Der Ausschluss von AfD-Bürgermeisterkandidaten vor der Wahl

Im August dieses Jahres wurden in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen zwei AfD-Bürgermeisterkandidaten nicht zur Wahl zugelassen. Die Wahlausschüsse begründeten ihre Entscheidungen mit Zweifeln an der Verfassungstreue der jeweiligen Kandidaten. Beide Ausschlüsse wurden im Nachgang gerichtlich bestätigt (VG Neustadt und OVG Rheinland-Pfalz einerseits, VG Minden andererseits).

Die Gerichtsentscheidungen sind im Ergebnis zwar gut nachvollziehbar. Sie verdeutlichen jedoch zum einen, wie demokratisch sensibel das Thema ist. Zum anderen zeigen sie, dass die Wahlausschüsse bei der Prüfung der Verfassungstreue von Bewerbern vor einer Wahl mit einer Aufgabe konfrontiert sind, deren rechtssichere Bewältigung – soweit eine solche in der Kürze der Zeit überhaupt gelingen kann – Ressourcen braucht, die nicht ohne Weiteres vorausgesetzt werden können.

Ausgangssituation

Nach der Wahl Robert Sesselmanns zum ersten Landrat mit AfD-Parteibuch ist die Verfassungstreue kommunaler Wahlbeamter auf dem Verfassungsblog (vgl. etwa Brenner, Kutting, Schulz, Ighreiz/Selinger sowie hier und hier) und anderswo (vgl. nur Henneke und Ritgen) vertieft diskutiert worden.

Eine wichtige Weichenstellung besteht zunächst in der Tatsache, dass kommunale Wahlbeamte wie Landräte oder Bürgermeister gewissermaßen eine „Zwitterstellung“ innehaben: Sie werden (häufig direkt) vom Volk gewählt und sind insofern Mandatsträger, zugleich sind sie aber auch Beamte mit den damit einhergehenden Dienstpflichten, insbesondere der Verfassungstreuepflicht. Ob die demokratische Wahl Bedeutung für die Interpretation der Beamtenpflichten von Wahlbeamten hat, wird nicht immer einheitlich beantwortet. Die rechtswissenschaftliche Diskussion kreist dabei insbesondere um die Frage, ob bzw. inwieweit der in der Wahl zum Ausdruck kommende Wille der Wählerschaft zu einer gewissen Modifikation der Dienstpflichten bzw. geltenden Beamtenrechtsgrundsätze führt oder führen kann.¹⁾

Bereits im Vorfeld einer Wahl wird diese Frage relevant, etwa wenn es darum geht, ob dienstrechtliche Pflichten gewissermaßen vorwirkend den Ausschluss von Kandidaten rechtfertigen können. Viele Bundesländer – so auch Rheinland-Pfalz²⁾ und Nordrhein-Westfalen³⁾ – haben sie dergestalt beantwortet, dass – ebenso wie dies im Beamtenrecht vor einer Ernennung der Fall ist⁴⁾ – wählbar nur ist, wer die Gewähr dafür bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes (fdGO) einzutreten. Die Kandidaten, bei denen dies nicht der Fall ist, werden von dem dafür zuständigen Wahlausschuss (dazu VG Neustadt, Rn. 12 sowie VG Minden, Rn. 23) nach vorangegangener Prüfung zurückgewiesen, also nicht zur Wahl zugelassen. Genau dies ist in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen geschehen.

Zur Notwendigkeit der juristischen Prüfung im einstweiligen Rechtsschutz

Beide Kandidaten haben diese Zurückweisung – am Ende erfolglos – verwaltungsgerichtlich prüfen lassen. Die Gerichte haben hierbei zunächst die Frage aufgeworfen, ob es überhaupt des vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes eines zurückgewiesenen Kandidaten vor der Wahl bedarf. Diesbezüglich noch eher zurückhaltend merkt das VG Neustadt in Einklang mit der herrschenden Meinung an, dass das nachträgliche Wahlprüfungsverfahren aufgrund der „Beständigkeit von Wahlen“ Vorrang vor dem einstweiligen Rechtsschutz vor der Wahl habe, so dass letzterer lediglich in Ausnahmefällen in Betracht komme. Dies sei namentlich dann anzunehmen, wenn ein „offensichtlicher Fehler“ in Rede stehe, der nach der Wahl eindeutig zu ihrer Ungültigkeit führen würde (VG Neustadt, Rn. 5 ff.). Noch mehr Zweifel am einstweiligen Rechtsschutz zurückgewiesener Kandidaten vor der Wahl hat das VG Minden, das bereits Bedenken gegenüber dem eingeschränkten Prüfungsmaßstab im einstweiligen Rechtsschutz vor der Wahl äußert. Das Gericht begründet seine Bedenken mit der Tatsache, dass es in Nordrhein-Westfalen (anders als in Rheinland-Pfalz) einen eigenen Rechtsbehelf⁵⁾ gegen die Entscheidung des Wahlausschusses über die Zurückweisung von Wahlvorschlägen gibt (VG Minden, Rn. 20 und Rn. 14).

Offensichtliche Fehler bei der Prüfung des Gewährbietens?

Trotz dieser Bedenken setzen sich letztlich beide Gerichte schwerpunktmäßig mit der Frage auseinander, ob dem Wahlausschuss bei der Prüfung der Frage, ob die Kandidaten Gewähr dafür bieten, jederzeit für die fdGO einzutreten (im Folgenden: Zweifel am Gewährbieten), offensichtliche Fehler unterlaufen sind, was beide Gerichte verneinen.

Was den Prüfungsmaßstab bezüglich des Gewährbietens betrifft, so gehen beide Gerichte von dem hergebrachten Verständnis aus, wonach die Gewähr dann verneint werden kann, wenn im Einzelfall hinreichende Zweifel an der Verfassungstreue bestehen. Das sei bereits dann der Fall, „wenn der Verantwortliche im Augenblick seiner Entscheidung nach den ihm zu diesem Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln nicht überzeugt ist, dass der Bewerber seiner Persönlichkeit nach“ künftig der Verfassungstreue entsprechen werde (so VG Minden, Rn. 28 ff., unter Aufführung anerkannter Anhaltspunkte; knapper VG Neustadt, Rn. 22). Gegen diesen Fokus auf die „Persönlichkeit“ sind insbesondere in der Zeit des sogenannten „Radikalenerlasses“ durchaus erörterungswürdige Argumente⁶⁾ vorgebracht worden. In der Praxis ist dieser Maßstab inzwischen aber anerkannt und soll auch den folgenden Ausführungen zugrunde gelegt werden.

Im vom VG Minden entschiedenen Fall dürfte bereits ein auf Facebook gepostetes Bild für sich allein begründete Zweifel am Gewährbieten hervorrufen, die darauf beruhende Bewertung durch den Wahlausschuss jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft sein.⁷⁾ Besagtes Bild war mit folgender Textzeile versehen: „Deutschland ist kein souveräner Staat. Ohne Souveränität gibt es keine Beamten. Keine Bußgelder. Kein Arrest.“ (VG Minden, Rn. 32).

Das Bundesverwaltungsgericht geht seit seinem „Reichsbürger-Grundsatzurteil“ aus dem Jahr 2021 ausgesprochen streng mit reichsbürgertypischen Verhaltensweisen von Staatsdienern um. Danach können Personen, die sich nicht zur fdGO bekennen und für deren Erhaltung eintreten (sondern die Existenz der Bundesrepublik und damit auch die des Grundgesetzes – wie vorliegend – vielmehr leugnen), von den Bürgern nicht das für die Wahrnehmung des öffentlichen Amtes erforderliche Vertrauen entgegengebracht werden. In solchen Fällen sei grundsätzlich sogar die Höchstmaßnahme der Entfernung aus dem Dienst angemessen (BVerwG, Rn. 51 und Rn. 53).

Nicht ganz so eindeutig, aber im Ergebnis ebenfalls zumindest nicht offensichtlich fehlerhaft dürfte die Ansicht des VG Neustadt sein, wonach sich hinreichende Zweifel am Gewährbieten des Bewerbers insbesondere aufgrund seiner aktiven Beziehungen zu den „Neuen Rechten“ ergeben würden (VG Neustadt, Rn. 23 ff.).⁸⁾ Denn diese propagieren eine – mit der Menschenwürde nicht in Einklang zu bringende – „ethnokulturelle Identität“. Für die Richtigkeit der Sichtweise des VG streitet zunächst die sogenannte „Radikalenentscheidung“ des BVerfG, nach der sich Beamte eindeutig von Gruppen und Bestrebungen zu distanzieren haben, die den Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen und diffamieren (BVerfG, Rn. 38). Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung vertritt daran anknüpfend mittlerweile sogar weitergehend mehrheitlich die Auffassung, dass schon der durch fehlende Distanzierungen zu verfassungsfeindlichen Bestrebungen hervorgerufene „böse Schein“ einer eigenen verfassungsfeindlichen Gesinnung bereits einen konkreten Verstoß gegen die Pflicht zum Eintreten für die fdGO bedeute (vgl. nur OVG Nordrhein-Westfalen, Rn. 114 f. m.w.N.).

Relevanz der Parteimitgliedschaft

Das VG Neustadt hat auch die seit Jahrzehnten umstrittene Frage nach der Bedeutung der Parteimitgliedschaft⁹⁾ thematisiert.

Nach dem Gericht können sich Anhaltspunkte für berechtigte Zweifel am Gewährbieten auch aus der Mitgliedschaft in einer sogenannten „Verdachtsfall“-Partei ergeben (VG Neustadt, Rn. 23). In diesem Punkt ist jedoch eine gewisse Zurückhaltung angebracht. Denn nach der überwiegenden Ansicht ist die Mitgliedschaft in einer (sogar schon über den Verdachtsfall hinausgehend) als erwiesen extremistisch bzw. verfassungsfeindlich eingestuften Partei lediglich ein Indiz für einen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht (die sich, je nach Einzelfall, bei aktiver Betätigung zu einem Verstoß verdichten kann).¹⁰⁾ Kommt aber der Mitgliedschaft in einer erwiesen verfassungsfeindlichen Partei „nur“ Indizwirkung für einen Verfassungstreuepflichtverstoß zu, so wird die Mitgliedschaft in einer dahinter zurückbleibenden „Verdachtsfallpartei“ eine geringere Auswirkung haben müssen. Richtigerweise dürfte daher die Mitgliedschaft in einer „Verdachtsfallpartei“ regelmäßig „nur“ dazu führen, die betreffende Person genauer „in den Blick zu nehmen“¹¹⁾ sowie die weiteren Einzelfallumstände zu ermitteln und intensiv zu prüfen.¹²⁾

Ausblick

Wie und durch wen die Verfassungstreue von Bewerbern für kommunale Wahlämter vor einer Wahl zu prüfen ist, wird die Öffentlichkeit in Zukunft wohl noch stärker beschäftigen als bisher.

Das liegt auch an dem Umstand, dass dem Wahlausschuss bei dieser Prüfung ein recht weitgehender Entscheidungsspielraum zugestanden wird, bezüglich dessen die gerichtliche Überprüfung auf offensichtliche Fehler beschränkt ist (dazu VG Minden, Rn. 30). Damit kann ein Kandidat, wie dargelegt, vor der Wahl bereits dann ausgeschlossen werden, sofern diese Entscheidung „nicht offensichtlich willkürlich“ (so wörtlich VG Neustadt, Rn. 22) ist.

Auch wenn damit der Wahlausschuss vor der Wahl verhältnismäßig „einfach“ entsprechende Ausschlüsse aussprechen kann, haben die Ausgeschlossenen gleichwohl die Möglichkeit, im nachträglichen Wahlprüfungsverfahren ihren Ausschluss prüfen zu lassen (hierzu VG Neustadt, Rn. 32; Kamil Abdulsalam).

Das führt jedoch dazu, dass Entscheidungen der Wahlausschüsse weniger stabil und rechtssicher sind, als sie im Lichte ihrer demokratischen Bedeutung sein sollten. Daher wird zunehmend (Ritgen, S. 74 ff.) die Frage aufgeworfen (und teils bereits verneint), ob der Wahlausschuss seiner Aufgabe, das Gewährbieten rechtssicher zu prüfen und Kandidaten ggf. auszuschließen, überhaupt gerecht werden kann – denn er muss in kurzer Zeit durchaus anspruchsvolle Rechtsfragen klären.¹³⁾ Dies dergestalt zu bewerkstelligen, dass die rechtliche Bewertung auch einem nachträglichen Wahlprüfungsverfahren standhält, erfordert jedenfalls entsprechende Rechtskenntnisse der Wahlausschüsse, die man bislang nicht ohne Weiteres voraussetzen kann. Daher spricht viel dafür, der personellen Zusammensetzung der Wahlausschüsse ebenso wie Aspekten des Verfahrens (hierzu lesenswert Ritgen, S. 76) und der Frage, was in der Kürze der Zeit überhaupt rechtssicher entschieden werden kann, in Zukunft verstärkt Aufmerksamkeit zu schenken.