Bis die Bergwacht kommt

Am Freitag, den 04.04.2025, ist im Thüringer Landtag einmal mehr die „Wahl der vom Landtag zu berufenden Mitglieder des Richterwahlausschusses“ gescheitert. Bisher erreichten nur die Kandidaten der AfD-Fraktion die nötige Zweidrittelmehrheit, sodass sich der Ausschuss noch nicht konstituieren konnte. Ohne den Ausschuss können in Thüringen Richter und Richterinnen auf Probe nicht auf Lebenszeit ernannt werden. Und ohne Lebenszeitrichter und -richterinnen droht der Thüringer Justiz – verschärft durch die anstehende Pensionierungswelle – die Funktionsunfähigkeit. Sollte die AfD-Blockade dauerhaft anhalten, muss ein anderer Weg gefunden werden. Eine verfassungsrechtliche Gratwanderung – denn alle denkbaren Lösungen stehen quer zum Wortlaut des Art. 89 Abs. 2 der Thüringer Verfassung (ThürVerf).¹⁾ Am meisten rechtsstaatliche „Trittsicherheit“ verspricht ein einfachgesetzlicher Notfallmechanismus, der bei einer dauerhaften Blockade eine rein exekutive Ernennung ermöglicht.

Steine im Weg

Die Lage erscheint auf den ersten Blick ausweglos. Art. 89 Abs. 2 ThürVerf sieht eindeutig drei Dinge vor: Die notwendige Zustimmung des Richterwahlausschusses bei der Lebenszeiternennung i.S.v. §§ 8, 10 DRiG, die Wahl von 2/3 seiner Mitglieder durch eine 2/3-Mehrheit des Landtags und die Tatsache, dass jede Fraktion mit einem Mitglied vertreten sein muss. Letzteres hatte die AfD-Fraktion bereits in der letzten Legislatur für eine längere Blockade genutzt und schlicht niemanden für den Ausschuss aufgestellt. Mit ihrer Sperrminorität kann sie nun auch die Wahl aller anderen Mitglieder verhindern. Gleiches gilt für eine Verfassungsänderung, die notwendig wäre, um das Missbrauchspotenzial der Regelung zu senken. Die AfD machte ihre Kooperation zuletzt davon abhängig, dass sie einen Landtagsvizepräsidenten erhält und in die parlamentarische Kontrollkommission sowie die G10-Kommission gewählt wird. Diese dienen der parlamentarischen Überwachung des Landesverfassungsschutzes, der aber seinerseits die als gesichert rechtsextremistisch eingestufte AfD beobachtet. Um eine Beteiligung der AfD in diesen Gremien zu verhindern, haben die übrigen Fraktionen die einschlägigen Gesetze geändert und diese nun vollständig besetzt – ohne Mitglieder der AfD. Aus AfD-Sicht ein Argument, im Gegenzug die Blockade beim Richterwahlausschuss weiterhin aufrechtzuerhalten. Denn sie kann ihr weiter als taktisches Druckmittel dienen. Gleichzeitig liegt es ganz grundsätzlich in ihrem Interesse, dadurch die Justiz in Bedrängnis zu bringen. Die Intention der Thüringer AfD, die demokratischen Institutionen systematisch zu schwächen, ist spätestens seit der konstituierenden Sitzung des 8. Thüringer Landtags und den damit verbundenen Angriffen auf den Verfassungsgerichtshof mehr als deutlich geworden. Je länger nun aber die Blockade andauert, desto drängender wird eine Lösung ohne die AfD – also an den Anforderungen des Art. 89 Abs. 2 ThürVerf vorbei.

Die potenzielle Dauerblockade des Richterwahlausschusses darf nicht allein vor dem Hintergrund des Art. 89 Abs. 2 ThürVerf beurteilt werden. Die Konsequenzen einer dauerhaften Blockade tangieren nämlich eine ganze Reihe anderer verfassungsrechtlicher Bestimmungen. Für diesen Fall kollidierender Verfassungsgüter gilt das Prinzip der praktischen Konkordanz: Sie sind derart in Einklang zu bringen, dass keines völlig zurückzutreten hat und allen die größtmögliche Geltung verschafft wird.

Die Blockade schlicht zu akzeptieren und einfach „nichts“ zu tun, wird dem nicht gerecht. Denn könnten in Thüringen tatsächlich dauerhaft keine neuen Richter und Richterinnen auf Lebenszeit ernannt werden, wäre die Funktionsfähigkeit der Thüringer Justiz gefährdet. Das kollidiert zum einen mit den Justizgrundrechten der Thüringer Bürger und Bürgerinnen, insbesondere dem Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 87 Abs. 3 ThürVerf) und der allgemeinen Justizgewährleistungspflicht (Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 44 Abs. 1 ThürVerf). Nicht zuletzt wären mit Art. 6 Abs. 1 EMRK auch völkerrechtliche Vorgaben betroffen.

Zum anderen sind auch die Rechte der Proberichter und -richterinnen betroffen, deren Lebenszeiternennung blockiert ist. Die Richterernennung ist keine reine Landessache, sondern durch das DRiG bundesrechtlich vorgeformt. § 22 Abs. 2 Nr. 2 DRiG sieht vor, dass ein Richter auf Probe nach dem dritten oder vierten Jahr entlassen werden kann (bzw. iVm § 62 Abs. 2 ThürRiStAG muss), wenn der Richterwahlausschuss ihn ablehnt. Im Umkehrschluss ist nach Ablauf der vier Jahre eine Entlassung nicht mehr möglich. Nach spätestens fünf Jahren besteht gemäß § 12 Abs. 2 DRiG ein Anspruch auf Ernennung. Wenn eine Lebenszeiternennung ausbleibt, beeinträchtigt das die Betroffenen in ihren grundrechtsgleichen Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG ebenso wie in ihrer richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 GG, Art. 86 Abs. 2 ThürVerf).

Eine einsturzgefährdete Brücke

Das Thüringer Justizministerium hat sich nach Einholung eines Gutachtens von Michael Brenner auf den Standpunkt gestellt, dass man nach aktueller Gesetzeslage jedenfalls bis zum Ende der Legislaturperiode mit dem alten Richterwahlausschuss weiterarbeiten kann. Denn gemäß § 52 Abs. 2 S. 2 ThürRiStAG bleiben „[d]ie Mitglieder des Richterwahlausschusses […] sowie deren Vertreter […] auch nach Beendigung der Wahlperiode des Landtags bis zur vollständigen Neuwahl im Amt.“ Die Norm bezweckt jedoch erkennbar, die übliche Verzögerung zu überbrücken, die zwischen zwei Legislaturperioden bis zur Neukonstituierung verschiedener Gremien entsteht – eine Dauerblockade hat der Gesetzgeber schlicht nicht vorhergesehen.

Vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Diskontinuität könnte man zudem bereits die grundsätzliche Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung infrage stellen. Danach gelten mit dem Ende der Wahlperiode „alle Vorlagen als erledigt“; gleichzeitig endet die Tätigkeit aller parlamentarischen Ausschüsse. Allerdings ist der Richterwahlausschuss ähnlich wie die Parlamentarische Kontrollkommission eben kein „reiner“ Parlamentsausschuss, was sich schon daran zeigt, dass ihm auch richterliche Mitglieder angehören. Auch wird er von Sinn und Zweck der Diskontinuität nur eingeschränkt erfasst: Die „Erledigung“ aller Vorlagen soll das neue Parlament davor bewahren, insbesondere Gesetzgebungsverfahren im Stadium der fortgeschrittenen Ausschussberatungen zu übernehmen, die noch die womöglich ganz anders gearteten Mehrheitsverhältnisse im alten abbilden. Der Richterwahlausschuss ist seiner Funktionslogik nach eher mit den früheren „ständigen“ oder Hauptausschüssen vergleichbar, die gerade in der „parlamentslosen“ Zeit fortamtieren sollten. Da die Übergangsregelung zudem der Funktionsfähigkeit der Justiz dient, kann im Ergebnis der Grundsatz der Diskontinuität allein nicht zur Verfassungswidrigkeit der Regelung führen.

Ein weitaus problematischerer Aspekt dürfte die demokratische Legitimation sein, die durch den Ausschuss vermittelt werden soll. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Blick auf eine Regelung, wonach Landesverfassungsrichter und -richterinnen auch über ihre Amtszeit hinaus bis zur Wahl eines Nachfolgers geschäftsführend im Amt bleiben können, zwar ein solches „Fortamtieren“ für grundsätzlich verfassungsgemäß erklärt. Es stellte allerdings klar, dass die Verfassungsmäßigkeit „bei einer ganz erheblichen Überschreitung“ (Rn. 155) der Amtsdauer nicht mehr gewährleistet sei. Denn irgendwann ist die demokratische Legitimation der geschäftsführenden Amtsinhaber „aufgebraucht“. Dies dürfte auch mit Blick auf den Thüringer Richterwahlausschuss gelten. Je länger die Blockade andauert, desto näher rückt das Handeln des Übergangsgremiums an die Grenze der Verfassungswidrigkeit.

Möglicherweise ist sie das sogar angesichts der Besetzung des aktuellen Übergangsgremiums schon. Denn nach § 52 Abs. 2 S. 3 iVm § 56 Abs. 1 ThürRiStAG sind darin nur die Abgeordneten Mitglieder, die auch im neuen Landtag ein Mandat innehaben. Das betrifft nur drei von zehn der vorherigen Mitglieder. Eines davon ist die CDU-Abgeordnete Beate Meißner, die inzwischen zur Justizministerin avanciert ist.

Darüber, dass weder ein Mitglied aus jeder Fraktion im Übergangsausschuss sitzt noch das 1/3-zu-2/3-Verhältnis von richterlichen Mitgliedern zu vom Landtag mit Zweidrittelmehrheit gewählten Mitgliedern eingehalten wird, mag man noch mit dem Verweis auf die weiterhin vorhandene demokratische Legitimation hinwegsehen, die für eine zeitlich beschränkte Dauer auch für den Übergangsausschuss besteht.

Die demokratische Legitimation ist jedoch nach verbreiteter Ansicht dann nicht mehr gegeben, wenn die Abgeordneten im Ausschuss im Vergleich zu den richterlichen Mitgliedern nicht mehr die Mehrheit stellen. Auf eine Mehrheit von sechs zu fünf kommt man nur noch, wenn erstens die noch im neuen Landtag vorhandenen drei stellvertretenden Mitglieder den Ausschuss als Mitglieder „auffüllen“ können und zweitens Justizministerin Meißner weiterhin Mitglied sein kann.

Dass die stellvertretenden Mitglieder im Übergangsausschuss „einspringen“ können, dürfte verfassungsrechtlich am unproblematischsten sein. Denn auch diese wurden ursprünglich mit der von Art. 89 Abs. 2 ThürVerf vorgesehenen Zweidrittelmehrheit gewählt. Die Justizministerin ist dagegen bereits als solche an der Ernennung beteiligt – im Zivilrecht würde man von einem Insichgeschäft sprechen. Damit wäre die gegenseitige Kontrolle der an der Lebenszeiternennung beteiligten Akteure schlicht nicht mehr gewährleistet.

Aus- oder Irrweg? Die rein exekutive Ernennung

Die vorzugsweise Variante wäre deshalb, auf den Richterwahlausschuss, solange er blockiert ist, ganz zu verzichten und Richter und Richterinnen rein exekutiv zu ernennen. Art. 98 Abs. 4 GG bekräftigt zunächst implizit das „Normalmodell“ der deutschen Gerichtsverwaltung, also die Ernennung des Rechtsprechungspersonals als Prärogative der Exekutive – anders wären weder die ausdrückliche Erwähnung des Landesjustizministers noch die Regelung, dass der Ausschuss nur „gemeinsam“ mit diesem über die Anstellung der Richterinnen und Richter entscheiden kann, zu erklären. Dass Art. 98 Abs. 4 GG den Ländern die Möglichkeit einräumt, dieses Exekutivmodell zu modifizieren, beruht dabei im Kern auf zwei Erwägungen:

In der frühen Nachkriegszeit stand den an der Verfassunggebung Beteiligten bis weit in das bürgerliche Lager hinein allzu lebhaft vor Augen, dass die deutsche Justiz in der NS-Zeit kläglich versagt hatte: Sie hatte eben nicht nur nationalsozialistisches Recht kritiklos angewandt, sondern den Machthabern auch ohne jeglichen Anhalt im Normtext buchstäblich jeden Wunsch von den Augen abgelesen. In dieser Situation sollten Richterwahlausschüsse die demokratische Gesinnung der Richterschaft garantieren (nicht deren demokratische Legitimation, wie man bis heute häufig liest – diese wird durch die Mitwirkung lediglich autonom legitimierter richterlicher Mitglieder doch gerade geschwächt). Eher als Hilfserwägung kam zweitens hinzu, dass die Mitwirkung von Richterinnen und Richtern bei der Auswahl des Nachwuchses Sachverstand in den Auswahlprozess einbringen kann und die Akzeptanz der Ausgewählten in der Justiz stärken soll.

Was folgt daraus für den vorliegenden Fall, dass zwar die richterliche „Bank“ des Wahlausschusses fortbesteht, die „Parlamentsbank“ aber – wie dargelegt – entweder jetzt schon nicht mehr handlungsfähig ist oder jedenfalls nicht unter Berufung auf die Klausel zur Fortführung der Tätigkeit nach § 52 Abs. 2 S. 2 ThürRiStAG guten Gewissens eine ganze Legislaturperiode lang ihr Amt verwesen kann? Hier dürfte nun nach den Mitwirkungsanteilen der verschiedenen Akteure bei der Richterernennung zu differenzieren sein:

Die Landesjustizministerin vermittelt eingedenk von Wahl und Ernennung uneingeschränkte demokratische Legitimation und hat – schon aufgrund der Aktenherrschaft ihres Hauses – auch umfassenden Zugriff auf die Faktenlage bezüglich der Bereitschaft der Betroffenen, stets für die freiheitlich-demokratische Grundordnung i.S.v. § 9 Nr. 2 DRiG einzutreten. Die ausgemergelte „Parlamentsbank“ gem. §§ 51 S. 1 Nr. 1, 52 ThürRiStAG gewährleistet gegenwärtig nur noch eine stetig verblassende demokratische Legitimation; zur Prüfung der Werteorientierung der Richterinnen und Richter i.S.v. § 50 Abs. 2 S. 1 ThürRiStAG ist sie teils offenkundig nicht willens, teils nur eingeschränkt in der Lage.

Die Richterbank nach § 51 S. 1 Nr. 2 u. 3, 53 ThürRiStAG schließlich kann weiterhin richterlichen Sachverstand einbringen und für Akzeptanz der Ausgewählten sorgen, vermittelt aber allenfalls geringe demokratische Legitimation.

Ein „Rückfall“ auf das Normalmodell der reinen Exekutivernennung ließe sich einfachgesetzlich regeln. Denn da die Bestimmungen zum Richterwahlausschuss in Art. 89 Abs. 2 ThürVerf gerade nicht vorbehaltlos formuliert worden sind, sondern in Abs. 4 der Norm einer näheren parlamentsgesetzlichen Regelung unterworfen werden, obliegt es dem einfachen Gesetzgeber, einen schonenden Ausgleich zwischen den oben umrissenen konkurrierenden Verfassungswerten herzustellen.

Die Regelung sollte dabei eine angemessen lange Frist vorsehen, innerhalb derer der Landtag die Möglichkeit hat, den Richterwahlausschuss ordnungsgemäß im Sinne des Art. 89 Abs. 2 ThürVerf zu konstituieren. Außerdem könnte sie anknüpfend an §§ 12 Abs. 2, 22 Abs. 2 Nr. 2 DRiG vorsehen, dass Proberichter und -richterinnen erst nach vier bzw. fünf Jahren auf diese Weise ernannt werden können.

Am Ende muss jedoch die Frage stehen, ob autoritäre Populisten die hier vorgeschlagene Lösung nicht mittel- und langfristig ihrerseits missbrauchen könnten.

Der Lackmustest ist naheliegenderweise die Frage, wie zu verfahren wäre, wenn eine autoritär-populistische Partei eine Regierungsmehrheit und damit den Zugriff auf das Justizministerium erhielte. Auf den ersten Blick wären die Folgen des hier unterbreiteten Vorschlags verheerend: Sie könnte den Richterwahlausschuss absichtlich blockieren und an ihm vorbei loyale Verfassungsfeinde in der Richterschaft platzieren. Damit wäre aber die Waage der betroffenen Verfassungsgüter wieder aus dem Gleichgewicht gebracht. Die Regelung kann nur dann verfassungsgemäß sein, wenn sie einem Missbrauch entgegenwirkt – nämlich der mutwilligen Blockade des Richterwahlausschusses durch eine parlamentarische Minderheit zulasten der Justiz –, nicht aber, wenn sie selbst missbräuchlich angewandt wird.

Es bleibt eine Gratwanderung

Obwohl nach hier vertretener Ansicht die letztgenannte Möglichkeit mit Art. 89 Abs. 2 ThürVerf vereinbar wäre, muss zur Kenntnis genommen werden, dass ohne Neukonstituierung des Richterwahlausschusses keine Lösung absolute Rechtssicherheit bietet. Sowohl bei der Ernennung durch den Übergangsausschuss als auch bei einer rein exekutiven Ernennung bliebe das Damoklesschwert der Verfassungswidrigkeit über den so Ernannten hängen. Überprüfen ließe sich dies, wenn Verfahrensbeteiligte ihr Recht auf den gesetzlichen Richter verletzt sähen und dagegen vorgehen würden. Eine einfachgesetzliche Lösung hätte den Vorteil, dass sie auch im Wege der abstrakten Normenkontrolle überprüfbar wäre und auf diese Weise noch vor Ernennung der ersten Richter und Richterinnen Rechtssicherheit hergestellt werden könnte. Konsequenterweise müsste diese die AfD selbst anstrengen. Schließlich wirft sie selbst den anderen Fraktionen vor, für Rechtsunsicherheit zu sorgen. Gleichzeitig hat sie jedoch bereits angekündigt, in der Sache keine rechtlichen Schritte einlegen zu wollen. In dieser widersprüchlichen Haltung zeigt sich einmal mehr, dass es der AfD vor allen Dingen darum geht, den demokratischen Prozess und seine Institutionen zu sabotieren.

Die demokratischen Fraktionen sollten dagegen geschlossen vorgehen und ihr Handeln möglichst transparent machen. Im Grunde würde es auch gar nicht schaden, einen Entwurf für eine Verfassungsreform zu erarbeiten, in dem nicht nur die Regelung zum Richterwahlausschuss, sondern auch weitere missbrauchsanfällige Regelungen überarbeitet würden. Die AfD würde einer solchen Reform kaum zustimmen – der Prozess böte aber Spielraum für die demokratischen Fraktionen, das rechtsstaatsfeindliche Verhalten der AfD offenzulegen. Denn am Ende hilft gegen die autoritär-populistische Strategie nur eines – eine wirksame Gegenstrategie.