Nordrhein-Westfalens menschenunwürdige Taschengeldpraxis
Dreißig Jahre gibt es das Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) nun. Zu diesem Anlass werden vom 20. bis 26. Mai 2023 einige Nichtregierungsorganisationen in der Aktionswoche gegen das AsylbLG darauf aufmerksam machen, dass das Gesetz dringend reformbedürftig ist. Dafür gibt es einige gute Gründe. Einer davon besteht in dem Ermessenspielraum, der der Exekutive zuteilwird, Geflüchteten den Zugang zu einem menschenwürdigen Existenzminimum zu versperren.
Das Ministerium für Kinder, Jugend, Familie, Gleichstellung, Flucht und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen (MKJFGFI) verletzt seine Fürsorgepflicht für Geflüchtete mittels eines Runderlasses zur Auszahlung des Bargeldbedarfs zur Deckung des notwendigen persönlichen Bedarfs nach dem Asylbewerberleistungsgesetz1)(im Folgenden: Runderlass). Teile dieses Runderlasses sind nach der hier vertretenen Auffassung rechtswidrig. Sie halten einer verfassungsrechtlichen Überprüfung nicht stand.
Das menschenwürdige Existenzminimum Geflüchteter
Grundrechte sind nach traditioneller Lesart als Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe zu verstehen, die keinen Leistungsanspruch beinhalten. Das Bundesverfassungsgericht nähert sich mittlerweile dennoch der Gewährung einiger menschenwürdiger Mindestgarantien an.2) Nimmt die Bundesrepublik das Sozialstaatsprinzip ernst, so das Argument, muss sie einige Mindestleistungen zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz übernehmen. Deshalb sichert ein entsprechendes verfassungsrechtliches Leistungsrecht „jedem Hilfebedürftigen diejenigen materiellen Voraussetzungen zu, die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind.“3)
Geflüchtete sind für die Dauer der Bearbeitung ihres Asylantrags nach §§ 47 Abs. 1 S. 1, 61 Abs. 1 S. 1 AsylG vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen. Sie können ihren Unterhalt nicht selbstständig bestreiten.4) Deshalb sind sie – wie andere Hilfebedürftige – darauf angewiesen, dass ihr Überleben durch staatliche Leistungen gesichert wird. Infolgedessen gibt es auch für Geflüchtete nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Grundrecht auf Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums.5)
Das AsylbLG regelt die konkreten staatlichen Fürsorgepflichten während des Asylverfahrens. Geflüchteten kommt hieraus einerseits eine Leistungsgarantie zu, was die Befriedigung von überlebensnotwendigen Grundbedürfnissen an „Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit“ betrifft.6) Dieser Bedarf wird durch Sachleistungen gedeckt.
Andererseits gehört zu dem Existenzminimum auch „die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben […], denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen.“7)
Dieser Teil des Leistungsanspruchs ist in §§ 3 Abs. 1 S. 2, 3a AsylbLG konkretisiert und sichert den notwendigen soziokulturellen Bedarf.8)
In der Praxis verwandelt sich dieser Anspruch in einen Barbetrag, der persönlich nach den in § 3a AsylbLG festgelegten Regelsätzen ausgehändigt werden soll (vgl. § 3 Abs. 5 S. 1 AsylbLG). Zur konkreten Organisation der Auszahlung des sogenannten Taschengelds äußert sich das Gesetz nicht weiter. § 3 Abs. 5 S. 1 AsylbLG beinhaltet insoweit eine gebundene Ermessensentscheidung:9) Der Absatz eröffnet einen Entscheidungsrahmen zum Wie, nicht aber zum Ob der Auszahlung des notwendigen persönlichen Bedarfs.
Der Runderlass als Gegenstand fehlerhafter Ermessensausübung
Das damalige Ministerium für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen10) hat diesen Ermessensspielraum seinerzeit in dem Runderlass vom 6. September 2019 genutzt. Der Barbetrag wird nur bei persönlicher, rechtzeitiger Abholung ausgezahlt. Der Anspruch auf Auszahlung des wöchentlichen Taschengeldes entfällt dagegen laut Ziffer III des Runderlasses vollständig, wenn die leistungsberechtigte Person aufgrund eigenen Verschuldens unentschuldigt vom Auszahlungstermin fernbleibt.
Dieser Teil des Runderlasses ist aus mehreren Gesichtspunkten rechtswidrig. Zum einen wird darin nach dem Wortlaut eine Regelung über die Auszahlung des Leistungsanspruchs selbst getroffen (also: über das Ob der Zahlung).11) So stellt Ziffer III des Runderlasses eine behördliche Ermessensüberschreitung dar.
Zum anderen sind die Gründe, aus denen Leistungen gekürzt werden können, durch den Gesetzgeber in den §§1a, 9 Abs. 3 AsylbLG und §§60-67 des Ersten Sozialgesetzbuches geregelt. Der Runderlass bezieht sich in Ziffer III mit dem unentschuldigten Fernbleiben nicht auf einen der darin benannten, wohl rechtmäßigen Kürzungsgründe.12)
Unverhältnismäßigkeit von Ziffer III des Runderlasses
Ziffer III des Runderlasses steht ferner nicht im Einklang mit der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der die Sorge für ein menschenwürdiges Existenzminimum eine staatliche Leistungspflicht beinhaltet. Da die Auszahlung des notwendigen Bargeldbedarfs eine menschenwürdige Garantie darstellt, droht Ziffer III des Runderlasses die Versagung einer staatlichen Leistungspflicht in verfassungswidriger Weise an.
Das könnte höchstens gerechtfertigt sein, wenn Ziffer III des Runderlasses den Anspruch verkürzen würde, um die Vernachlässigung verfassungskonformer Mitwirkungspflichten zu ahnden. Rekurriert man auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu Sanktionen bei Hartz IV, können solche Einschnitte durchaus zulässig sein.13)
Ziffer III des Runderlasses müsste demnach insbesondere verhältnismäßig sein. Dazu bedarf es eines legitimen Zwecks. In einer Stellungnahme zum Thema „Sachleistungen statt Geldleistungen für Asylbewerber und Ausreisepflichtige in Landeseinrichtungen“14) nennt das für Flüchtlingsangelegenheiten zuständige Dezernat 20 der Bezirksregierung Detmold in diesem Zusammenhang die Verhinderung des Missbrauchs von Leistungen.
Lässt man diesen legitimen Zweck gelten, kann angenommen werden, dass der Wegfall nachträglicher Auszahlungen aus Rechtssicherheitsgesichtspunkten zu dessen Förderung geeignet ist. Holt ein*e Geflüchtete*r den Geldbetrag nicht rechtzeitig ab, erlischt der Anspruch für diese Woche – womit auch der Raum für nachträgliche oder mehrfache Geltendmachung in betrügerischer Absicht versperrt wird.
Eine Erforderlichkeit dieses Mittels ist dagegen kaum noch begründbar. Zunächst fragt sich, ob nicht schon Vorgaben wie die der Bezirksregierung Arnsberg zur Taschengeldausgabe ausreichen, um den Zweck in gleichem Maße zu fördern. Nach der dortigen Ziffer 2.8 muss die Taschengeldausgabe sorgfältig durchgeführt und dokumentiert werden. Mit landesübergreifenden Regelungen dieser Art würde im Übrigen auch die Verantwortung für die Richtigkeit der Auszahlungen bei der Behörde angesiedelt und nicht auf die Anspruchsberechtigten abgewälzt. Außerdem sind andere Mittel vorstellbar, die Missbrauch verhindern und zeitgleich keinen derart gravierenden Einschnitt in den Anspruch Geflüchteter darstellen würden, etwa die Nutzung personenbezogener Chipkarten, ihrer Funktion nach vergleichbar mit der elektronischen Gesundheitskarte, oder die Vergabe fester Ersatztermine.
Leistungen als Mittel zur Verhinderung ihres Missbrauchs gänzlich entfallen zu lassen ist schließlich nicht angemessen. Das menschenwürdige Existenzminimum Geflüchteter ist nach dem Bundesverfassungsgericht von überragend wichtiger Bedeutung. Wörtlich heißt es im Urteil vom 18. Juli 2012: „Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ergibt sich aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG. Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch als Menschenrecht.“15)
Dieses Menschenrecht derart scharf zu beschneiden, während es andere Lösungen gäbe, Missbrauch einzudämmen, lässt sich nicht begründen. Nach der Wesentlichkeitstheorie dürfte es im Übrigen allein Aufgabe des demokratisch legitimierten Gesetzgebers sein, einen solchen Einschnitt vorzunehmen.
Das MKJFGFI muss Ziffer III des Runderlasses also umgehend aufheben. Der Gesetzgeber täte auch gut daran, den Ermessensspielraum der zuständigen Behörden im AsylbLG zu konkretisieren. Es kann keinen Raum dafür geben, verfassungsrechtliche Garantien dergestalt zu verkürzen. Auch, wenn die verniedlichende Bezeichnung des Taschengeldes irreführend sein mag, handelt es sich um ein unveräußerliches Recht. Es ist höchste Zeit, dass es auch als solches wahrgenommen wird.
References
| ↑1 | Der bis heute unter dem Aktenzeichen 534-39.18.03-16-057 gültige Erlass vom 6. September 2019 ist online nicht abrufbar. Sein nahezu wortgleicher Vorgänger vom 15. Mai 2018 (vgl. dort Ziffer 5.) wird jedoch auf der Webseite des Flüchtlingsrats NRW zur Verfügung gestellt. |
|---|---|
| ↑2 | Hierzu insbesondere das Urteil des BVerfG vom 09.02.2010 zu „Hartz IV“, BVerfGE 125, 175. |
| ↑3 | BVerfGE 125, 175 Leitsatz 1. |
| ↑4 | Asylsuchenden ist eine Beschäftigung frühestens nach 9 Monaten zu erlauben, wenn das Asylverfahren nicht unanfechtbar abgeschlossen ist, oder wenn andere Ausnahmen zutreffen (vgl. § 61 Abs. 1 S. 2 Nr. 1-4 AsylG). |
| ↑5 | BVerfG, Urt. v. 18. 7. 2012 − 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11, Leitsatz 2. |
| ↑6 | Grube/Wahrendorf/Flint/Leopold, 7. Aufl. 2020, AsylbLG § 3 Rn. 6. |
| ↑7 | BVerfG, Urt. v. 18. 7. 2012 − 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 Rn. 64. |
| ↑8 | Ebd., Rn. 88. |
| ↑9 | Grube/Wahrendorf/Flint/Leopold, 7. Aufl. 2020, AsylbLG § 3 Rn. 43. |
| ↑10 | Nach dem Regierungswechsel infolge der Landtagswahl im Mai 2022 sind die Kompetenzen übergegangen in das heutige MKJFGFI. |
| ↑11 | Vgl. Fn. 1, Vorgängererlass vom 15. Mai 2018, Ziffer 5: „Bleibt eine anspruchsberechtigte Person dennoch aufgrund des eigenen Verschuldens der Auszahlung des wöchentlichen Taschengeldes fern, entfällt die Auszahlung des Taschengeldes für diese Woche.“ |
| ↑12 | Eine Verfassungsbeschwerde gegen §1a AsylbLG wurde nicht zur Entscheidung angenommen, vgl. BVerfG (3. Kammer, 1. Senat), Nichtannahmebeschl. v. 12.5.2021 – 1 BvR 2682/17. |
| ↑13 | Buchholtz, Gabriele: Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums und die staatliche Grundsicherung JuS 2021, 503; 506. |
| ↑14 | Stellungnahme des Leiters des Dezernates 20 (Flüchtlingsangelegenheiten) der Bezirksregierung Detmold. |
| ↑15 | BVerfG, Urt. v. 18. 7. 2012 − 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 Rn. 62. |
Meines Erachtens hat die Argumentation einen wesentlichen Makel: Leistungspflicht ist nicht gleichbedeutend mit Bringschuld des Staates. Es ist schlicht nicht verfassungsrechtliche Aufgabe der Behörden, hinter Flüchtlingen (oder sonstigen Sozialleistungsberechtigten) hinterherzurennen und für diese eine Art “Bank” ihres Taschengeldes zu sein. Ein Arbeitsloser muss sich ja auch arbeitslos melden und zum Amt gehen, um etwas zu bekommen, nicht umgekehrt der Staat beständig nachforschen, ob jemand arbeitslos geworden ist.
Es lässt sich auch wohl kaum sagen, dass der Flüchtling, der ja gerade nicht arbeiten darf, keine Zeit habe, dieses Geld innerhalb einer Woche abzuholen. Wenn er dazu keine Zeit findet, dann ist wohl anzunehmen, dass er seinen Lebensunterhalt anderweitig bestreitet oder es ihm schlicht wurscht ist – dann ist aber auch das menschenwürdige Minimum oder sein Menschenrecht dadurch nicht beeinträchtigt. Es gibt ja keinen Zwang des Staates, Personen Leistungen aufzudrängen. Das wäre ein “Nanny-Staat”.
Zumal zu hinterfragen wäre, ob Menschenrechte bereits dann beeinträchtigt sind, wenn Leute nicht die höchsten Sozialleistungen für Asylbewerber der Welt in Anspruch nehmen können, weil sie zeitlich zumutbare Termine versäumen. Irgendwo gibt es noch eine gewisse konstruktive Mitwirkungspflicht des Individuums. Das heißt nicht, dass man den Anspruch innerhalb einer Woche verfallen lassen muss, keineswegs – aber dass diese Praxis verfassungswidrig sei, halte ich für viel zu weitgehend.
Danke für Ihren Kommentar, der zum Nachdenken anregt.
Was in diesem Beitrag vorgeschlagen wird, ginge nicht in Richtung eines “Nanny-Staates”, wie Sie es formulieren. Es ginge selbstredend zu weit, würde man Geflüchteten nicht auch einige angemessene Mitwirkungspflichten zukommen lassen – das ist nach der Rechtsprechung des BVerfG sowohl bei Geflüchteten als auch bei anderen Hilfebedürftigen zulässig. Insoweit kann es, wie ebenfalls oben argumentiert, auch durchaus zulässig sein, einen solchen Anspruch zu kürzen. Doch das Maß muss i.S.d. Rechtsprechung des BVerfG stimmen. Wie oben erläutert, ist das menschenwürdige Existenzminimum eine menschenrechtlich verankerte Mindestgarantie. Diese auf der beschriebenen, dürftigen Argumentationsgrundlage derart zu beschneiden, obwohl es andere Wege zur Verhinderung vermeintlichen Missbrauchs gäbe, bleibt m.E. unangemessen. Wir sprechen hier ja nicht etwa davon, dass im Falle der Nichtabholung ein kleiner Teil des Anspruchs entfällt. Ein Viertel des monatlichen Gesamtanspruchs ist dann weg – das ist ein sehr großer Teil.
Ein anderes Bild ergibt sich m.E. auch nach Ihrer Argumentation nicht. Wenn ich es innerhalb meines Studiums richtig verinnerlicht habe, hat das Verfassungsrecht Grenzen, die entweder gewahrt sind, oder sie sind es eben nicht. Hier ist dem nicht so, was auch Sie andeuten, wenn Sie schreiben: “Das heißt nicht, dass man den Anspruch innerhalb einer Woche verfallen lassen muss, keineswegs”. Es gibt keine Entscheidungsgrundlage, aus der etwas zwar verfassungsrechtlich irgendwie nicht zulässig ist, ohne gleichzeitig verfassungswidrig zu sein. Ich bleibe entsprechend bei meiner Ansicht. Trotzdem danke für diesen Denkanstoß!