Doppeltes Lottchen als Wahlfehler?
Zur möglichen Anfechtbarkeit der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt
Sobald der nächste Wahltermin ansteht, werden die aktuellen Mandatsinhaber erneut zu Wahlkämpfern. Während sie im Parlament oder der Kommunalvertretung eindeutig in ihrer Funktion als Mandatsträger tätig werden und dafür die Unterstützung der Fraktionsmitarbeiter sowie die zugewiesenen Fraktionsgelder einsetzen dürfen, muss man bei den Aktivitäten im Wahlkreis genauer hinschauen und unterscheiden. Denn den Wahlkampf macht derjenige, den die Partei dazu nominiert hat, und zwar nicht in seiner Funktion als Abgeordneter. Damit ist der Wahlkampf auch aus der Parteikasse zu finanzieren. In Bezug auf die Wahlen zum Landtag in Sachsen-Anhalt wird nun der Vorwurf erhoben, die AfD habe ihren Wahlkampf unzulässigerweise aus Fraktionsgeldern mitfinanziert und dadurch einen Wahlfehler verursacht. Die AfD habe die Kandidaten gewissermaßen als doppeltes Lottchen sowohl als Kandidat der Partei als auch als Mandatsinhaber des alten Parlaments auftreten lassen und sich dadurch einen Vorteil verschafft.
Manche bezweifeln die Tragfähigkeit dieser Argumentation. Dazu wird darauf verwiesen, dass die gewählten Mandatsträger bis zum Wahltermin im Amt sind, ihres Amtes deshalb auch in der Form walten dürfen, dass sie über ihre Arbeit und Erfolge in Bürgerdialogen berichten und letztlich auch für eine Wiederwahl werben. Denn die Idee der periodischen Wahl besteht ja gerade darin, die Arbeit der Fraktionen und Abgeordneten in der auslaufenden Wahlperiode zu beurteilen und auf dieser Grundlage darüber zu entscheiden, ob sie erneut gewählt werden oder nicht. In der Diskussion bleibt aber die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu wenig berücksichtigt.
Trennung von Partei und Fraktion
Bürgerdialoge von Abgeordneten kurz vor Neuwahlen können zu einem Verfassungsproblem werden, weil für Parteien und Fraktionen gleichermaßen eine strikte Ressourcensteuerung gilt. Das Parteiengesetz und die Regelungen zur Fraktionsfinanzierung in den Abgeordnetengesetzen limitieren die Finanzmittel und führen zu einer strikten Zweckbindung der Fraktionsgelder. Mittel, die aus dem Parlamentshaushalt stammen, dürfen Abgeordnete nur für die Zwecke des Mandats verwenden. Insoweit ist im Ansatz richtig, dass eine partielle Wahlkampffinanzierung aus Fraktionsgeldern problematisch sein kann.
Allerdings ist eine transparente und trennscharfe Abgrenzung nicht so einfach. Denn das Mandat und die damit verbundenen Rechte auch im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit dauern über die Neuwahl bis zur konstituierenden Sitzung des neu gewählten Parlaments fort und in der Wahlkampfzeit gibt es keine politische Mäßigungspflicht. Umgekehrt gilt aber auch, dass ein nachvollziehbarer Zusammenhang zur Mandatsausübung bestehen muss. Das hat Folgen für die räumliche und thematische Gestaltung von Bürgerdialogen und vergleichbaren Veranstaltungen. In der älteren Rechtsprechung gab es noch keine klaren Aussagen zu Fraktionsaktivitäten in Wahlkampfzeiten, so dass die sehr umfangreichen Aktivitäten von Mitgliedern der AfD-Landtagsfraktion kritisch bewertet werden konnten. Eine solche genauere Bewertung hat das Bundesverfassungsgericht aber 2017 vorgenommen.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.09.2017
Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung zunächst die Aufgaben der Parlamentarier außerhalb des Parlamentsbetriebs herausgearbeitet:
„Als Verbindungsglied zwischen Parlament und Bürger gehört es zu den Hauptaufgaben des Abgeordneten, insbesondere im eigenen Wahlkreis engen Kontakt mit der Partei, den Verbänden und nicht organisierten Bürgern zu halten. Diese Aufgabe endet nicht mit dem Beginn des Wahlkampfes, sondern erst, wenn der Abgeordnete aus dem Parlament ausscheidet. Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe umfasst der Anspruch des Bundestagsabgeordneten auf Ersatz der Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG auch den Einsatz von Mitarbeitern im Wahlkreis.“
Damit ist geklärt, dass auch Fraktionsmitarbeiter etwa bei Bürgerdialogen des Abgeordneten (!) auch während des Wahlkampfs im Wahlkreis eingesetzt werden können. Diese Aktivitäten dürfen aber nicht mit den Mandatspflichten kollidieren:
„Nehmen Abgeordnetenmitarbeiter während der Dienstzeit an Wahlkampfeinsätzen teil und wird dem Abgeordneten der dabei entstehende Aufwand ersetzt, liegt eine unzulässige Inanspruchnahme staatlicher Ressourcen zu Parteizwecken vor. Dann ist zugleich ein Wahlfehler in Form einer Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit der Parteien gemäß Art. 21 Abs. 1 GG gegeben.“
Die Ableitung eines Wahlfehlers wird aber an weitere Bedingungen geknüpft:
„Voraussetzung der Begründetheit einer hierauf gestützten Wahlprüfungsbeschwerde ist allerdings, dass eine Beteiligung von Abgeordnetenmitarbeitern am Wahlkampf unter Verstoß gegen § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG nachgewiesen werden kann (…). Die bloße Möglichkeit oder Vermutung eines derartigen Verhaltens genügt demgegenüber nicht.“
Daraus folgt, dass in Bezug auf die Wahlkampfaktivitäten der AfD ein genauer Nachweis geführt werden müsste, bei welchen Veranstaltungen Abgeordnetenmitarbeiter in ihrer Dienstzeit bei Wahlkampfveranstaltungen eingesetzt wurden.
Schwierige Bestimmung der Mandatsrelevanz
Sollte dieser Nachweis geführt werden, so muss in einem nächsten Schritt, der nicht minder herausfordernd ist, aufgezeigt werden, dass der Wahlrechtsverstoß mandatsrelevant ist. Der wahlrechtswidrige Mitarbeitereinsatz muss sich also in einem Umfang auf die Stimmabgabe zugunsten der AfD und zu Lasten anderer Parteien ausgewirkt haben können, dass sich die konkrete Zusammensetzung des Landtags ändern würde.
Es muss zwar nicht der Nachweis einer solchen Auswirkung erbracht werden – die Möglichkeit der Auswirkung genügt; diese darf aber nicht nur eine bloß theoretische, sie muss vielmehr „eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende sein“ (Grundsatz der potenziellen Kausalität).
Bezugspunkt der Prüfung, ob ein Wahlfehler vorliegt, sowie einer daran anknüpfenden Mandatsrelevanz ist der Wahlkreis. Es muss also für konkrete Wahlkreise der entsprechende Nachweis für den Einsatz von Fraktionsmitarbeitern erbracht werden. Sollte dies gelingen, so ist in einem zweiten Schritt die Mandatsrelevanz zu prüfen. Das ist realistisch nur bei einem geringen Abstand zur zweitplatzierten Partei in dem jeweiligen Wahlkreis vorstellbar. Der Wahlfehler würde sich dann auch nur auf diesen Wahlkreis beziehen und nur dort wäre eine Neuwahl zu veranlassen. Wird festgestellt, dass sich der Wahlfehler auf mehrere Wahlkreise erstreckt und jeweils mandatsrelevant ist, so könnte auch die Wahl insgesamt als fehlerhaft und rechtswidrig eingestuft werden.
Dauer des Wahlprüfungsverfahrens
Die Rüge eines Wahlfehlers und die Initiierung eines Wahlprüfungsverfahrens sind einerseits an geringe Voraussetzungen geknüpft und nicht an die Behauptung einer Verletzung in eigenen Rechten gebunden. Andererseits sind die Verfahren langwierig, weil zunächst der Wahlprüfungsausschuss des neu gewählten Landtags und anschließend das Landesverfassungsgericht zuständig sind. Verfahrensdauern von zwei Jahren sind der Normalfall. Die aktuell anstehende Regierungsbildung wäre davon ebenso wenig betroffen, wie die anschließende Regierungs- und Parlamentsarbeit. Stellt das Landesverfassungsgericht einen Wahlfehler und seine Mandatsrelevanz fest, kann es eine Neuwahl in den betroffenen Wahlkreisen anordnen. Die zwischenzeitlich getroffenen Entscheidungen und erlassenen Gesetze bleiben gültig. Erst im Jahr 2028 wäre deshalb mit einer abschließenden Klärung zu rechnen.