Es gehört zu den Eigenheiten des Grundgesetzes, dass eine Norm, die seit 1949 niemals angewandt worden ist, die verfassungsrechtliche Diskussion in den vergangenen Jahren stärker beschäftigt hat als zahlreiche Vorschriften, die tagtäglich diskutiert, vollzogen und gerichtlich überprüft werden. Art. 15 GG war über Jahrzehnte ein Verfassungstext ohne Verfassungswirklichkeit. Gerade deshalb konnte sich um die Vorschrift in jüngster Zeit ein ungewöhnlich vielfältiger rechtswissenschaftlicher Diskurs entwickeln. Mangels gesetzgeberischer Ausgestaltung und verfassungsgerichtlicher Konkretisierung wurde Art. 15 GG zum Sehnsuchtsort unterschiedlichster Vorstellungen über die wirtschaftspolitische Offenheit des Grundgesetzes: Für die einen ist die Vergesellschaftung die demokratische Speerspitze einer kollektivistischen Eigentumsordnung, für andere eine bloße Ausnahmevorschrift innerhalb einer durch Art. 14 GG geprägten individualrechtlichen Eigentumsverfassung. Der Streit war deshalb von Anfang an mehr als eine wohnungspolitische Kontroverse. Er betraf die grundsätzliche Frage, welche Gestaltungsräume das Grundgesetz dem demokratischen Gesetzgeber im Bereich der Eigentumsordnung eröffnet.

Der Beschluss der großen Regierungskoalition, die Vergesellschaftung privater Mietwohnungsbestände künftig bundesgesetzlich auszuschließen, beendet diese Debatte nicht. Weder werden sich die dogmatischen Fragen rund um Art. 15 GG dadurch erledigen, noch wird die rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung ihren Gegenstand verlieren.

Politisch markiert der Beschluss gleichwohl eine Zäsur. Sollte der angekündigte Gesetzentwurf aus dem Geschäftsbereich des sozialdemokratisch geführten Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen tatsächlich so verwirklicht werden, entschiede sich der Bundesgesetzgeber bewusst gegen die Nutzung einer prinzipiell verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsmöglichkeit. Ein solcher bundesgesetzlicher Ausschluss kann verfassungsrechtlich tragfähig ausgestaltet werden, wenn er sich als Teil einer materiellen Gesamtentscheidung über die Eigentumsordnung darstellt.

Die späte Karriere einer ungenutzten Verfassungsnorm

Art. 15 GG nimmt innerhalb der Eigentumsordnung des Grundgesetzes eine Sonderstellung ein. Die Vorschrift steht im Grundrechtsteil, dient aber nicht der Gewährleistung individueller Freiheit. Sie ermächtigt den Gesetzgeber vielmehr, Grund und Boden, Naturschätze sowie Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen. Die Überführung muss durch Gesetz erfolgen; eine Administrativvergesellschaftung ist nicht vorgesehen. Art. 15 GG bezieht sich dabei nicht auf die Rechtfertigung eines einzelnen Eigentumseingriffs, sondern auf die gesetzliche Ausgestaltung einer neuen Eigentumsordnung einschließlich ihrer kompensatorischen Vorkehrungen.

Dass Art. 15 GG über Jahrzehnte unangewendet geblieben ist, hat seine dogmatische Entwicklung in besonderer Weise geprägt. Anders als in Bereichen, die durch eine gefestigte Rechtsprechung oder langjährige Verwaltungspraxis strukturiert werden, fehlten hier nahezu sämtliche dogmatischen Bezugspunkte, die der verfassungsrechtlichen Diskussion üblicherweise als Leitbild dienen: Es existierte weder eine gesetzgeberische Konkretisierung noch eine Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, an der sich die Auslegung hätte ausrichten können. Die Folge war ein bemerkenswert offener rechtswissenschaftlicher Diskurs. Wer Art. 15 GG als Ausdruck wirtschaftspolitischer Offenheit verstand, konnte dies postulieren. Wer aus der Einbettung der Vorschrift in den Grundrechtsteil eine besonders enge Bindung an Eigentumsgarantie und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ableitete, konnte sich zudem auf die Systematik und Entstehungsgeschichte stützen. Gerade die Berliner Diskussion um die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen hat gezeigt, welche diskursive Kraft einer verfassungsrechtlichen Norm zukommen kann, deren praktische Anwendung bislang ausgeblieben ist.

Die Offenheit rechtswissenschaftlicher Diskussionen darf allerdings nicht mit politischer Entscheidungsfreiheit verwechselt werden. Die Rechtswissenschaft beschreibt Möglichkeiten und Grenzen der Verfassung, rekonstruiert Argumente und entwickelt dogmatische Maßstäbe. Sie ersetzt indes nicht den demokratischen Gesetzgeber. Art. 15 GG entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung; die Vorschrift weist die Entscheidung über eine Vergesellschaftung vielmehr ausdrücklich dem parlamentarischen Gesetzgebungsprozess zu. Wer ihre Offenheit betont, muss deshalb zugleich akzeptieren, dass der zuständige Gesetzgeber von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung Gebrauch machen, aber ebenso entscheiden kann, sie – unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen – für bestimmte Sachbereiche nicht zu nutzen. Gerade darin zeigt sich der Unterschied zwischen verfassungsrechtlicher Möglichkeit und demokratischer Entscheidung.

Berlin als verfassungspolitisches Labor

Die Berliner Debatte hat Art. 15 GG aus seinem jahrzehntelangen Schattendasein herausgeführt. Der Volksentscheid vom September 2021 sprach sich für die Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen aus. Zugleich wurde eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts angestrebt.

Der Senat setzte im März 2022 eine Expertenkommission ein, deren Abschlussbericht vom Juni 2023 mehrheitlich zu dem Ergebnis gelangte, dass eine Vergesellschaftung grundsätzlich verfassungsgemäß ausgestaltet werden könne.¹⁾ Von besonderem rechtswissenschaftlichem Interesse waren allerdings weniger die Mehrheitspositionen als die Sondervoten, die gerade diejenigen Fragen präzisierten, von denen die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit eines Vergesellschaftungsgesetzes maßgeblich abhängen würde. Dogmatisch überzeugend rekonstruierten sie den Prüfungsmaßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, die Bemessung der Entschädigung sowie die Bedeutung der Berliner Landesverfassung für landesrechtliche Vergesellschaftungen.

Der Berliner Gesetzgeber entschied sich jüngst nicht für ein konkretes Vergesellschaftungsgesetz, sondern für ein Vergesellschaftungsrahmengesetz, das allgemeine Voraussetzungen künftiger Vergesellschaftungen formuliert, ohne selbst Wohnungsbestände in Gemeineigentum zu überführen.²⁾ Parallel arbeitete die Initiative an einem eigenen Gesetzentwurf für einen Gesetzesvolksentscheid.

Die unbestrittene demokratische Legitimation des Berliner Volksentscheids beantwortet indes noch nicht die bundesstaatliche Kompetenzfrage. Denn der Volksentscheid steht nicht außerhalb der repräsentativen Demokratie, sondern innerhalb der verfassungsrechtlichen Ordnung des Grundgesetzes. Diese kennt im Grundsatz vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen vor 1945 aus nachvollziehbaren Gründen keine demokratische Vorrangstellung plebiszitärer gegenüber parlamentarischen Entscheidungen. Vielmehr weist das Grundgesetz dem parlamentarischen Prozess die zentrale demokratische Legitimation zu.

Das Grundgesetz verbindet politische Vielfalt mit rechtlicher Einheit. Es eröffnet den Ländern eigenständige Gestaltungsmöglichkeiten, begrenzt diese jedoch dort, wo bundesgesetzliche Regelungen vorgesehen oder erforderlich sind. Die Kompetenzordnung dient nicht allein der organisatorischen Verteilung staatlicher Aufgaben. Sie strukturiert demokratische Verantwortung selbst.

Die Kompetenzordnung spricht für den Bund

Ausgangspunkt der kompetenzrechtlichen Beurteilung ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft. Solange der Bund von dieser Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, verbleibt den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich die Befugnis zur Gesetzgebung.

Aus der grundsätzlichen Gesetzgebungsbefugnis der Länder folgt allerdings kein Anspruch auf dauerhafte bundesgesetzliche Untätigkeit. Die konkurrierende Gesetzgebung ist ihrem Regelungsmodell nach gerade auf eine Entscheidung des Bundes angelegt. Entscheidet sich der Bund zu einer abschließenden Regelung, tritt die landesrechtliche Gesetzgebungsbefugnis zurück (so die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zuletzt im Beschluss zum Berliner Mietendeckel, BVerfGE 157, 223).

Damit ist die verfassungsrechtliche Prüfung eines konkurrierenden Bundesgesetzes allerdings noch nicht abgeschlossen. Für Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG gilt zusätzlich Art. 72 Abs. 2 GG. Danach darf der Bund seine Gesetzgebungskompetenz nur ausüben, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Die Wahrung der Rechtseinheit verlangt dabei keine vollständige Vereinheitlichung. Sie schließt jedoch aus, dass grundlegende Rahmenbedingungen privater Eigentumsentscheidungen dauerhaft von Land zu Land unterschiedlich ausgestaltet werden. Würde die Entscheidung über Vergesellschaftungen vollständig den Ländern überlassen, könnten unterschiedliche Voraussetzungen, Entschädigungsmaßstäbe und Organisationsformen nebeneinander entstehen. Föderale Vielfalt ist verfassungsrechtlich gewollt. Sie findet ihre Grenze jedoch dort, wo zentrale Elemente der Eigentumsordnung in einem bundesweit verflochtenen Wirtschaftsbereich gefährdet werden.

Daneben ist die Wahrung der Wirtschaftseinheit von Bedeutung: Große Wohnungsunternehmen agieren regelmäßig über Ländergrenzen hinweg. Finanzierung und Unternehmensbewertung erfolgen auf bundesweiten und europäischen Märkten. Unterschiede im Vergesellschaftungsrecht blieben deshalb nicht auf den jeweiligen Landesmarkt beschränkt. Das Grundgesetz eröffnet dem Bund unter diesen Voraussetzungen die Möglichkeit, durch einheitliche Regelungen unterschiedliche landesrechtliche Entwicklungen zu vermeiden. Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren. Sie gehört vielmehr zu den zentralen Voraussetzungen einer Eigentumsordnung, deren Ausgestaltung selbst Gegenstand demokratischer Gesetzgebung ist.³⁾

Die Sperrwirkung des angekündigten Bundesgesetzes

Welche Auswirkungen das angekündigte Bundesgesetz auf landesrechtliche Vergesellschaftungsvorhaben haben wird, lässt sich gegenwärtig noch nicht abschließend beurteilen. Maßgeblich ist nicht die politische Ankündigung, sondern die konkrete gesetzliche Ausgestaltung. Erst der Gesetzentwurf wird erkennen lassen, in welchem Umfang der Bund tatsächlich von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG Gebrauch machen will und welche Sperrwirkung sich daraus nach Art. 72 Abs. 1 GG ergibt.

Das angekündigte Bundesgesetz wird sich dabei insbesondere an den verfassungsrechtlichen Maßstäben messen lassen müssen, die das BVerfG für die konkurrierende Gesetzgebung und das Phänomen des bewussten Nichtregelns entwickelt hat (BVerfGE 34, 9; 86, 148). Danach ist ein Bundesgesetz unzulässig, das ausschließlich dem Zweck dient, den Landesgesetzgeber von der Gesetzgebung auszuschließen, ohne selbst eine inhaltliche Regelung zu treffen.

Die Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG erschöpft sich dabei allerdings nicht in der reinen Alternative zwischen positiver Vergesellschaftung und vollständiger Untätigkeit. Sie umfasst vielmehr auch die gesetzgeberische Entscheidung, die Eigentumsordnung in einem Wirtschaftsbereich wie der Wohnwirtschaft durch den bewussten Ausschluss von Vergesellschaftungen abschließend auszugestalten. Ein solcher Ausschluss kann daher eine verfassungsfeste Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) entfalten, wenn er nicht als bloßes Verhinderungsgesetz konzipiert ist, sondern sich als Ausdruck einer bewussten, materiell-rechtlichen Gesamtentscheidung darstellt.

Der Regelungsgehalt eines solchen Gesetzes dürfte sich daher nicht auf ein reines Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftung beschränken, müsste vielmehr positiv und abschließend festlegen, dass die bundesweite Eigentumsordnung im Wohnungswesen privatwirtschaftlich ausgestaltet bleibt. Zulässig wäre eine solche Festlegung, wenn der Bundesgesetzgeber die betroffene Materie im gesamtstaatlichen Interesse (Art. 72 Abs. 2 GG) inhaltlich vollumfänglich ordnet und das konzeptionelle Absehen von Vergesellschaftungen (insb. als absichtsvolles „beredtes Schweigen“) integraler Bestandteil eines widerspruchsfreien Regelungsgefüges ist. Der Bund müsste insbesondere darlegen, dass der Ausschluss von Vergesellschaftungen ordnungspolitisch notwendig ist, um die Stabilität rechtlicher Erwartungen sowie die Integrität der bundesweiten Eigentums- und Marktstrukturen im Wohnungswesen dauerhaft zu sichern. Da große Wohnungsunternehmen über Ländergrenzen hinweg an überregionalen und europäischen Kapitalmärkten finanziert sind, strahlen lokale Vergesellschaftungsexperimente unweigerlich auf die gesamtstaatliche Wirtschaftseinheit aus. Die im Eigentumsgrundrecht verankerte Vorhersehbarkeit rechtlicher Rahmenbedingungen ist dabei kein Sonderinteresse privater Investoren, sondern die materielle verfassungsrechtliche Bedingung für das Funktionieren dieses Wirtschaftsbereichs. Auf diese Weise könnte ein Verbot landesrechtlicher Vergesellschaftungen von Wohnungsunternehmen als positives, marktsicherndes Steuerungselement in ein gesetzgeberisches Gesamtkonzept des Bundes zur Ausgestaltung der Eigentumsordnung eingebettet werden.

Damit unterschiede sich das Konzept auch von einem Rahmengesetz im Sinne des aufgehobenen Art. 75 GG. Denn ein bundesgesetzlicher Ausschluss landesrechtlicher Vergesellschaftungen setzt keine landesrechtliche Ausfüllung voraus, sondern beansprucht selbst abschließende Geltung. Die Abschaffung der Rahmengesetzgebung durch die Föderalismusreform 2006 steht einem solchen Gesetz daher nicht entgegen.

Das angekündigte Gesetzgebungsvorhaben wird die verfassungsrechtliche Diskussion von der bislang überwiegend abstrakt geführten Kompetenzdebatte auf die Auslegung eines konkreten Bundesgesetzes verlagern. In jedem Fall wird eine „Abschließende Bundesregelung zur Eigentumsordnung“ – ein Gesetz, das den parlamentarischen Entschluss dokumentiert, von einer Verfassungsnorm bewusst keinen Gebrauch zu machen – eine verfassungsrechtlich hochspannende Neuerung darstellen.

Schluss und Ausblick

Der Berliner Diskussion ist zuzuerkennen, dass sie Art. 15 GG in das Zentrum der verfassungsrechtlichen Aufmerksamkeit gerückt hat. Entscheidet sich der Bundesgesetzgeber nun, die Überführung großer privater Wohnungsbestände in Gemeineigentum bundesgesetzlich abschließend zu regeln, trifft er eine politische Entscheidung darüber, dass von der durch die Verfassung eröffneten Möglichkeit in diesem Bereich kein Gebrauch gemacht werden soll. Eine solche Entscheidung bewegt sich innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, den Art. 15 GG gerade voraussetzt.

Die Kritik an einer solchen Entscheidung bleibt möglich und demokratisch legitim. Sie ersetzt jedoch nicht die gesetzgeberische Verantwortung. Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht dazu, sämtliche verfassungsrechtlich eröffneten Handlungsoptionen offenzuhalten. Es überträgt ihm vielmehr die Aufgabe, zwischen ihnen zu wählen. Dass eine bestimmte Möglichkeit nach parlamentarischer Beratung verworfen wird, ist deshalb keine Verkürzung demokratischer Offenheit, sondern Ausdruck demokratischer Gesetzgebung.

Der angekündigte Gesetzentwurf wird nicht sämtliche Fragen abschließend beantworten. Er wird daher die wissenschaftliche Auseinandersetzung über Reichweite und Voraussetzungen von Art. 15 GG nicht beenden. Er enthält vielmehr eine politische Entscheidung darüber, ob die durch Art. 15 GG eröffnete Möglichkeit im Bereich großer privater Mietwohnungsbestände genutzt werden soll. Darin liegt die Aufgabe des demokratischen Gesetzgebers. Art. 15 GG gewährleistet die Offenheit einer verfassungsrechtlichen Option. Er verpflichtet den Gesetzgeber nicht, von ihr Gebrauch zu machen. Vielmehr kann er diese Option bewusst als Teil eines eigentumsrechtlichen Konzepts ausschließen.

Transparenzhinweis: Die Sozietät PSWP hat im Jahr 2019 ein Gutachten für die Deutsche Wohnen SE zu einer anderen rechtlichen Fragestellung erstellt. Der Autor war an diesem Gutachten nicht beteiligt. Der vorliegende Beitrag beruht auf seiner eigenen wissenschaftlichen Arbeit und gibt ausschließlich seine persönliche Auffassung wieder.