Bolschewisten, Terroristen, Kleingärtner?

Der Bundestag berät derzeit einen Gesetzentwurf zur Änderung des Vereinsgesetzes. Dieser soll verhindern, dass ausländische Staaten oder gar terroristische Organisationen über Vereinsstrukturen in Deutschland Einfluss ausüben. Die Bundesregierung will die Sonderregeln für „Ausländervereine“ verschärfen. Damit rückt ein Rechtsbegriff aus den 1960er Jahren in den Mittelpunkt, der heute aus der Zeit gefallen wirkt. Es wird einem modernen Vereinsrecht in der Einwanderungsgesellschaft nicht gerecht, die bestehende Unterscheidung zwischen Inländer- und Ausländervereinen weiter zu vertiefen. Auch sicherheitspolitisch ist der Ansatz fragwürdig: Ob von einem Verein Gefahren für die verfassungsmäßige Ordnung und die Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger ausgehen, hängt nicht von der Staatsangehörigkeit seiner Mitglieder ab.

Vereinsrecht als Fremdenrecht

Es gibt in Deutschland rund 616.000 eingetragene Vereine und eine unbekannte, wohl deutlich größere Zahl an nicht eingetragenen Personenzusammenschlüssen. Vom Sportverein über den Förderverein der Grundschule bis hin zur Nachbarschaftsinitiative handelt es sich um Orte ehrenamtlichen Engagements und um einen wichtigen Bestandteil einer pluralen und demokratischen Zivilgesellschaft. Aber nicht jeder Verein ist harmlos: Das Bundesamt für Verfassungsschutz berichtet, dass Vereinsstrukturen genutzt werden, um etwa extremistische Bestrebungen oder Terrorismus zu finanzieren. Verschiedentlich wurden in den vergangenen Jahren islamische Zentren verboten, denen verfassungsfeindliche Zielsetzungen vorgeworfen wurde (dazu hier oder hier). Auf diese Risiken will der Gesetzentwurf reagieren. Schon heute gelten für Ausländervereine nach § 14 VereinsG (ebenso wie für gleichgestellte „ausländische Vereine“ nach § 15 VereinsG) spezielle Regeln. Diese sollen nun noch einmal verschärft werden: So sind umfangreiche Transparenz- und Meldepflichten zum „Ausländervereinsregister“ vorgesehen. Zuwendungen aus Drittstaaten ab 10.000 EUR müssen offengelegt werden, politisch tätige Vereine müssen Mitgliederlisten führen, die an die Sicherheitsbehörden übermittelt werden. Es drohen hohe Bußgelder (zu den Änderungen hier, S. 4 ff.). In der Sachverständigenanhörung zum Gesetzentwurf am 5. Oktober hat das zu Recht Kritik erfahren: Konkret bestehen datenschutzrechtliche Bedenken. Zweifelhaft ist auch, ob eine anlasslose Offenlegungspflicht hinsichtlich finanzieller Zuwendungen mit der europarechtlichen Kapitalverkehrsfreiheit des Art. 63 AEUV in Einklang steht (siehe hierzu). Das größte Problem liegt aber im Grundsätzlichen, nämlich im sicherheitsrechtlichen Gefälle zwischen dem allgemeinen Vereinsrecht – das der Gesetzentwurf nicht berührt – und einer vereinsrechtlichen Form des Fremdenrechts (dazu hier, Rn. 15).

Ein Grundrecht nur für Deutsche

Dass die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG heute als Deutschengrundrecht konzipiert ist, war nicht selbstverständlich. Der Herrenchiemsee-Entwurf des Grundgesetzes hatte sie noch allen zugesprochen, im Parlamentarischen Rat fand dann eine – dort durchaus kontrovers diskutierte – Engführung statt. Danach haben nur Deutsche das (Grund-)Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Die dahinterstehenden Befürchtungen atmen den Geist der unmittelbaren Nachkriegszeit, lassen aber zugleich gewisse Parallelen zu Debatten der Gegenwart erahnen (nachzulesen unter: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Bd. 5/I, 1993, S. 127 ff.): von Mangoldt äußerte die Sorge, „bolschewistische Vereinigungen“ würden jede Möglichkeit nutzen, um „das System zu untergraben“. Pfeiffer fürchtete, ein Jedermann-Recht ermögliche „unkontrollierte Vereinigungen“ von displaced persons. Die daraus abgeleitete Grundentscheidung besteht – trotz bisweilen geäußerter rechtspolitischer Kritik – bis heute verfassungsrechtlich fort. Sie steht damit in einem Gegensatz zur EU-Grundrechtecharta (Art. 12) und zur EMRK (Art. 11), welche die Vereinigungsfreiheit „jeder Person“ unabhängig von der Staatsangehörigkeit zugestehen (zwar sieht Art. 16 EMRK für die politische Vereinstätigkeit von Ausländern eine Beschränkungsmöglichkeit vor, diese legt der EGMR aber sehr eng aus). Eine Erweiterung hat die grundgesetzliche Bestimmung lediglich insoweit erfahren, als infolge des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots EU-Bürgerinnen und -Bürger den Deutschen grundrechtlich gleichzustellen sind.

Der Ausländerverein als Differenzierungsmerkmal

Die 1949 getroffene Unterscheidung auf Verfassungsebene hat der Fachgesetzgeber bei der Schaffung des Vereinsgesetzes im Jahr 1964 durch § 14 VereinsG nachvollzogen: „Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer sind (Ausländervereine)“, können danach auch aus Gründen verboten werden, die über jene des Art. 9 Abs. 2 GG hinausreichen. Hinzu treten besondere Eingriffsbefugnisse – etwa spezifische Betätigungsverbote –, die gegenüber Inländervereinen nicht bestehen, sowie Anmeldepflichten nach der Durchführungsverordnung zum Vereinsgesetz. In der damaligen Begründung zum Gesetzentwurf lässt sich – nunmehr mitten im Kalten Krieg – das noch immer präsente Schreckgespenst des Bolschewismus zumindest erahnen:

„Die Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse hat dazu geführt, daß zu den Gefahren für die innere Sicherheit und Ordnung, die von gewissen Ausländervereinen ausgehen, heute mehr und mehr Gefahren für die äußere Sicherheit und die auswärtigen Belange der Bundesrepublik getreten sind. Sie sind vielfach überhaupt zu den vorherrschenden geworden“ (BT-Drs. 4/430, S. 23).

Der Begründungstext erkennt auch ein als „unvermeidlich“ wahrgenommenes grundrechtliches Problem (ebd., S. 22), das bis heute fortwirkt: Wenn Ausländervereine auch solche Vereine sind, die mehrheitlich, aber nicht ausschließlich Leiter und Mitglieder ohne deutschen Pass haben, dann wird auch die Vereinigungsfreiheit der deutschen Mitglieder in diesen Vereinen nicht verwirklicht. Maßgeblich für den grundrechtlichen Schutz ist also die kategoriale Zuordnung sogenannter Mischvereine. Hierzu hat die Rechtsprechung inzwischen bemerkenswert vielfältige Maßstäbe entwickelt, die eine vereinsrechtliche Einordnung zu einer tatsächlich und rechtlich komplexen Angelegenheit machen: Ob ein Verein ein Ausländerverein ist, entscheidet sich nicht einfach nach einer zahlenmäßigen oder formalisierten Betrachtung von Mitgliedern und Leitern, sondern nach der „materiellen Leitungsfunktion“, also einer wertenden Gesamtschau der tatsächlichen Einflussmöglichkeiten. Das ist für die Behörden und vor allem für die Vereine bisweilen kaum trennscharf zu bestimmen – auch schon deshalb, weil die wenigsten von ihnen standardmäßig die Staatsangehörigkeit ihrer Mitglieder abfragen dürften. Jedenfalls aber gibt es nach dieser Maßgabe eine kaum überschaubare Zahl von Ausländervereinen in Deutschland, die sich in keiner Form von der übrigen Vereinskultur abheben und oftmals auch gar nichts von ihrer rechtlichen Eigenschaft wissen dürften. Auch der lokale Fußballclub, der Trachten-, Schützen- oder Kleingartenverein fallen unter das vereinsrechtliche Sonderregime und müssen sich als Ausländerverein anmelden und Angaben zu Satzung, Zweck und Vorstand machen, wenn die einzige Person, welche die oft ungeliebte ehrenamtliche Leitung auf sich nimmt, einen türkischen, kanadischen oder mongolischen Pass besitzt. Nach dem jüngsten Gesetzentwurf würden die (bußgeldbewehrten) Informations- und Offenlegungspflichten noch einmal deutlich weiter reichen und etwa auch finanzielle Transparenzpflichten enthalten.

Der Ausländerverein in der Einwanderungsgesellschaft

In der heutigen Einwanderungsgesellschaft wirkt schon der Begriff „Ausländerverein“ befremdlich. Die Volkszählung des Jahres 1961 kam auf eine Zahl von ca. 686.000 in der Bundesrepublik lebenden ausländischen Staatsangehörigen, deren Wahrnehmung vom (Zerr-)Bild des „Gastarbeiters“ mit zeitlich begrenztem Aufenthaltsstatus geprägt war. Am 10. September 1964, zwei Tage vor Inkrafttreten des Vereinsgesetzes, wurde der „millionste Gastarbeiter“ begrüßt. Die Zeiten haben sich gewandelt. 2026 leben in Deutschland rund 14 Millionen Menschen ohne deutschen Pass – davon gut ein Drittel EU-Bürger – als Teil einer vielfältigen Zivilgesellschaft. Allein das spricht schon dagegen, die Kategorie des Ausländervereins zum Dreh- und Angelpunkt eines rechtlichen Sonderregimes zu machen. Vor allem aber knüpfen weder die Informations- und Anmeldepflichten in der bestehenden Struktur des Vereinsrechts noch der vorliegende Gesetzentwurf an irgendwelche weitergehenden Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente an. So wird einerseits eine Vielzahl völlig unproblematischer Vereine erfasst und dann womöglich administrativ überfordert oder sogar – als grundrechtlich relevanter „chilling effect“ – von einer Aufnahme oder Weiterführung der Vereinstätigkeit abgeschreckt. Das schadet dem Vereinsleben in Deutschland und trifft in besonderem Maße migrantisch geprägte Kultur-, Sozial- und Sportvereine, die durch ehrenamtliches Engagement einen wertvollen Beitrag zur Integration leisten können. Andererseits können aber insbesondere professionalisierte kriminelle, nachrichtendienstliche und terroristische Strukturen dieses Sonderregime leicht umgehen, indem deutsche Staatsangehörige an die maßgeblichen Schnittstellen im Verein gesetzt werden. Dann geht der bezweckte Schutz ins Leere.

Der Ausländerverein im resilienten Vereinsrecht

Doch was heißt das für ein resilientes Vereinsrecht, das ja in der Tat in der Lage sein muss, fremdstaatliche Einflussnahmen, hybride Bedrohungen und terroristische Gefährdungen abzuwehren? Dass die missbräuchliche Inanspruchnahme von Vereinsstrukturen sich als Sicherheitsrisiko in der Bundesrepublik darstellen kann, ist nicht bestreitbar. Allerdings verläuft die Risikolinie eben nicht an der Kategorie des Ausländervereins entlang, sondern bestimmt sich nach der polizeilichen Prognosefrage, ob im Einzelfall Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Tätigkeit eines Vereins der verfassungsmäßigen Ordnung zuwiderläuft oder anderweitig Gefährdungspotenziale erkennen lässt. Dies sollte im Vereinsgesetz abgebildet werden, wo für Inländervereine außerhalb des Verbots (§ 3) und der vorgelagerten Ermittlungen (§ 4) gegenwärtig keine sicherheitsrechtlichen Behördenbefugnisse vorgesehen sind.

Natürlich folgt die Trennung zwischen Inländervereinen und Ausländervereinen einer von Art. 9 Abs. 2 GG vorgegebenen Schrankenlogik, wonach Inländervereine eben nur dann verboten werden können, wenn ihre Zwecke oder Tätigkeiten den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder sich gegen die öffentliche Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richten. Und doch spricht nichts dagegen, neben der sicherheitsrechtlichen ultima ratio des Verbots auch mildere „Minusmaßnahmen“ und differenzierte Eingriffsbefugnisse unterhalb der Verbotsschwelle explizit gesetzlich zu implementieren, sofern für die Inländervereine die Anknüpfung an die Gründe des Art. 9 Abs. 2 GG beibehalten wird (dazu BVerfGE 149, 160 Rn. 102). Über Art. 9 Abs. 2 GG hinausreichende Verbots- und Eingriffsbefugnisse für Ausländervereine, wie sie sich heute schon in § 14 VereinsG finden, stehen mit der grundgesetzlichen Grundentscheidung dabei durchaus in Einklang. Die Tatsache, dass das europäische Recht und die EMRK keinen Inländervorbehalt für die Vereinsfreiheit kennen, steht dem nicht entgegen, weil diese Regelungen keine strikte Parallelisierung zwischen internationalen und nationalen Grundrechtsstandards verlangen, sondern lediglich einen hinreichenden Schutz (auch) von Ausländervereinen, wie er durch eine sensible, völkerrechtsfreundliche Anwendung des für Ausländervereine einschlägigen Art. 2 Abs. 1 GG erreicht werden kann. Die Kategorie des Ausländervereins – als eines Vereins, für den der abschließende Charakter des Art. 9 Abs. 2 GG nicht gilt – muss also nicht zwingend völlig aufgegeben werden (auch wenn eine Umbenennung naheläge).

Allerdings: Eine Rechtsentwicklung, die nicht einmal zur Annäherung beiträgt, sondern die historisch veranlasste Unterscheidung über das geltende Vereinsrecht hinaus noch weiter vertieft – indem sie nämlich den Ausländerverein einem ausgedehnten Sonderregime unterwirft, das sich nicht auf konkrete Anlässe, sondern nur auf die Staatsangehörigkeit der Vereinsmitglieder bezieht – fällt erstens aus der Zeit und ist zweitens auch sicherheitspolitisch nicht sinnvoll. Der Schutz vor hybriden Bedrohungen und äußeren Gefahren im Vereinswesen ließe sich durch anlassbezogene Differenzierungen erreichen, welche auch den Inländerverein einschließen. Er wird nicht erreicht, indem ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern pauschal eine abstrakte Gefährlichkeit zugesprochen wird, ohne dass nach dem Unterschied zwischen Terroristen und Kleingärtnern gefragt wird.

Transparenzhinweis: Der Autor wurde in der angesprochenen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags als Sachverständiger angehört.