Die Landtagswahl in Sachsen-Anhalt am 6. September 2026 hat politisch wie rechtlich für großes Aufsehen gesorgt. Bislang wenig beleuchtet wurde die Frage, was das Wahlergebnis für die Haushaltsführung in Sachsen-Anhalt bedeutet. Bis zum Ende des Jahres 2026 muss der Landtag von Sachsen-Anhalt einen Landeshaushalt für das Jahr 2027 verabschieden. Noch ist unklar, ob und wann sich eine neue Landesregierung bilden wird. Sollte sich die Regierungsbildung über den Jahreswechsel hinausziehen, müsste die geschäftsführende Landesregierung einen Haushaltsentwurf in den Landtag einbringen. Dazu ist sie berechtigt und, wenn die Schwebephase länger dauert, sogar verpflichtet. Dieser Entwurf muss dann allerdings eine parlamentarische Mehrheit finden. Sollte der Landtag bis zum Ablauf des Jahres 2026 kein Haushaltsgesetz für das Jahr 2027 verabschieden, bleibt lediglich die vorläufige Haushaltsführung als Notlösung.

Geschäftsführende Landesregierung

Gemäß Art. 71 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (LSAVerf) endet das Amt der Mitglieder der Landesregierung, wenn der neue Landtag zusammentritt. Der neu gewählte Landtag konstituiert sich nach Art. 45 Abs. 1 Satz 2 LSAVerf spätestens am dreißigsten Tage nach der Wahl. Art. 71 Abs. 2 LSAVerf verpflichtet den Ministerpräsidenten und auf dessen Ersuchen auch jeden Minister, die Geschäfte bis zur Amtsübernahme durch die Nachfolger weiterzuführen. Die alte Landesregierung bleibt also so lange geschäftsführend im Amt, bis sich eine neue Landesregierung bildet. Damit hat Sachsen-Anhalt, auch nachdem sich der neue Landtag konstituiert hat, eine handlungsfähige (geschäftsführende) Landesregierung. Diese Regelung schließt eine regierungslose Zeit aus (vgl. Dressel, LKV 2021, 350, 351). Die geschäftsführende Landesregierung soll in der Schwebephase nach einer Landtagswahl die staatliche Handlungsfähigkeit sicherstellen.

Die LSAVerf schränkt die Befugnisse der geschäftsführenden Landesregierung nicht ausdrücklich ein – ihr stehen grundsätzlich alle Befugnisse zu, die die Verfassung vorsieht (vgl. Dressel, LKV 2021, 350, 351; Schemmel, NVwZ 2018, 105, 108 f.). Allerdings ist anerkannt, dass die geschäftsführende Landesregierung bestimmte Rechte einer Landesregierung nicht oder nur eingeschränkt ausüben kann. So kann der Ministerpräsident etwa nicht die Vertrauensfrage stellen oder sein Kabinett umbilden (vgl. Dressel, LKV 2021, 350, 352; Schemmel, NVwZ 2018, 105, 107 ff.; WD-BT, Geschäftsführende Regierungen, Nr. 07/08, S. 2). Zudem ist es politische Praxis, dass die geschäftsführende Landesregierung bei weitreichenden politischen Entscheidungen Zurückhaltung übt (vgl. Dressel, LKV 2021, 350, 351). Sie ist aber nicht dazu verpflichtet, bedeutsame politische Entscheidungen zu unterlassen (vgl. Schemmel, NVwZ 2018, 105, 109). Gerade in Not- und Eilfällen, die ein zeitnahes staatliches Handeln erfordern, ist die geschäftsführende Landesregierung auch zu weitreichenden politischen Entscheidungen ermächtigt.

Eine geschäftsführende Regierung muss ihre Amtsgeschäfte so lange führen, bis sich eine neue Landesregierung bildet. Die Dauer der Geschäftsführung ist zeitlich nicht begrenzt (vgl. WD-BT, Geschäftsführende Regierungen, Nr. 07/08, S. 2). Obwohl grundsätzlich nur für eine kurze Übergangsphase vorgesehen, kann eine geschäftsführende Landesregierung für unbestimmte Zeit im Amt bleiben. Auch wenn die geschäftsführende Landesregierung lediglich über eine abgeschwächte demokratische Legitimation verfügt, ist eine länger andauernde Geschäftsführung demokratietheoretisch unbedenklich: Es ist Sache des Landtags, mit der nach Art. 65 Abs. 2 LSAVerf erforderlichen Mehrheit einen Ministerpräsidenten zu wählen. Solange die Wahl eines Ministerpräsidenten nicht gelingt, bleibt die alte Landesregierung geschäftsführend im Amt. Die Geschäftsführung kann für mehrere Monate oder Jahre, sogar über das Ende der Legislaturperiode hinaus, andauern.

Aufstellung des Haushaltsplans

Führt die geschäftsführende Landesregierung in Sachsen-Anhalt ihre Amtsgeschäfte über das Ende des Jahres 2026 hinaus fort, stellt sich die Frage, wie ein Landeshaushalt für das Jahr 2027 aufgestellt werden kann. Nach Art. 93 Abs. 2 Satz 1 LSAVerf stellt das Haushaltsgesetz den Haushaltsplan für ein oder zwei Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres fest. Den Entwurf des Haushaltsgesetzes bringt nach Art. 93 Abs. 3 LSAVerf die Landesregierung in den Landtag ein. Wenngleich das Budgetrecht als das „Königsrecht des Parlaments“ gilt, hat die Landesregierung ein Einbringungsmonopol für den Entwurf des Haushaltsgesetzes. Auch die geschäftsführende Landesregierung besitzt dieses Einbringungsmonopol. Die Landesverfassung unterscheidet insoweit nicht zwischen den Rechten der geschäftsführenden Landesregierung und den Rechten anderer Landesregierungen (vgl. WD-BT, Geschäftsführende Regierungen, Nr. 07/08, S. 2). In anderen Ländern, etwa in Hessen, haben geschäftsführende Landesregierungen das Recht zur Einbringung eines Haushaltsentwurfs bereits genutzt.

Dieses Recht der Landesregierung verdichtet sich zu einer Einbringungspflicht, wenn der Ablauf eines Rechnungsjahres unmittelbar bevorsteht. Zwar regelt der Wortlaut der LSAVerf diese Pflicht nicht ausdrücklich; sie folgt aber aus dem Sinn und Zweck des Haushaltsplans als finanzpolitischem Steuerungsinstrument. Die Landesregierung muss dem Landtag ermöglichen, sein Budgetrecht auszuüben. Sie darf nicht sehenden Auges eine Situation herbeiführen, in der Sachsen-Anhalt nicht über einen Landeshaushalt verfügt. Die Pflicht zur Einbringung eines Haushaltsentwurfs gilt auch für eine Landesregierung, die lediglich geschäftsführend im Amt ist. Es ist gerade die Aufgabe der geschäftsführenden Landesregierung, die staatliche Handlungsfähigkeit während einer Übergangszeit bis zur Bildung einer neuen Landesregierung zu gewährleisten (vgl. Dressel, LKV 2021, 350, 351). Auf die vorläufige Haushaltsführung nach Art. 94 LSAVerf darf die geschäftsführende Landesregierung nur dann zurückgreifen, wenn der Landtag bis zum Jahresende kein Haushaltsgesetz verabschiedet (vgl. WD-BT, Geschäftsführende Regierungen, Nr. 07/08, S. 2).

Auch wenn die geschäftsführende Landesregierung das Recht, möglicherweise sogar die Pflicht, hat, einen Haushaltsentwurf in den Landtag einzubringen, muss anschließend der Landtag dem Haushaltsgesetz zustimmen (Art. 93 Abs. 2 Satz 1 LSAVerf). Hat die geschäftsführende Landesregierung – wie in Sachsen-Anhalt – keine eigene Mehrheit im neuen Landtag, ist sie auf die Zustimmung von Teilen der Opposition angewiesen. Zwar kann der Landtag das Haushaltsgesetz im parlamentarischen Verfahren ändern; letztlich muss der Entwurf des Haushaltsgesetzes aber eine parlamentarische Mehrheit im Landtag finden. Ohne die Zustimmung des neuen Landtags kann in Sachsen-Anhalt kein Landeshaushalt für das Jahr 2027 verabschiedet werden.

Vorläufige Haushaltsführung

Sollte sich der Landtag bis zum Schluss des Jahres 2026 nicht auf einen Haushalt für das Jahr 2027 geeinigt haben, sieht Art. 94 LSAVerf als Notlösung die vorläufige Haushaltsführung vor. Nach Art. 94 Abs. 1 LSAVerf ist die Landesregierung bis zum Inkrafttreten des Haushaltsplans ermächtigt, alle Ausgaben zu leisten oder Verpflichtungen einzugehen, die nötig sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen (Nr. 1), um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Landes zu erfüllen (Nr. 2) sowie um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern der Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beiträge bewilligt hat (Nr. 3). Gemäß Art. 94 Abs. 2 Satz 1 LSAVerf kann die Landesregierung im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung Kredite aufnehmen, soweit der Geldbedarf des Landes nicht durch Steuern, Abgaben und sonstige Einnahmen gedeckt werden kann. Die Kreditaufnahme darf nach Art. 94 Abs. 2 Satz 2 LSAVerf ein Viertel der im Haushaltsplan des Vorjahres veranschlagten Einnahmen nicht übersteigen.

Die Ermächtigung zur vorläufigen Haushaltsführung in Art. 94 Abs. 1 LSAVerf bezieht sich ausdrücklich auf die „Landesregierung“, also auch auf die geschäftsführende Landesregierung. Ziel der vorläufigen Haushaltsführung ist es, die staatliche Handlungsfähigkeit in haushaltslosen Zeiten sicherzustellen. Das soll gewährleisten, dass das Land seine öffentlichen Einrichtungen erhalten und seine rechtlichen Verpflichtungen, etwa gegenüber den Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, erfüllen kann. Diese Ermächtigung ist als Ausnahme vom parlamentarischen Budgetrecht eng auszulegen. Sie umfasst lediglich die Finanzierung bestehender Vorhaben. Neue Vorhaben können im Rahmen einer vorläufigen Haushaltsführung nicht verwirklicht werden.

Gemäß Art. 94 Abs. 1 LSAVerf endet die vorläufige Haushaltsführung, wenn ein neues Haushaltsgesetz in Kraft tritt. In der Regel greift die vorläufige Haushaltsführung lediglich für eine kurze Übergangszeit, sofern der Landtag bis zum Abschluss eines Rechnungsjahres keinen Haushalt für das nächste Jahr beschließt. Die vorläufige Haushaltsführung kann jedoch auch für einen längeren Zeitraum andauern. Eine zeitliche Obergrenze für die vorläufige Haushaltsführung sieht Art. 94 LSAVerf nicht vor. Daher ist denkbar, dass die vorläufige Haushaltsführung über mehrere Monate oder Jahre, sogar über das Ende einer Legislaturperiode hinaus, fortwährt.

Fazit

Die Landtagswahl in Sachsen-Anhalt wirft komplexe politische und rechtliche Fragen auf. Klar ist jedoch: Bis zum Ende des Jahres 2026 muss der Landtag ein Haushaltsgesetz für das Jahr 2027 verabschieden. Gelingt ihm das nicht, greift ab dem 1. Januar 2027 die vorläufige Haushaltsführung. Sollte sich die Regierungsbildung über den Jahreswechsel hinausziehen, ist Sachsen-Anhalt trotzdem weiterhin finanziell handlungsfähig. Damit hat die LSAVerf für mögliche Schwebelagen nach der Landtagswahl vorgesorgt.