Wer sich regelmäßig mit dem Recht der inneren Sicherheit beschäftigt, der wird mit der Zeit vor allem bei zwei Dingen nervös: Zum einen, wenn der Bundesinnenminister und die Bundesjustizministerin gemeinsam vor die Mikrofone treten. Und zum anderen, wenn Politiker einen ihrer berühmt-berüchtigten Zehn-Punkte-Pläne vorstellen. Am 16. September fielen beide Top-Ereignisse zusammen. Für Insider also der Code für allerhöchste Alarmbereitschaft. Was war passiert?

Die Bundesregierung sah sich nach dem furchtbaren Anschlag am Rande des Christopher Street Days in Berlin am 25. Juli 2026 verpflichtet, ein Zeichen der Handlungsfähigkeit im Kampf gegen den islamistischen Terrorismus zu setzen. Insofern hatte sie im Kabinett einen Maßnahmenplan zur Stärkung der inneren Sicherheit und zur Verbesserung des Schutzes vor Terrorismus und Extremismus mit dem kernigen Titel „Sicherheit stärken, Freiheit bewahren, Radikalisierung verhindern“ verabschiedet. Damit diese politische Großtat auch möglichst jeder mitbekommt, wurden anschließend die beiden fachlich einschlägigen und law-and-order-erprobten Regierungsmitglieder vor die Kameras und Mikrofone der versammelten Hauptstadtpresse geschickt: Bundesinnenminister Alexander Dobrindt und Bundesjustizministerin Stefanie Hubig. Und die beiden enttäuschten ihr anspruchsvolles Publikum nicht. Schließlich hatten sie die ultimative Geheimwaffe für Krisensituationen im Gepäck: einen Zehn-Punkte-Plan! Damit war klar: Die Terroristen können einpacken!

Rechtspolitik mit runden Zahlen aus der Mottenkiste

Solche „Zehn-Punkte-Pläne“ machen schon infolge ihrer runden Referenzzahl zwangsläufig misstrauisch. Aber vermutlich klingen Vier- oder Sechseinhalb-Punkte-Pläne so, als wäre den Verfassern nicht genug eingefallen. Und 17 oder 29 Punkte wirken dann überambitioniert, unprofessionell und unsexy, weil sich so viel auf einmal, wie der neueste PISA-Schock einmal mehr belegt, jedenfalls in Deutschland niemand merken kann.

Andererseits sollte man sich nichts vormachen. Dass Fachminister unter aktuellem politischem Druck mal eben schnell einen Aktionsplan benötigen, trifft die Mitarbeiter ihres Hauses typischerweise nicht unvorbereitet. Für genau solche Fälle unterhält jedes Ministerium eine Art „Mottenkiste“, also eine analoge oder digitale Schublade mit Ideen und Vorschlägen, die bislang – meistens auch zu Recht – weder im rechtspolitischen noch im gesellschaftlichen Diskurs mehrheitsfähig waren. Von solchen „rechtspolitischen Resterampen“ scheint auch ein nicht unerheblicher Teil der nun im Kampf gegen islamistischen Terrorismus und Extremismus unterbreiteten Vorschläge der Bundesregierung zu stammen.

Solche Aktionspläne folgen bei näherer Betrachtung einer gefährlichen Logik. Dies zeigt auch der aktuelle Zehn-Punkte-Plan, dessen selbst erklärtes Ziel „ein effektiverer Schutz von Freiheit und Sicherheit der Bevölkerung“ sein soll. Denn im Umkehrschluss bedeutet es nichts anderes, als dass man den Schutz unserer Freiheit und Sicherheit bislang offenbar nicht ausreichend ernst genommen hat. Juristisch gesprochen wäre das nichts anderes als das Eingeständnis der Verletzung staatlicher Schutzpflichten. So läuft das politische Spiel nach jedem medienträchtigen Anschlag. Während also bis zum Vorabend des Anschlags auf den CSD sicherheitsrechtlich angeblich alles in bester Ordnung war, überbietet sich die Politik unmittelbar danach mit mehr oder minder seriösen Vorschlägen dazu, was jetzt aber wirklich sofort geschehen muss. Hinzu kommt, dass man letztlich mit dem Leid der Opfer und Hinterbliebenen Rechtspolitik betreibt. Verschärfungen des Sicherheitsrechts sollten immer aus sich heraus überzeugen und vor allem verfassungskonform sein und nicht die grausamen Bilder von Toten und Schwerverletzten als Katalysatoren ausnutzen. Das bedeutet nicht, dass man menschenverachtende Taten wie diejenige von Abdul B. nicht zum Anlass nehmen darf, innezuhalten, eine Bestandsaufnahme zu machen und über mögliche Verbesserungen unserer Sicherheitsarchitektur nachzudenken. Aber das hat mit der gebotenen Sorgfalt objektiv und besonnen zu geschehen.

Zahnlose Tiger und juristische Banalitäten

Wie schon ein kurzer Blick auf den nun vorgelegten Zehn-Punkte-Plan der Bundesregierung zeigt, ist die Chance darauf erneut vertan worden. Er offenbart jedenfalls in Teilen eine erschütternde Ignoranz gegenüber grundlegenden Erkenntnissen der interdisziplinären Terrorismusforschung (vgl. dazu nur die Nachweise bei Zöller, Terrorismusstrafrecht – Ein Handbuch, 2009, S. 45 ff.). In materiell-strafrechtlicher Hinsicht soll etwa der Anwendungsbereich des § 86 StGB, der die Verbreitung von Propagandamitteln terroristischer Organisationen unter Strafe stellt, auch auf Konstellationen erweitert werden, die bislang lediglich durch das Vereinsgesetz erfasst werden. Zudem sollen besonders gefährliche, insbesondere mit Messern begangene Körperverletzungen zu Verbrechen hochgestuft werden. Solche Vorschläge als Sicherungsvorkehrungen gegen Terroristen und Extremisten, also eine ideologisch motivierte und indoktrinierte Täterklientel, verkaufen zu wollen, grenzt an Realitätsverweigerung. Dass Islamisten, die in ihrem Wahn bereit sind, sogar das eigene Leben zur vermeintlichen Ehre Allahs zu opfern, ernsthaft vor ihren Taten die Details des deutschen Strafgesetzbuchs studieren, dort überrascht feststellen, dass ihr Vorhaben jetzt höher bestraft wird und dann bekehrt und persönlich betroffen („Sorry, mein Fehler!“) wieder auf den Pfad der Tugend zurückkehren, kann man getrost ins Reich der Fantasie verweisen. Moderner Terrorismus ist zuallererst eine Kommunikationsstrategie. Er soll die Botschaft verbreiten, dass niemand vor tödlichen Anschlägen sicher sein kann, und damit die staatliche Autorität untergraben. Je gewichtiger die dabei begangenen Straftaten sind, desto intensiver ist der in der Bevölkerung wahrgenommene Tabubruch und desto stärker wirkt die Schreckensbotschaft der Akteure. Faktisch spielt der Staat also Terroristen und Extremisten durch Strafverschärfungen eher in die Hände. Gegen 72 Jungfrauen im Jenseits vermag ein Jährchen mehr oder weniger im Diesseits einer deutschen Strafvollzugsanstalt nur wenig Abschreckungswirkung zu entfalten.

Im Erwachsenenstrafrecht soll nach dem Konzept der Bundesregierung zukünftig sichergestellt werden, „dass Gerichte bei einer Strafaussetzung zur Bewährung das Sicherheitsinteresse der Allgemeinheit berücksichtigen“. Auch hier fragt man sich, wer sich eine derartige Banalität als ernsthaften Vorschlag für den Kampf gegen Terrorismus und Extremismus ausgedacht haben mag. Schon der geltende § 56 Abs. 1 Satz 1 StGB verlangt schließlich für eine Strafaussetzung zur Bewährung, „dass der Verurteilte sich schon die Verurteilung zur Warnung dienen lassen und künftig auch ohne die Einwirkung des Strafvollzugs keine Straftaten mehr begehen wird“. Warum die Sicherheit der Allgemeinheit also bei Bewährungsentscheidungen nicht schon de lege lata berücksichtigt wird, bleibt das Geheimnis der Bundesregierung. Die deutschen Richterinnen und Richter dürften sich angesichts dieses Vorschlags schlicht auf den Arm genommen fühlen. Schließlich unterstellt man ihnen damit nicht gerade subtil, sich bislang bei Bewährungsentscheidungen eher einen schlanken Fuß gemacht und gefährliche Islamisten bedenkenlos laufen gelassen zu haben.

Weitgehender Aktionismus zeigt sich auch bei den geplanten Anpassungen des Jugendstrafrechts. Zuzugeben ist, dass sich die vorgesehene Bündelung staatsschutzrechtlicher Kompetenzen bei spezialisierten Jugendschöffengerichten in der Praxis durchaus als sinnvolle Maßnahme erweisen kann. Aber der Vorschlag, dass künftig bei Anwendung des Jugendstrafrechts auf Heranwachsende, also Tatverdächtige, die im Tatzeitpunkt zwischen 18 und 21 Jahre alt waren, die dafür bestimmenden Umstände ausdrücklich im Urteil durch das Gericht darzulegen und zu begründen sein sollen, geht dann schon wieder an der Realität vorbei. Zum einen muss die Reifeverzögerung bei Heranwachsenden schon nach bisheriger Rechtslage im Strafurteil zwingend und nachvollziehbar begründet werden (§ 105 Abs. 1 Nr. 1 JGG). Und zum anderen liegt eine solche Reifeverzögerung schon mit Blick auf die von der Bundesregierung adressierten Straftaten regelmäßig auf der Hand. Wer etwa meint, sich mit 19 Jahren dem IS anschließen und sich in einem terroristischen Ausbildungscamp im afghanisch-pakistanischen Grenzgebiet an Waffen und Sprengstoffen ausbilden lassen zu müssen (Vorbereitung einer terroristischen Straftat nach § 89a StGB), bei dem liegt es jedenfalls nicht allzu fern, dass irgendetwas in der persönlichkeitsbezogenen Entwicklung schiefgelaufen sein könnte.

Auf einem vergleichbar überschaubaren Niveau bewegen sich auch die meisten weiteren Vorschläge des Zehn-Punkte-Plans. So soll die Vorratsdatenspeicherung auch für die Gefahrenabwehrbehörden der Länderpolizeien nutzbar gemacht werden, obwohl der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Türen hierfür schon vor Jahren weitgehend verschlossen und die Frage faktisch der Regelungskompetenz der EU-Mitgliedstaaten entzogen hat (vgl. Rs. C-793/19 und C-794/19 – SpaceNet und Rs. C-470/21 – La Quadrature du Net u.a.). Vereinheitlichte Standards sollen für die elektronische Fußfessel und den polizeilichen Präventivgewahrsam gelten. Dabei wird verschwiegen, dass speziell die elektronische Fußfessel faktisch die Begehung von islamistisch oder extremistisch motivierten Gewalttaten gar nicht verhindern, sondern allenfalls im Nachgang die Nachweisbarkeit ihrer Begehung erleichtern kann. Noch einmal: In der Logik ideologisch indoktrinierter Täter, die sogar den eigenen Tod bei der Tatbegehung oder einem anschließenden Zugriff der Sicherheitsbehörden mindestens in Kauf nehmen, ist dieser Gesichtspunkt für eine aus ihrer Sicht gar nicht mehr stattfindende Strafverfolgung letztlich irrelevant. Und der Verweis auf den polizeilichen Präventivgewahrsam verkennt dessen verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen und Zielsetzung. Ein derart schwerwiegender Eingriff in die Freiheit von Bürgerinnen und Bürgern, für die die Unschuldsvermutung streitet, lässt sich allenfalls zur kurzfristigen Abwehr konkreter Gefahrensituationen (z.B. durch Ingewahrsamnahme von gewaltbereiten Hooligans während eines Hochrisiko-Fußballspiels) legitimieren. Er ist aber naturgemäß kein rechtsstaatlich zulässiges Mittel, um potenzielle Gefährder, denen wir nicht über den Weg trauen, ohne belastbare Informationen gegen sie in der Hand zu haben, längerfristig aus dem Verkehr zu ziehen.

Die darüber hinaus von der Bundesregierung angestrebte Gewährleistung eines besseren Informationsflusses zwischen Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden, Gerichten und Justizvollzugsanstalten klingt schön, ist aber durch die restriktive Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der vergangenen Jahre zur Datenübermittlung vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. nur BVerfG, Urt. v. 19.5.2020 – 1 BvR 2835/17; Urt. v. 26.4.2022 -1 BvR 1619/17; Beschl. v. 17.7.2024 – 1 BvR 2133/22) weitgehend determiniert. Eine stärkere Strafverfolgung im Bereich der Terrorismusfinanzierung dürfte schon faktisch daran scheitern, dass sich viele terroristische Organisationen zur Finanzierung ihrer kriminellen Aktivitäten auch der Investition in legale Unternehmen sowie des Rückgriffs auf Spenden und kaum zu überwachende Finanztransaktionssysteme wie das Hawala-Banking bedienen (dazu bereits Zöller, Terrorismusstrafrecht – Ein Handbuch, S. 611 ff. m.w.N.). Der Kampf gegen Terrorismusfinanzierung erweist sich daher schon seit jeher als eher zahnloser Tiger. Und schließlich verlieren sich die abschließend im Aktionsplan aufgestellten allgemeinen Forderungen nach einer Stärkung von Prävention und Deradikalisierung angesichts ungeklärter Finanzierungsfragen letztlich im rechtspolitischen Nirwana.

Sicherheitsrecht in Dauerschleife

Nach alledem macht sich mit Blick auf den von der Bundesregierung in ihrem Zehn-Punkte-Plan angekündigten Schutz von Freiheit und Sicherheit vor der unabweisbar bestehenden islamistischen und extremistischen Bedrohung einmal mehr Ernüchterung breit. Er ist wieder nur Ausdruck einer politischen Beruhigungssymbolik, ohne sich wirklich spezifisch mit dem Bedrohungsphänomen selbst zu beschäftigen. Und er wird auch bei der Terrorismusbekämpfung nicht der letzte sein. Der nächste Anschlag kommt bestimmt. Dann beginnt das Spiel von vorne. Und vermutlich werden dann wieder irgendwo in Berlin zwei Pulte und Mikrofone nebeneinander aufgebaut. Bis dahin gehe ich erst einmal in den Keller. Irgendwo müsste dort noch ein Karton mit Mottenpulver stehen.