Maßnahmen der Verfassungsschutzbehörden des Bundes (und der Länder) unterliegen in einem demokratischen Gemeinwesen selbstverständlich einer (fach-)gerichtlichen Kontrolle; dies ist einer Vielzahl von Gründen geschuldet, etwa den eingriffsintensiven Überwachungsbefugnissen. Die Nachrichtendienste bewegen sich somit natürlich nicht im rechtsfreien Raum. Die Maßnahmen sind grundsätzlich uneingeschränkt justiziabel – wenngleich wegen der Art der Aufgaben bereichsspezifisch modifiziert. Dass gleichwohl Handlungsbedarf bei der Ausgestaltung der Handlungsbefugnisse der Nachrichtendienste besteht, folgt vor allem aus den veränderten internationalen Bedrohungsszenarien, die auch eine entsprechende Sicherheitsarchitektur verlangen. Ob der Gesetzentwurf, der am 12.8.2026 vom Kabinett beschlossen wurde, in materiellrechtlicher Hinsicht allen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, ist bereits an anderer Stelle (Höning und Löffelmann auf dem Verfassungsblog) ausführlich erörtert worden.

Dieser Beitrag befasst sich mit einer prozessualen Akzentverschiebung, die – wenngleich nur ein untergeordneter und bisher wenig diskutierter Teil der Reformgesetzgebung – eine Vielzahl von Fragen aufwirft. Der Gesetzentwurf bestimmt, dass das Bundesverwaltungsgericht künftig als erstinstanzliches Tatsachengericht für die Fälle der Einstufung von Personenzusammenschlüssen als Verdachtsfall oder als gesichert verfassungsfeindlich (§ 4 Abs. 2 BVerfSchG-E) sowie für die Fälle der Information der Öffentlichkeit nach § 45 BVerfSchG-E zuständig sein soll.

Die Zuständigkeitszuweisung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken; ob sie verfassungspolitisch klug ist, da sie – jedenfalls durch potenziell Betroffene – auch als Rechtsschutzverkürzung verstanden werden kann und damit den Opferstatus zu stärken geeignet ist, steht auf einem anderen Blatt. Hier ist aber daran zu erinnern, dass nicht etwa ein Sonderrecht für die Beobachtung politischer Parteien durch den Verfassungsschutz, sondern eine sachgerechte Regelung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der Verfahrensautonomie geschaffen wurde.

Das Bundesverwaltungsgericht als Tatsachengericht

50 VwGO regelt als Teil der Zuständigkeitsordnung im Verwaltungsprozess die Fälle, in denen das Bundesverwaltungsgericht sachlich zuständig ist und dabei als erste und zugleich letzte Tatsacheninstanz fungiert. Die Bestimmung erweist sich somit in zweifachem Sinne als Ausnahmevorschrift, weil sie zum einen eine Ausnahme gegenüber § 45 VwGO und der dort vorgesehenen Bestimmung der Verwaltungsgerichte als sachlich zuständiger Gerichte und zum anderen auch eine Ausnahme zu § 49 VwGO vorsieht, der dem Bundesverwaltungsgericht in erster Linie die Funktion eines Revisionsgerichts zuweist. Schon aus diesem doppelten Ausnahmecharakter folgt das Gebot der engen Auslegung der Vorschrift. Eine erste Frage, die sich in diesem Kontext aber auch stellt, ist die Frage, ob auch generell zurückhaltend Gebrauch von der Normierung erstinstanzlicher Zuständigkeiten bei obersten Gerichten gemacht werden sollte oder muss. Betrachtet man den bisherigen Katalog in § 50 Abs. 1 VwGO, so zeichnet sich dieser nicht durch eine bestimmte Sachlogik aus. Es handelt sich zwar um Verfahren von grundsätzlicher Bedeutung, die auch vom Umfang und den Auswirkungen her über den Bereich eines Landes hinausgehen; aber gleichwohl handelt es sich um einen Strauß an Zuständigkeiten, die sich zwar alle im Einzelfall rechtfertigen lassen, aber gleichwohl nicht zwingend so geregelt sein müssten. Schon die Diskussion um die Zuständigkeit für Streitigkeiten über den Finanzierungsausschluss politischer Parteien, die ausweislich des ursprünglichen Gesetzentwurfs (BR-Drs. 113/17 vom 2.2.2017) dem Bundesverwaltungsgericht zugewiesen war und erst später als verfassungsrechtliche Streitigkeit nach Art. 21 Abs. 4 GG, § 46a BVerfGG eingeordnet wurde, zeigt die Offenheit der Zuweisung entsprechender Zuständigkeiten.

Die funktionale Zuweisung einer erst- und letztinstanzlichen Zuständigkeit an ein oberstes Gericht des Bundes begegnet gleichwohl dem Grunde nach keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach Art. 92 GG wird die rechtsprechende Gewalt – neben dem Bundesverfassungsgericht – durch die im Grundgesetz vorgesehenen Bundesgerichte (Art. 95 GG) und durch die Gerichte der Länder ausgeübt. Über den Zuständigkeitskreis des Art. 95 GG hinaus lassen sich dem Grundgesetz aber keine weitergehenden Aussagen entnehmen; so ist insbesondere nicht gefordert, dass die obersten Gerichte nur Revisionsgerichte sein dürften; vielmehr überlässt das Grundgesetz dem Bundesgesetzgeber, unter Beachtung der Grundentscheidung der Verfassung für eine Fachgerichtsbarkeit mit obersten Gerichten die Zuständigkeiten und ihre Abgrenzungen untereinander einfachgesetzlich zu regeln. Zwar sollen die obersten Gerichtshöfe grundsätzlich als Rechtsmittelgerichte letzter Instanz errichtet werden; gleichwohl kann ihnen aber aus sachlichen Gründen auch eine erstinstanzliche Zuständigkeit eingeräumt werden, wobei als sachliche Gründe die Entscheidung über Verwaltungsakte von obersten Bundesbehörden ebenso anerkannt ist wie Entscheidungen von überregionaler oder allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung oder aber die rasche und endgültige Klärung eines Rechtsverhältnisses erforderlich ist.

Daneben ist aber auch bei einer einfachgesetzlichen Zuständigkeitszuweisung an ein oberstes Bundesgericht zu berücksichtigen, dass jedenfalls die eigentliche Aufgabe eines solchen obersten Gerichts, nämlich die Rechtsfortbildung einerseits und die Sicherung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung (dies deutet zumindest die Regelung in Art. 95 Abs. 3 GG an) andererseits, nicht gefährdet werden darf. Dementsprechend darf jedenfalls die Zuweisung erstinstanzlicher Zuständigkeiten quantitativ und qualitativ in Relation zur gesamten Geschäftslast des Gerichts nicht ein solches Ausmaß erreichen, dass der Charakter einer ausnahmsweisen Zuständigkeit nicht mehr gewahrt bliebe. Auch müssen den Gerichten der Länder noch substantielle Zuständigkeiten verbleiben, wenn – wie dies Art. 92 GG zum Ausdruck bringt – die Rechtsprechung auch durch die Gerichte der Länder ausgeübt wird. Auch wegen der damit verbundenen rechtspolitischen Wertungen steht dem Gesetzgeber bei der Beurteilung der Frage, ob die genannten Voraussetzungen erfüllt sind, ein weiter, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zu.

Wegfall des Instanzenzugs in besonders bedeutsamen Fällen

Man mag als einen weiteren Einwand auf Art. 19 Abs. 4 GG und die dort normierte Garantie effektiven Rechtsschutzes hinweisen; indes greift auch dies nicht durch. Verfassungsrechtlich geschuldet ist eine wirkungsvolle gerichtliche Kontrolle durch eine vollständige Überprüfung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht. Unabhängig von der Frage, ob und in welchem Umfang sich Art. 19 Abs. 4 GG oder aus dem Rechtsstaatsprinzip verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Ausgestaltung eines gerichtlichen Verfahrens ergeben und in Ansehung der Tatsache, dass mit der Rechtsschutzgarantie auch Unbeachtlichkeits- und Präklusionsregelungen ebenso zu vereinbaren sind wie beispielsweise das aus Geheimnisschutz gebotene In-camera-Verfahren in § 99 Abs. 2 VwGO, so ist auch unzweifelhaft, dass Art. 19 Abs. 4 GG nach allgemeiner Ansicht (BVerfGE 104, 220 (231f.)) jedenfalls keinen Instanzenzug gebietet. Entscheidend ist, dass einer grundsätzlich uneingeschränkten Prüfungsbefugnis der Gerichte eine hinreichende Entscheidungsmacht entspricht, um rechtzeitig drohenden oder bereits eingetretenen Rechtsverletzungen wirksam abzuhelfen.

Einstufung politischer Parteien durch den Verfassungsschutz als prozessuales Problem

Gemessen daran fügt sich die beabsichtigte Erweiterung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres in die Regelung des § 50 VwGO ein. Es handelt sich um Maßnahmen einer Bundesbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, die von grundsätzlicher und weitreichender Bedeutung sind. Zudem besteht – wie auch die Begründung zum Gesetzentwurf ausführt – ein Interesse daran, die entsprechenden Rechtsfragen gerichtlich zeitnah zu klären – hat doch beispielsweise das Verfahren über die Einstufung der AfD als Verdachtsfall auf Bundesebene allein knapp vier Jahre von der erstinstanzlichen Entscheidung bis zum Abschluss des Revisionsverfahrens (BVerwG, NVwZ 2025, 1932 ff.) gebraucht. All das spricht zunächst für die beabsichtigte Regelung.

Gleichwohl bleiben einige Fragen. Da die Einstufung durch den Verfassungsschutz auch politische Parteien betrifft, könnte man hier auch daran denken, dass insoweit wegen der besonderen Rolle und Bedeutung politischer Parteien als Mittler zwischen Staat und Gesellschaft die Frage der Einstufung und der sich daran anschließenden Konsequenzen verfassungsrechtlicher Natur sein könnte. Dies entspräche vielleicht auch der neueren Rechtsprechung zur materiellen Deutung der (nicht-)verfassungsrechtlichen Streitigkeit in § 40 VwGO (vgl. dazu grundlegend BVerwGE 185, 242 ff.). Allerdings ist der entscheidende Unterschied zu Streitigkeiten über den Finanzierungsausschluss – die vom BVerfG überprüft werden –, dass dieser auch nur und ausschließlich politische Parteien im Sinne von Art. 21 GG betrifft, während die Einstufungsbefugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz nach § 4 Abs. 2 BVerfSchG-E allgemein auf Personenzusammenschlüsse abzielen, damit aber gerade nicht nur Parteien in den Blick nehmen.

Ob sich die Verfahren, wie vom Gesetzgeber intendiert, tatsächlich beschleunigen, dürfte zweifelhaft sein. Gerade die Verfahrensdauer und damit die Gewähr einer umfassenden Aufklärung aller entscheidungsrelevanten Fragen ist von entscheidender Bedeutung für die Akzeptanz der Entscheidungen. Weil Einstufungsverfahren den Charakter eines Vorverfahrens für weitere nachrichtendienstliche Maßnahmen haben, wird es entscheidend auf ein Höchstmaß an Rationalität und Plausibilität ankommen, um zu einer richtigen Entscheidung zu gelangen. Daraus könnte man dann auch den Schluss ziehen, dass die Komplexität der aufgeworfenen Fragen gegen eine erstinstanzliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte spricht. In Frage kämen dann die Oberverwaltungsgerichte als erste Instanz, die nach § 48 VwGO in einer Vielzahl von Fallgestaltungen als Eingangsinstanz für die tatsächliche Klärung eines Rechtsstreits zuständig sind. Gerade bei Vereinsverboten hat sich der Gesetzgeber mit der Regelung in § 48 Abs. 2 VwGO einerseits (Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte bei Vereinsverboten durch Landesbehörden) und § 51 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts bei Vereinsverboten durch das Bundesministerium des Innern) andererseits für eine differenzierte Regelung entschieden. Allerdings zeigt auch gerade dieser Vergleich den zentralen Unterschied auf: Bei der Neuregelung des Rechts der Nachrichtendienste geht es ausschließlich um bestimmte Befugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz und deren gerichtliche Kontrolle durch das Bundesverwaltungsgericht; in allen anderen Fällen einer föderal gebrochenen Einstufung politischer Parteien durch die Landesämter für Verfassungsschutz wird der bestehende Instanzenzug nicht angetastet und damit auch die föderale Gerichtsbarkeit nicht berührt. Insoweit überzeugt die vorgeschlagene Regelung – durchgreifende Bedenken können nicht angeführt werden.

Die Crux mit dem Opfernarrativ

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Schaffung einer weiteren erstinstanzlichen Zuständigkeit – in einem durchaus demokratietheoretisch sensiblen Bereich – bestehen nicht; ob sich die damit verbundenen Erwartungen nach schnelleren Entscheidungen in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung erfüllen, bleibt abzuwarten. Zu befürchten ist allerdings, dass die Verkürzung des Instanzenzuges das Narrativ der Opferrolle einer bestimmten politischen Partei – nämlich der AfD – verstärken wird, weil die öffentliche Diskussion der letzten Jahre gerade um die Einstufung dieser Partei kreiste und durch eine Entscheidung des Gesetzgebers nunmehr schnellere Entscheidungen in einer Instanz ohne die Möglichkeit von Rechtsmitteln ermöglicht werden sollen. Dass solche Entscheidungen aber nicht zwingend zu Lasten einer Partei gehen müssen, ist auch eine Lehre der jüngsten Rechtsprechung, die sich insoweit als unabhängiger Garant von Rechtsstaatlichkeit erwiesen hat. Insoweit bleibt im Ergebnis die Befürchtung, dass eine einfache prozessuale Zuständigkeitsfrage als weiterer Beweis für die unlauteren Absichten der „etablierten“ Parteien im politischen Wettbewerb herhalten muss, obwohl der Regelung dies gerade nicht zu entnehmen ist.