Streumunition und deutsches Recht

Wie aus neueren Recherchen des NDR hervorgeht, gibt es Hinweise darauf, dass von einem US-Stützpunkt in Deutschland aus Streumunition in die Ukraine geliefert werden könnte. Wie sich das Völkerrecht zum Einsatz von Streumunition durch die Ukraine verhält, wurde auf dem Verfassungsblog vor einiger Zeit bereits beleuchtet. Eine etwaige Lieferung von Streumunition aus Deutschland in die Ukraine wirft aber auch Fragen aus nationaler Perspektive auf. Im Zentrum stehen hierbei das Kriegswaffenkontrollrecht und das Truppenstationierungsrecht. Der Beitrag zeigt, dass auch für NATO-Partner auf deutschem Staatsgebiet ein Streumunitionsverbot gilt, das sich aber wegen der Immunität der ausländischen Streitkräfte kaum durchsetzen lässt. Das macht die Situation für die Bundesregierung unbequem, aber nicht völlig ausweglos.

US-amerikanische Restbestände an Streumunition in Deutschland?

Seit 2023 ist bekannt, dass die USA Streumunition an die Ukraine liefern. Streumunition ist, wie Helmut Philipp Aust im Juli 2023 ebenfalls auf dem Verfassungsblog erläutert hat, ein potentiell effektives Mittel der Kriegsführung. Es sprechen nachvollziehbare militärstrategische Gründe dafür, dass die Ukraine in ihrem Verteidigungskrieg gegen Russland Streumunition zum Einsatz bringt. Viele Staaten, einschließlich Deutschland, verurteilen hingegen den Einsatz von Streumunition wegen ihrer oftmals verheerenden und unberechenbaren Folgen für die Zivilbevölkerung. Im Dezember 2008 wurde darum das sog. Osloer Übereinkommen über Streumunition angenommen, welches seit dem 1. August 2010 in Kraft ist und gegenwärtig 112 Vertragsstaaten hat. Die Bundesrepublik hat das Osloer Abkommen im Jahr 2009 ratifiziert. Die USA und Ukraine sind hingegen keine Vertragsparteien. Weil sich auch noch kein völkergewohnheitsrechtliches Verbot herausgebildet hat, ist die Frage der Völkerrechtskonformität des Einsatzes von Streumunition im Einzelfall anhand der Regeln des humanitären Völkerrechts zu beantworten (hierzu Aust).

Vor einigen Wochen haben Recherchen des NDR gezeigt, dass es Hinweise gibt, dass Streumunition der USA auch auf dem US-Stützpunkt in Miesau/Rheinland-Pfalz gelagert und von dort in die Ukraine transportiert werde. In Miesau befindet sich das größte US-amerikanische Munitionsdepot außerhalb der USA. Es wird vermutet, dass dort noch erhebliche Mengen an Streumunition aufbewahrt werden. In kleineren Mengen haben wohl auch Frankreich, Belgien, Niederlande, Kanada und Großbritannien Streumunition in Deutschland gelagert (vgl. hier, S. 7). Wie verhält sich das deutsche Recht dazu, falls die USA tatsächlich Streumunition aus Deutschland an die Ukraine liefern sollte?

Ausgangspunkt: Vorgaben des Grundgesetzes und des Kriegswaffenkontrollgesetzes

Ein erster Blick geht ins Verfassungsrecht. Das Grundgesetz ist eine Friedensverfassung; sein Friedensbekenntnis, das an mehreren Stellen zum Ausdruck kommt, bezieht sich aber auf einen robusten Frieden, der auf der Grundlage der UN-Charta gegen Angriffe verteidigt werden darf. Aus diesem Grund verbietet das Grundgesetz die Herstellung und Verbreitung von Kriegswaffen nicht, sondern stellt sie in Art. 26 Abs. 2 GG lediglich unter einen Genehmigungsvorbehalt. Nähere Vorgaben dazu sind im Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) niedergelegt. Dieses Gesetz regelt seit seinem Inkrafttreten im Jahr 1961 das Herstellen, Inverkehrbringen sowie die Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr von Kriegswaffen. Ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung besteht gemäß § 6 Abs. 1 KrWaffKontrG nicht. Die Genehmigung ist vielmehr zwingend zu versagen, wenn „Grund zu der Annahme besteht, daß die Erteilung der Genehmigung völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik verletzen oder deren Erfüllung gefährden würde“ (§ 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG). Um den Verpflichtungen aus dem Oslo-Abkommen nachzukommen, wurde das KrWaffKontrG im Jahr 2009 geändert. Seither ist es gemäß § 18a Abs. 1 KrWaffKontrG verboten, Streumunition „einzusetzen, zu entwickeln, herzustellen, mit ihnen Handel zu treiben, von einem anderen zu erwerben oder einem anderen zu überlassen, einzuführen, auszuführen, durch das Bundesgebiet durchzuführen oder sonst in das Bundesgebiet oder aus dem Bundesgebiet zu verbringen oder sonst die tatsächliche Gewalt über sie auszuüben, insbesondere sie zu transportieren, zu lagern oder zurückzubehalten“.

Für den Begriff der Streumunition ist die Definition aus dem Osloer Abkommen heranzuziehen (Art. 2 Abs. 2 des Übereinkommens). Danach handelt es sich um konventionelle Munition, „die dazu bestimmt ist, explosive Submunitionen mit jeweils weniger als 20 Kilogramm Gewicht zu verstreuen oder freizugeben“ (Art. 2 Abs. 2 Übereinkommen über Streumunition). Bei Verstößen gegen das Streumunitionsverbot drohen gemäß § 20a KrWaffKontrG erhebliche Strafen.

Genehmigungspflicht auch für Durchfuhren und Reexporte

Das Kriegswaffenkontrollrecht erfasst nicht nur Kriegswaffen, die in Deutschland produziert wurden. Die Bundesrepublik ist ein Transitland. Über ihr Staatsgebiet verlaufen auch Verkehrswege von ausländischen Kriegswaffenexporteur*innen. Kriegswaffen, die nicht in Deutschland hergestellt wurden, unterliegen ebenfalls dem KrWaffKontrG; entsprechende Durchfuhren bedürfen der Genehmigung. Solche Durchfuhrgenehmigungen werden grundsätzlich aus denselben Gründen erteilt oder versagt wie Ausfuhrgenehmigungen für Direktlieferungen von Kriegswaffen aus Deutschland (BT-Drucks. 18/2376, S. 8).

Sonderfall USA?

Etwas anderes könnte aber für die Lagerungen und Transporte von Kriegswaffen durch US-amerikanische Streitkräfte gelten. Hier findet das Truppenstationierungsrecht Anwendung, welches wiederum zwischen einem Recht zum Aufenthalt und den Rechten und Pflichten der ausländischen Streitkräfte während ihrer Stationierung (Recht des Aufenthalts) differenziert (vgl. einführend Rapp, Verwaltungsrundschau 9/2014, S. 296ff.). Das Recht zum Aufenthalt US-amerikanischer Truppen in Deutschland ergibt sich bis heute aus dem Vertrag über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland, welcher am 23. Oktober 1954 zwischen Deutschland und acht Vertragspartnern, darunter die USA, das Vereinigte Königreich und Frankreich, geschlossen wurde. Mit dem sog. Aufenthaltsvertrag wurde die Präsenz der ausländischen Streitkräfte „in gleicher Effektivstärke“ in Deutschland zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens verstetigt. Es verpflichtet die Bundesrepublik zur Duldung der Stationierung von ausländischen Truppen auf ihrem Staatsgebiet und sichert das Recht der Streitkräfte, das Bundesgebiet zu betreten, zu durchqueren und zu verlassen (Art. 1 Abs. 4).

Das Recht des Aufenthaltes folgt sodann aus den Rechtsquellen der NATO, konkret dem NATO-Truppenstatut¹⁾ von 1951 und dem Zusatzabkommen²⁾ von 1959, welches nach der deutschen Wiedervereinigung im Jahr 1993 umfassend überarbeitet wurde. Letzteres enthält zahlreiche detaillierte Regelungen zu Fragen der Stationierung in Deutschland. Vorschriften über die Ein- und Ausfuhr von Rüstungsgütern finden sich darin nicht. Stattdessen folgt aber aus Art. 53 Abs. 1 S. 2 des Zusatzabkommens, dass das deutsche Recht auch auf die Gebiete der ausländischen Liegenschaften der Streitkräfte Anwendung findet. Es gibt somit keine „extraterritorialen“ Gebiete; auch die Militärbasen sind Teil des Hoheitsgebiets der Bundesrepublik, sodass deutsches Recht und das Kriegswaffenkontrollgesetz gilt (vgl. hier, S. 5f.).

§ 27 KrWaffKontrG: Gilt die Genehmigung pauschal als erteilt?

Gleichwohl könnte es aber sein, dass die USA für die Beförderung von Kriegswaffen auf und aus dem Bundesgebiet keiner gesonderten Genehmigung bedürfen. Denn gemäß § 27 KrWaffKontrG gilt die Genehmigung als erteilt, insoweit die Bundesrepublik aufgrund zwischenstaatlicher Vereinbarungen verpflichtet ist, nach dem KrWaffKontrG genehmigungsbedürftige Handlungen zu dulden. Die im Bundesgebiet stationierten Streitkräfte der NATO sind praktisch der Hauptanwendungsfall von § 27 KrWaffKontrG. Der Zweck der Vorschrift ist es gerade, Kollisionen des deutschen Kriegswaffenkontrollrechts mit völkerrechtlichen Verpflichtungen zu vermeiden, die aus Abkommen resultieren, welche gerade „die Gewährleistung einer ungehinderten Durchfuhr durch das Bundesgebiet oder eines ungehinderten Verkehrs im Bundesgebiet“ bezwecken (vgl. BT-Drucks. III/1589, 3.2.1960, S. 27 (dort zu § 28 a.F.)). Eine wichtige praktische Konsequenz von § 27 KrWaffKontrG ist, dass keine Auflagen hinsichtlich der Verwendung der aus Deutschland gelieferten Waffensysteme erteilt werden können. Wegen der Genehmigungsfreistellung tauchen die Exporte auf der Grundlage von § 27 KrWaffKontrG im Anschluss auch in keinem Rüstungsexportkontrollbericht auf. Das wäre auch gar nicht möglich. Wie aus einer Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der Fraktion DIE LINKE hervorgeht (BT-Drucks. 18/2376, 18.8.2014, S. 13), liegen ihr keine Informationen darüber vor, welche und wie viele Kriegswaffen in Deutschland umschlagen.

Es wäre allerdings falsch, § 27 KrWaffKontrG so zu lesen, dass auch die Lagerung und Beförderung von Streumunition erfasst wäre. Genehmigungsfrei werden lediglich Kriegswaffen gestellt, die andernfalls dem Grunde nach genehmigungsfähig wären. Für Streumunition, die nach dem KrWaffKontrG verboten ist, könnte gar keine Genehmigung erteilt werden. § 27 KrWaffKontrG ist demnach nicht einschlägig; vielmehr gilt das Streumunitionsverbot uneingeschränkt. Ein Blick in das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut bestätigt, dass sich „Transporte und andere Bewegungen im Rahmen deutscher Rechtsvorschriften, einschließlich dieses Abkommens und anderer internationaler Übereinkünfte, denen die Bundesrepublik und einer oder mehrere der Entsendestaaten als Vertragspartei angehören“ bewegen müssen (Art. 57 Abs. 1 lit. a) S. 1, 2. HS).

Das Streumunitionsverbot aus § 18a KrWaffKontrG gilt demnach auch für die NATO-Partner auf deutschem Staatsgebiet (vgl. hier, S. 5).

Rechtsbindung, aber fehlende Durchsetzbarkeit

Gleichwohl erweckt die Bundesregierung den Eindruck, sich auf Nichtwissen zurückzuziehen. Geht das so einfach? Faktisch haben die Recherchen der Panorama-Redaktion daran Zweifel geweckt. Demnach würden Munitionsbewegungen der US-Armee auf dem Bundesgebiet mit dem Deutschen National Movement Control Center (NMCC), einem Teil des Logistikzentrums der Bundeswehr in Wilhelmshaven, koordiniert. Nach Auskunft eines Sprechers der US-Armee erhalte das NMCC auch Auskunft über konkrete Inhalte der Ladungen. Das Fazit der Redaktion: Genaues weiß man nicht, aber vieles deutet darauf hin, dass die Bundeswehr und die Bundesregierung von den Streumunitionstransporten Kenntnis haben könnten.

Der berühmte springende Punkt ist nun aber, dass sich aus diesen Verdachtsmomenten keine unmittelbaren rechtlichen Konsequenzen ziehen lassen. Völkergewohnheitsrechtlich ist anerkannt, dass ausländische Truppenverbände als Organe des Entsendestaates Immunität genießen. Solange sie sich mit Einwilligung der Bundesrepublik auf ihrem Staatsgebiet aufhalten, fallen sie nicht unter die deutsche Hoheitsgewalt, insoweit sie hoheitlich im Rahmen ihres Auftrages tätig werden (acta iure imperii). Allein rein private Verhaltensweisen (acta iure gestionis) sind von dieser Immunität ausgenommen. Entsprechend hat die Bundesregierung in einer anderen Antwort auf eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE im Jahr 2011 erklärt:

„Die Bundesregierung arbeitet eng mit den Behörden der Stationierungsstreitkräfte zusammen. Die Entsendestaaten der Stationierungsstreitkräfte gehören zu den engen Verbündeten Deutschlands. Es besteht keine Veranlassung zu der Annahme, die Stationierungsstreitkräfte würden in Deutschland gegen völkerrechtliche Verträge verstoßen. Im Hinblick auf Antipersonenminen und Streumunition von fremden Stationierungsstreitkräften wären die Lagerung und die Weitergabe nur dann verboten, wenn Deutschland über diese die Hoheitsgewalt und Kontrolle ausübt. Dies ist nicht der Fall.“ (BT-Drucks. 17/5586, S. 12)

Aus der Immunität der Truppen folgt, dass die Bundesrepublik ihre Rechtsordnung in Bezug auf hoheitliche Handlungen nicht durchsetzen kann. Zwar gilt das deutsche Recht, doch kann es nicht durch Einzelakte, beispielsweise mittels ordnungsbehördlichen Einschreitens oder strafrechtlicher Ermittlungsverfahren, durchgesetzt werden. Damit wäre bereits eine Durchsuchung der Militärbasis in Miesau oder andernorts von vornherein ausgeschlossen.

Die etwaige Kenntnis bleibt aber völkerrechtlich im Hinblick auf das Osloer Abkommen bedeutsam. Denn gemäß Artikel 21 Abs. 2 des Oslo-Übereinkommens „bemüht sich [jeder Vertragsstaat] nach besten Kräften, Staaten, die nicht Vertragsparteien dieses Übereinkommens sind, vom Einsatz von Streumunition abzubringen“. Die Bundesregierung ist demnach schon grundsätzlich verpflichtet, sich gegen eine Verwendung von Streumunition in der Ukraine stark zu machen, wenngleich sie dabei einen weiten politischen Einschätzungsspielraum hat (vgl. hierzu die Einschätzung von Aust). Wenn es sich um Munition handelt, die aus Lagerbeständen auf dem Bundesgebiet stammt, dürfte diese Bemühenspflicht umso konkreter gelten. Das eigene Staatsgebiet auch nur billigend für die Lagerung und Ausfuhr von Munition, zu deren Ächtung man sich völkervertragsrechtlich verpflichtet hat, zur Verfügung zu stellen, lässt sich damit eigentlich nicht vereinbaren. Für Deutschland ist diese Situation sehr unbequem. Wie ließe sich rechtlich aber damit umgehen?

Auswege

Eine erste Option hat Litauen aufgezeigt, als es im Juli 2024 die Entscheidung bekannt gegeben hat, aus dem Osloer Übereinkommen auszutreten. Offenbar erwägen weitere NATO-Staaten, dem litauischen Vorbild zu folgen. Ob das für die Bundesrepublik im Hinblick auf ihre verfassungsrechtlich verankerte Völkerrechtsfreundlichkeit ein gangbarer Weg wäre, darf bezweifelt werden. Moralisch käme es wohl einer Bankrotterklärung gleich.

Alternativ besteht theoretisch die Möglichkeit der Kündigung der stationierungsrechtlichen Verträge (vgl. hier, S. 6). Sowohl das NATO-Truppenstatut als auch das Aufenthaltsabkommen können aufgekündigt werden. Politisch ist diese Option allerdings eher abwegig, wenn nicht vor dem Hintergrund der gegenwärtigen geopolitischen Herausforderungen völlig indiskutabel. Denkbar wäre aber, das Zusatzabkommen dergestalt anzupassen, dass es den Umgang mit Streumunition auf deutschem Staatsgebiet ausschließt. Als Blaupause lässt sich die Regelung heranziehen, dass Todesurteile im Aufnahmestaat nicht vollstreckt werden dürfen, wenn dessen Rechtsordnung die Todesstrafe nicht vorsieht, und auch keine Strafverfolgungsmaßnahmen durchgeführt werden dürfen, die zur Verhängung der Todesstrafe führen könnten (vgl. Art. VII Abs. 7 lit. a) NATO- Truppenstatut; Art. 18A Zusatzabkommen).

Vor allem aber wäre rechtspolitisch angesichts der bröckelnden Anti-Streumunitionsposition der NATO ein klares Signal der Bundesregierung wünschenswert. Die Möglichkeit des Protests sieht das NATO-Zusatzabkommen ausdrücklich vor. Gem. Art. 53 Abs. 1 ZA-NTS „konsultieren die zuständigen deutschen Behörden und die Behörden einer Truppe einander und arbeiten zusammen, um auftretende Meinungsverschiedenheiten beizulegen“. Dieses Mittel gilt es zu nutzen. Bei aller Notwendigkeit, die Ukraine in ihrem Verteidigungskrieg zu unterstützen, dürfen mühsam errungene multilaterale Regeln wie das Osloer Abkommen nicht zynisch militärischen Logiken geopfert werden. Deutschland als Transitland im Herzen von Europa trägt hierbei eine besondere Verantwortung.