08 December 2023

Gesucht: Straßenverkehrsrecht für die Zukunft

Mit der am 24. November im Bundesrat gescheiterten Novelle des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) und der darauf aufbauenden Straßenverkehrsordnung (StVO) bleibt es beim verkehrsrechtlichen Stillstand. Das Chaos im deutschen Straßenverkehrsrecht  hätte die Novelle nicht beseitigt, aber immerhin einen kleinen Reformschritt bedeutet: Sie hätte Kommunen zum Beispiel straßenverkehrsrechtliche Anordnungen aus Gesundheits-, Klima-, Umweltschutz- und städtebaulichen Gründen ermöglicht, ohne sie (jedenfalls theoretisch) weiter an eine Gefahrenlage zu binden (dazu hier). Eine systematische und zukunftsfähige Neuaufstellung des Straßenverkehrsrechts steht aus.

Im Kontext des aktuellen verkehrspolitischen Diskurses in Deutschland, in dem kommunale Koalitionen an der Frage einer autoarmen Innenstadt zerbrechen, ist der Stopp der Novelle wenig überraschend. Für die Ampel-Regierung kommt das Scheitern aber zur Unzeit: Einerseits ist sie mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Klima- und Transformationsfonds unter Druck geraten, weil nun die Finanzierung vieler Klimaschutzprojekte auf der Kippe steht. Gleichzeitig attestierte das OVG Berlin-Brandenburg der Bundesregierung vor wenigen Tagen einen Verstoß gegen das Klimaschutzgesetz und verpflichtete sie dazu, ein Sofortprogramm zu beschließen, das die Einhaltung der Klimaziele in den Sektoren Gebäude und Verkehr sicherstellt (dazu hier).

Kehrtwende statt Mobilitätswende

Dass die StVG-Novelle nun im Bundesrat abgelehnt wurde, kam plötzlich. Erst im März und Oktober 2023 hatte die Verkehrsminister*innenkonferenz parteiübergreifend Beschlüsse über die notwendige praxisgerechte Modernisierung des Straßenverkehrsrechts verabschiedet. Insbesondere begrüßte die Konferenz die Novelle und darin “neben der Flüssigkeit und Sicherheit des Verkehrs die Ziele des Klima- und Umweltschutzes, der Gesundheit und der städtebaulichen Entwicklung zu berücksichtigen, um Ländern und Kommunen Entscheidungsspielräume zu eröffnen.”

Am 24. November folgte die Kehrtwende: Laut Medienberichten befürchteten nun eine Reihe von Bundesländern (hier aufgeführt), dass die Ziele der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs aufgeweicht würden, wenn weitere Ziele wie der Klimaschutz in StVO und StVG hinzukämen. Schlüssig ist diese Begründung nicht: Der Schutzzweck der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs wäre durch die Novelle gar nicht unter Druck geraten.

Eine Reform, die keine war

Die angekündigte Novellierung war dabei schon im Ansatz eine Reform, die keine war. Nach der Gesetzesbegründung der Bundesregierung zur Novelle des Straßenverkehrsgesetzes (StVG-E) sollten Länder und Kommunen mehr Entscheidungsspielraum bei Anordnungen erhalten. Bisher ist dieser dadurch begrenzt, dass das Straßenverkehrsrecht des Bundes fast ausschließlich auf die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ausgerichtet ist. Mit der Novelle sollten, wichtiger noch, die Ziele von Klima- und Umweltschutz, Gesundheitsschutz und der städtebaulichen Entwicklung “gleichberechtigt” neben diese bisherigen Ziele treten (so schon im Koalitionsvertrag, S. 52).

Doch der Reihe nach:  Der neue § 6 Abs. 4a StVG-E sollte die bestehenden Ermächtigungsgrundlagen für Rechtsverordnungen erweitern. Letztere sollten nicht mehr nur auf den Abgas- und Lärmschutz sowie die Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 StVG) gestützt werden können, sondern darüber hinaus auf Umwelt- und Klimaschutz und den Gesundheitsschutz.

Überraschend folgt ein Passus, wonach die Rechtsverordnungen und auf ihnen beruhenden Anordnungen neben der Verbesserung des Umwelt- und Gesundheitsschutzes usw. die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs berücksichtigen müssen (§ 6 Abs. 4a Satz 3 StVG-E). Dies verwirrt, denn eine umgekehrte Berücksichtigungspflicht für Anordnungen, die auf die Verkehrssicherheit gestützt werden, ist weiterhin nicht vorgesehen. Auch wenn dies systematisch gegen eine Gleichstellung spricht, mag man dies noch als Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verstehen, wie dies nicht nur in der Gesetzesbegründung, sondern auch im Rahmen der Sachverständigenanhörung getan worden ist (so Ringwald, Stellungnahme vom 16.10.2023, S. 5).

Der auf dieser Grundlage entstandene StVO-Entwurf ist zwar ein Schritt in die richtige Richtung, von einer Gleichstellung der Ziele aber noch weit entfernt. Zwar ist die Einrichtung von Bus-Sonderfahrstreifen sowie die Bereitstellung angemessener Flächen für den fließenden und ruhenden Fahrradverkehr und den Fußverkehr aus den neu hinzugekommenen Gründen erlaubt und von den sehr hohen Anforderungen an eine qualifizierte Gefahrenlage i.S.d. § 45 Abs. 9 Sätze 1, 3 StVO ausgenommen (§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7, Abs. 10 StVO-E).

Doch für alle weitergehenden Belange der Verkehrsberuhigung und gerechteren Flächenaufteilung – etwa Kiezblocks, Parklets, Entsiegelung und Begrünung – bleibt die Rechtslage unverändert. Selbst die Anordnungsbefugnisse für Tempo-30 (§ 45 Abs. 9 Satz 4 Nr. 4, 6 StVO-E) sollten eher punktuell erweitert werden – und immer noch unter dem Dogma einer erhöhten Gefahr für Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs stehen. Dies verstärkt den Gesamteindruck, dass die Reform eher notdürftiges Flickwerk ist, anstelle das Straßenverkehrsrecht systematisch und zukunftsverträglich neu zu strukturieren. Mit seinen über 20 Absätzen ist § 45 StVO für die Rechtsanwendung kaum noch handhabbar. Dazu passt es, dass der Verordnungsgeber davon absehen will, die Vision Zero, also das Ziel, dass sich keine Verkehrsunfälle mit schweren Personenschäden ereignen, in die StVO aufzunehmen (in der Verwaltungsvorschrift zur StVO ist sie seit 2021 verankert).

Hartnäckige Auto-Grundlogik hält Reformschritten stand

Die Ziele der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs hatten in der Vergangenheit oft eine klare Priorität: einen möglichst flüssigen und ungestörten motorisierten Verkehr zu ermöglichen. Besonders das Merkmal der “Leichtigkeit” wird daher von Befürworter*innen der Mobilitätswende kritisch gesehen – sich an dem Begriff festzubeißen, greift jedoch heutzutage zu kurz (Sauthoff, NordÖR 2023, 8(9)). So ist höchstrichterlich bereits klargestellt, dass das Straßenverkehrsrecht Leben und Gesundheit aller Verkehrsteilnehmer*innen schützt und dass Beschränkungen des fließenden Radverkehrs als Beeinträchtigung der “Leichtigkeit des Radverkehrs” ebenfalls besonders begründungsbedürftig sind (BVerwG 3 C 42.09).

Die Hoffnung, dass unbestimmte Rechtsbegriffe wie die Leichtigkeit höchstrichterlich erneut verhandelt und die teils aus den 60ern und 70ern stammenden Rechtssätze im Rahmen der Auslegung ein Update erfahren, ist fallabhängig und für die notwendige Transformation vermutlich zu langsam. Jenseits von den aktuellen Reformüberlegungen zeigt sich im Straßenverkehrsrecht außerdem ein auch in zeitlicher Hinsicht fehlender Gleichlauf der Rechtsquellen, die in Zukunft adressiert werden müsste: Bereits mit der StVO-Novelle von 2020 mit Fokus auf Car-Sharing und Radverkehr sollte das Straßenverkehrsrecht an veränderte Mobilitätsgewohnheiten und das Ziel der Mobilitätswende angepasst werden. Die Begründung berücksichtigte Verkehrssicherheit für Fuß- und Radverkehr und die explizit klima- und umweltbezogene Zielsetzung, den motorisierten Individualverkehr zugunsten von Radverkehr, Car-Sharing und öffentlichen Verkehrsmitteln zu reduzieren (BR-Drs. 591/19).

Die Verwaltungsvorschrift (VwV-StVO) enthält seit 2021 das Ziel der “Vision Zero”, und verknüpft Verkehrssicherheit mit Aspekten der Mobilitätswende: Sie stellt die Verkehrssicherheit aller Verkehrsteilnehmer*innen dezidiert über die Flüssigkeit des Verkehrs und fordert besondere Aufmerksamkeit für den ÖPNV. In Bezug auf die Einrichtung von Busspuren verbindet die VwV-StVO außerdem zwei Ziele: Busspuren dienen demzufolge zugleich Sicherheit und Ordnung des Verkehrs und fördern den Umweltverbund gegenüber dem motorisierten Individualverkehr. Und nicht zuletzt rückt die VwV-StVO auch bei Fahrradstraßen ein Stück von der rein reaktiv-sicherheitsorientierten Anordnung ab: Sie erfordert nicht mehr zwingend, dass der Radverkehr bereits vorherrscht – eine Hürde, die in vielen autogerecht geplanten, für Radverkehr gefährlichen Straßen kaum zu überwinden war. Stattdessen darf auch erst mit der Anordnung erreicht werden, dass der Radverkehr zum wichtigsten Verkehrsmittel auf der fraglichen Strecke wird.

Leider können diese und andere Anpassungen in StVO und VwV-StVO nicht zuverlässig zu einer mobilitätswendegerechten Anwendung führen – denn sie sind nur vom Gesetz abgeleitet und dürfen seine Ermächtigungsgrundlagen nicht überschreiten.

Zwar hat § 6 StVG bisher seine kraftfahrzeugorientierte Grundlogik auch in seiner letzten, strukturell deutlich sichtbaren Überarbeitung beibehalten (BT-Drs. 19/28684; BGBl. I 2021, 3091). Aber § 6 Abs. 1 Nr. 8 StVG – abgebildet in § 45 Abs. 1b Nr. 5 StVO – ermöglicht schon seit 1980 Anordnungen “zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung”. Planung ist also doch neben der Sicherheit möglich. Wenn auch nicht ohne Voraussetzungen – u.a. muss das Plankonzept zeitlich vor der Anordnung vorliegen (BVerwG, B. v. 8.12.20211 – 3 B 43.11).

Das zeigt: Auslegungsfragen und Inhalte der § 6 StVG, § 45 StVO und der zugehörigen VwV-StVO sind im Fluss und ändern sich in rascher Folge und untereinander ungleichzeitig. Dass der § 6 StVG als Grundlage nun bestimmte in StVO und VwV-StVO bereits in Ansätzen integrierte Schritte durch das Scheitern der Reform nicht mitgeht, führt auch innerhalb des Straßenverkehrsrechts zu Mehrdeutigkeiten und gefährdet die Rechtsklarheit.

Klimawandel kennt keine (Rechtsgebiets-)Grenzen

Dabei muss – und kann – eine Reform des StVG und der StVO Belange des Klimaschutzes und der Mobilitätswende integrieren. Das ist nicht nur die Haltung der Bundesregierung im Koalitionsvertrag, sondern folgt notwendigerweise auch aus den Vorgaben zur Reduktion von CO2-Emissionen in § 4 KSG, die der Verkehrssektor schon seit Jahren verfehlt.

Ein Verweis auf andere Klimaschutzbelange enthaltende Rechtsquellen reicht dabei schlicht nicht aus, um eine zielkonforme Rechtsanwendung zu gewährleisten. Die weiterhin im Straßenverkehrsgesetz verankerte kraftfahrzeugorientierte Grundlogik einerseits und der zwischenzeitlich äußerst kleinteilige Bestand an Judikatur, Rechtsquellen und Verwaltungsvorschriften andererseits erschwert eine konsistente Anwendung und sorgt dafür, dass nach wie vor – nachvollziehbar angesichts knapper Zeit und komplexer Materie – weiter in sicher wirkenden Pfaden entschieden wird. Klimaschutzbelange, also beispielsweise Priorisierung des Umweltverbunds und Entsiegelung von Flächen, und städtebauliche Aspekte gehören jedoch dringend in die zukünftige Rechtsanwendung und müssen zusammengedacht werden. Sie stehen der Verkehrssicherheit nicht entgegen, sondern können mit ihr zusammenwirken, da Maßnahmen, die die Verkehrssicherheit erhöhen, häufig auch klimaschutzfördernd sind (Tempo-30-Zonen, Spuren für Fahrrad und ÖPNV).

Dabei macht der Klimawandel nicht vor Rechtsgebietsgrenzen Halt: Die Frage, welche Anteile einer naturgemäß endlichen Verkehrsfläche welchen Mobilitätsformen zukommen sollen, ist nicht nur durch das Straßenverkehrsrecht und nicht nur unter Sicherheitsaspekten zu beantworten. Kommunale Planungsentscheidungen auf Grundlage des Landesstraßenrechts und des Städtebaurechts gehören dazu. Es bedarf daher eines umfassenden und gebündelten Ansatzes, diese Aspekte per Gesetz berücksichtigungsfähig zu machen (siehe UBA-Kurzpapier). Nicht zuletzt verlangen die Schutzpflicht aus Art. 20a GG und die Pflicht zur intertemporalen Freiheitssicherung, für die Behörden die entsprechenden Spielräume zu schaffen (siehe auch § 13 KSG).

So könnten auch die seit 20 Jahren klaffenden Lücken zum Städtebaurecht geschlossen werden. Das Baugesetzbuch adressiert bereits seit 2004 “die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung” (§ 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB).

Aus verfassungsrechtlicher Sicht steht einem weitergehenden, gesamtheitlichen Ansatz jedenfalls nichts entgegen. Der Bund kann sowohl für die vorerst vereitelte StVG-Novelle als auch für wünschenswerte weitergehende gesetzliche Neuerungen im Bereich des Straßenverkehrsrechts von den Kompetenztiteln der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch machen, insbesondere von Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und 24 GG, die den Straßenverkehr, die Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung umfassen. Die Regelungskompetenz beschränkt sich nicht auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, sondern erstreckt sich vielmehr auch auf alle anderen vom Straßenverkehr betroffenen Belange, allen voran den Gesundheits- und Umweltschutz.

Eine enge, nur auf das Schutzgut Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beschränkte Lesart des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG verbietet sich mit Blick auf Art. 20a GG und dessen Auslegung durch das BVerfG. Zwar enthält Art. 20a GG (noch) keine konkrete Verpflichtung an den Gesetzgeber zu einzelnen konkreten Maßnahmen, etwa ein allgemeines Tempolimit. Er verpflichtet die Regier