelungen, sondern suggerieren auch einfache Lösungen für diffizile sicherheitspolitische Herausforderungen.

Der Begriff des „Gefährders“

Die nun erhobene Forderung rückt, anlässlich eines traurigen Einzelfalls, den Begriff des „Gefährders“ in den Mittelpunkt (zum Begriff hier). Der Begriff des „Gefährders“ ist (bislang) kein Rechtsbegriff und insbesondere nicht gesetzlich definiert. Vielmehr ist es ein Begriff, den die Sicherheitsbehörden als Kategorie in der polizeilichen Gefahrenabwehr nutzen. Nach dem Bundeskriminalamt (BKA) ist ein „Gefährder“ „eine Person, zu der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a der Strafprozessordnung [StPO], begehen wird“. Die Einstufung als „Gefährder“ basiert also auf einer Prognose einer Polizeibehörde. Dabei unterscheiden die Behörden drei Risikogruppen: hohes Risiko, auffälliges Risiko und moderates Risiko. Soll ein Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit an die Einstufung als „Gefährder“ – gleich welcher Risikogruppe oder nur „Gefährder“ mit hohem Risiko? – anknüpfen, müsste dieser Begriff gesetzlich definiert werden (dazu unten).

Offen ist bisher, wie sich die Unionspolitiker die Verknüpfung zwischen der Einstufung als „Gefährder“ und dem Verlust der Staatsangehörigkeit konkret vorstellen. Soll an eine solche polizeiliche Einstufung ein (automatischer) Verlust der Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes geknüpft werden? Damit würde eine polizeiliche Einschätzung über den grundlegenden Status der Staatsangehörigkeit entscheiden. Das wäre kaum tragbar. Es wäre auch denkbar, dass kein automatischer ex-lege-Verlust eintreten soll, sondern eine solche polizeiliche Einschätzung die Grundlage einer Verlustentscheidung der zuständigen Staatsangehörigkeitsbehörde bildet. Gleich welcher Weg, die Umsetzung wäre diffizil, denn sie begegnet hohen verfassungsrechtlichen Hürden.

Verfassungsrechtliche Hürden – Entziehung vs. Verlust der Staatsangehörigkeit

Die verfassungsrechtlichen Grenzen für die geforderte Verschärfung des Staatsangehörigkeitsrechts ergeben sich aus Art. 16 Abs. 1 GG. Dieser lautet:

„Die deutsche Staatsangehörigkeit darf nicht entzogen werden. Der Verlust der Staatsangehörigkeit darf nur auf Grund eines Gesetzes und gegen den Willen des Betroffenen nur dann eintreten, wenn der Betroffene dadurch nicht staatenlos wird.“

Während eine Entziehung (ein Entzug) als spezielle Form des Verlusts absolut verboten ist, ist ein sonstiger Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt. Deshalb sollten Presse wie Politiker darauf achten, nicht von einem „Entzug der deutschen Staatsangehörigkeit“ zu sprechen und zu schreiben, denn ein Entzug ist verfassungswidrig.

Auf die verfassungsrechtlich komplexe Abgrenzung zwischen einer Entziehung (i.S.v. Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG) und einem sonstigen Verlust (i.S.v. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG) der deutschen Staatsangehörigkeit soll hier nicht im Detail eingegangen werden. Entscheidend ist, dass eine Entziehung der deutschen Staatsangehörigkeit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere in jeder Verlustzufügung liegt, die der Betroffene nicht oder nicht auf zumutbare Weise beeinflussen kann (siehe z.B. BVerfG, Urt. v. 24.05.2006 – 2 BvR 669/04 – Rn. 50; Beschl. v. 17.12.2013 – 1 BvL 6/10 – Rn. 31). Nach dem Bundesverfassungsgericht dient das Entziehungsverbot dazu, vor einer willkürlichen Instrumentalisierung des Staatsangehörigkeitsrechts zu schützen. Diese liege jedoch nicht vor, wenn der Wegfall der Staatsangehörigkeit auf privates Handeln zurückzuführen sei – und nicht auf einen einseitigen Willensakt des Staates (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.12.2013 – 1 BvL 6/10 – Rn. 39; Beschl. v. 17.07.2019 – 2 BvR 1327/18 – Rn. 28).

Vor diesem Hintergrund wird man den geforderten Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für „Gefährder“ nicht als Entziehung ansehen können, sondern als sonstigen Verlust i.S.v. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG. Zwar nähme eine Behörde die Einstufung als „Gefährder“ vor – diese würde aber in dem Verhalten der betreffenden Person wurzeln. Die Person hätte es durch Steuerung ihres Verhaltens in der Hand, eine Einstufung als „Gefährder“ und somit einen Verlust der Staatsangehörigkeit zu verhindern. Hier zeigt sich, dass insbesondere die Bestimmtheit eines etwaigen Verlusttatbestandes entscheidend wäre. Nur durch eine hinreichend bestimmte Definition des „Gefährders“ könnten deutsche Staatsangehörige voraussehen, welches Verhalten zu einem Verlust der Staatsangehörigkeit führen würde (dazu noch unten).

Der Verlust würde gegen den Willen der betreffenden Person stattfinden. Deshalb wäre es verfassungsrechtlich zwingend, dass ein Verlust nur eintritt, wenn die betreffende Person nicht staatenlos wird. Erforderlich wäre somit, dass diese neben der deutschen Staatsangehörigkeit noch eine weitere Staatsangehörigkeit besitzt – dies berücksichtigen die politischen Forderungen. Damit hätte der geforderte Verlusttatbestand aber nur eine begrenzte Reichweite, denn er würde nur Mehrstaater erfassen. Plastisch zeigt dies auch der Fall, der Auslöser der Forderungen ist: Nach den öffentlich verfügbaren Informationen wurde Abdul B., der mutmaßlich den Anschlag auf den CSD verübte, im Jahr 2005 in Deutschland als Kind einer deutschen Staatsangehörigen geboren. Dass die Mutter (im Jahr 2002) eingebürgert worden war und Abdul B. deshalb – wie in der Presse weitläufig verlautbart – einen „libanesischen Hintergrund“ hatte, ist staatsangehörigkeitsrechtlich irrelevant. Nach den öffentlich verfügbaren Informationen hatte Abdul B. neben der deutschen Staatsangehörigkeit keine weitere Staatsangehörigkeit. Ihn hätte die geforderte Verlustregelung somit nicht tangiert.

(Un-)Bestimmtheit

Der seitens der CDU/CSU geforderte Verlusttatbestand wirft Probleme hinsichtlich der Bestimmtheit auf. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG enthält einen besonderen Gesetzesvorbehalt. Dieser erfordert nach dem Bundesverfassungsgericht, dass der Verlust der Staatsangehörigkeit so bestimmt zu regeln ist, dass die für den Einzelnen und für die Gesellschaft gleichermaßen bedeutsame Funktion der Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit zum Staatsvolk nicht beeinträchtigt wird. Zur Verlässlichkeit des Staatsangehörigkeitsstatus gehört auch die Vorhersehbarkeit eines Verlusts und damit ein ausreichendes Maß an Rechtssicherheit und Rechtsklarheit im Bereich der staatsangehörigkeitsrechtlichen Verlustregelungen (siehe z.B. BVerfG, Urt. v. 24.05.2006 – 2 BvR 669/04 – Rn. 49 f.; Beschl. v. 17.12.2013 – 1 BvL 6/10 – Rn. 81; Beschl. v. 17.07.2019 – 2 BvR 1327/18 – Rn. 33).

Schlicht einen Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für „Gefährder“ vorzusehen, würde nicht genügen. Der Begriff des „Gefährders“ müsste gesetzlich definiert werden. Diese Definition müsste hinreichend bestimmt sein. Die derzeitige Definition des BKA (siehe oben) genügt diesen Maßstäben nicht. Dass es nicht ganz trivial ist, einen für einen Verlusttatbestand zentralen Begriff zu definieren, wurde 2019 offenbar: Damals wurde der ursprünglich für § 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG geplante Begriff „Terrormiliz“ und die dazugehörige Definition aufgrund mangelnder Bestimmtheit im Gesetzgebungsprozess verworfen (vgl. BT-Drs. 19/11083, S. 12). CDU/CSU müssten hier also nachlegen und konkret herausarbeiten, an welches Verhalten ein Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit geknüpft werden soll.

(Un-)Verhältnismäßigkeit

Unter der Annahme, dass der Gesetzgeber einen hinreichend bestimmten Verlusttatbestand regeln würde, müsste dieser zudem verhältnismäßig sein. Hier bestehen durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken.

Unbestritten ist zunächst, dass der geforderte Verlusttatbestand einen legitimen Zweck verfolgen würde, namentlich den Schutz der öffentlichen Sicherheit, also unter anderem den Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit anderer Menschen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Die Regelung wäre auch geeignet, da nicht ausgeschlossen wäre, dass die Sanktion in Form des Verlusts der Staatsangehörigkeit Personen davon abhält, entsprechende Straftaten zu begehen. Allerdings könnte man bereits hinterfragen, ob der Verlust der Staatsangehörigkeit erforderlich ist, da der Schutz der öffentlichen Sicherheit durch mildere Maßnahmen, wie straf- und sicherheitsrechtliche Maßnahmen, erreicht werden könnte.

Jedenfalls aber wäre ein Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für „Gefährder“ nicht angemessen: Der Verlust der Staatsangehörigkeit stünde außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Ziel.

Die Definition des BKA – und damit auch das den politischen Forderungen zugrunde liegende Verständnis – sieht nicht vor, dass die betreffende Person bereits eine entsprechende Straftat begangen hat. Die Einstufung als „Gefährder“ ist vielmehr eine polizeiliche Prognose, dass die Person politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wird (siehe oben). Das Rechtsgut der öffentlichen Sicherheit ist also nur potenziell beeinträchtigt. Damit unterscheidet sich die geforderte Verlustregelung grundlegend von dem Verlustgrund bei konkreter Beteiligung an Kampfhandlungen einer terroristischen Vereinigung im Ausland (§ 28 Abs. 1 Nr. 2 StAG), da dieser an bereits begangenes Unrecht der betreffenden Person anknüpft (vgl. § 129a und § 129b StGB). Die geforderte Regelung will dagegen einen Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit an Straftaten – welche konkret? – anknüpfen, die nicht begangen wurden, sondern möglicherweise in Zukunft begangen werden. Demgegenüber stehen einschneidende – und nicht nur potenzielle – Folgen für die betroffene Person.

Obwohl die wohl gravierendste Folge des Verlusts der Staatsangehörigkeit – Staatenlosigkeit – ausgeschlossen wäre, hätte ein Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für die betroffene Person eine schwerwiegende Bedeutung. Die möglichen Folgen des Verlusts der Staatsangehörigkeit – und ggf. auch der Unionsbürgerschaft – sind mannigfaltig. Jedenfalls aber vermittelt die deutsche Staatsangehörigkeit der Person ein unbedingtes Aufenthaltsrecht in Deutschland. Zudem sichert die deutsche Staatsangehörigkeit die gleichberechtigte Teilhabe an Gütern und Rechten und damit die volle Teilnahme am gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik (BVerfG, Beschl. v. 17.12.2013 – 1 BvL 6/10 – Rn. 85). Schließlich ist es die Funktion der deutschen Staatsangehörigkeit, die verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit zu bilden (siehe z.B. BVerfG, Urt. v. 24.05.2006 – 2 BvR 669/04 – Rn. 49; Beschl. v. 17.12.2013 – 1 BvL 6/10 – Rn. 31, 81; Beschl. v. 17.07.2019 – 2 BvR 1327/18 – Rn. 23, 33). Diese Funktion droht, durch Verlusttatbestände wie den vorgeschlagenen ausgehöhlt zu werden. Im Ergebnis wäre ein Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für „Gefährder“ – also wegen der Prognose, dass die betreffende Person bestimmte Straftaten begehen wird – nicht angemessen und damit unverhältnismäßig.

Fazit

Alles in allem handelt es sich bei den neuerlichen Forderungen von Politikern der CDU und CSU zur Ausweitung der Verlustregelungen der deutschen Staatsangehörigkeit um einen unüberlegten Vorschlag, der eine vermeintlich einfache Lösung für komplexe sicherheitspolitische Herausforderungen suggeriert. Ein Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit für „Gefährder“ begegnet durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die verantwortlichen Politiker sollten sicherheitspolitische Antworten dort suchen, wo sie verfassungsrechtlich tragfähig sind – und nicht in einer Aushöhlung des Art. 16 Abs. 1 GG.